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　　行政立法相關(guān)論文一

　　我國關(guān)于交強險的立法經(jīng)過了一個漫長而復(fù)雜的階段。筆者試圖從對交強險立法經(jīng)過的分析，指出我國現(xiàn)階段行政立法權(quán)運行過程中存在的弊病，并提出可能的解決之道。

　　2004年5月1日，我國《道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）開始實施。該法第一次以法律的形式明確規(guī)定我國實行機動車第三者責(zé)任強制保險制度。其立法本意在于，由于機動車在道路上行駛屬于現(xiàn)代社會客觀存在的高危行為，因此要實行社會保險責(zé)任機制，強制有此高危行為的相關(guān)主體參加保險，以避免單位主體無法承擔(dān)的風(fēng)險，實現(xiàn)巨大風(fēng)險的分散化。根據(jù)該法第十七條規(guī)定，機動車第三者責(zé)任強制保險制度的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。此后近兩年的時間里，由于國務(wù)院未能及時出臺交強險的具體辦法，導(dǎo)致最高人民法院和各省法院針對審判實踐中無法可依的許多問題下發(fā)了各種各樣的司法解釋與指導(dǎo)意見，其中不乏相互沖突的地方（實際上有很多省與省不一致、最高院與省院不一致的地方）。

　　2006年3月1日，國務(wù)院終于出臺了《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》（以下簡稱《條例》），并于同年7月1日起正式實施。但該條例并未立即對人們最關(guān)心的交強險的賠償限額作出規(guī)定，而是再次授權(quán)保監(jiān)會會同國務(wù)院公安部門、衛(wèi)生主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門規(guī)定。6月19日，保監(jiān)會批復(fù)中國保險行業(yè)協(xié)會，同意該協(xié)會制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》（以下簡稱《條款》）和《機動車交通事故責(zé)任強制保險費率方案》，其中前者的第八條明確了交強險責(zé)任限額的分項限額標(biāo)準(zhǔn)和賠償項目，即保險人按照交強險合同的約定對每次事故在下列賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償：（一）死亡傷殘賠償限額50000元；（二）醫(yī)療費用賠償限額8000元；（三）財產(chǎn)損失賠償限額2000元；（四）被保險人無責(zé)任時，無責(zé)任死亡傷殘賠償限額為10000元；無責(zé)任醫(yī)療費用賠償限額為1600元；無責(zé)任財產(chǎn)損失賠償限額為400元。

　　從以上整個交強險的立法過程來看，筆者認(rèn)為至少有以下幾點不符合我國現(xiàn)行立法法的規(guī)定，更有違行政立法權(quán)運行所應(yīng)遵守的法律理念。

　　一、行政立法主體較長時間內(nèi)怠于行使行政立法權(quán)，導(dǎo)致法律缺位。誠然，交強險作為一種全新的法律分配風(fēng)險的責(zé)任機制，對行政立法部門來說具有一定的難度。但是我國2003年10月28日即頒布《道路交通安全法》，至次年4月1日才正式施行，已經(jīng)留有一定的時間余地，但國務(wù)院未能根據(jù)該法積極履行行政立法職責(zé)，而明確國務(wù)院該立法職責(zé)的權(quán)力機關(guān)全國人大常委會也未能實施有效監(jiān)督。

　　二、行政立法主體連環(huán)授權(quán)，與立法事項有利害關(guān)系的行業(yè)協(xié)會事實上行使了立法權(quán)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院主要是針對三種事項制定行政法規(guī)，一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的，二是憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項，三就是法律制定條件尚不成熟經(jīng)人大或其常委會授權(quán)的。那么如何看待《道交法》第十七條“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的性質(zhì)呢？一些學(xué)者將其看作是國務(wù)院為執(zhí)行法律規(guī)定而需要制定行政法規(guī)，另一些學(xué)者則將其看作是國務(wù)院被人大常委予以授權(quán)。不管我們?nèi)绾慰创�它的性質(zhì)，它都明確了一點，交強險具體辦法的立法主體應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院而不是其它國家機關(guān)或者其它部門、組織。但國務(wù)院在其制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》中，將最具有實質(zhì)性影響意義的賠償限額規(guī)定權(quán)授權(quán)給保監(jiān)會等國務(wù)院下屬事業(yè)單位和部門。而保監(jiān)會行使被授予的立法權(quán)方式竟然是批復(fù)同意中國保險行業(yè)協(xié)會制定的交強險條款。試問批復(fù)同意屬于哪一種立法法規(guī)定的立法方式？這實質(zhì)上是不是等同于授權(quán)給保險行業(yè)協(xié)會立法？保險行業(yè)協(xié)會在事實上行使了如此重要的立法權(quán)，違背了利害關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)回避的立法原則。實際上這種做法也造成了比較嚴(yán)重的弊病，比如集裝箱拖車等特種車輛每年的交強險保費約5600元，但是發(fā)生財產(chǎn)損失最多賠償2000元，這還叫保險嗎？還能發(fā)揮保險的風(fēng)險分散機制嗎？保險須以小博大，其射幸性是最大的本質(zhì)特征，上面這樣的保險還要實施強制，豈不成了“強交險”？在實質(zhì)上，條款是一個披著規(guī)章外衣的格式合同！

　　三、下位法違背上位法立法原則，但得不到有效糾正。《道交法》第76條規(guī)定交強險賠償限額內(nèi)的損害不問加害人的過錯直接由保險公司承擔(dān)，對于超過責(zé)任限額的部分，則根據(jù)民法的侵權(quán)責(zé)任機制予以分散，也就是說是采用的無過失保險模式。而《條例》則將責(zé)任限額劃分為被保險人有責(zé)任和無責(zé)任的限額，并賦予了保險公司在駕駛?cè)宋慈〉民{駛資格或者醉酒時享有不予賠償?shù)目罐q權(quán)利，采用的不是無過失保險模式，而是責(zé)任保險模式。保監(jiān)會批復(fù)同意的《條款》則更是大肆修改法律的規(guī)定，甚至對法院在審判中如何分配訴訟費負(fù)擔(dān)加以規(guī)定。如第十條就規(guī)定對于間接損失和仲裁、訴訟費用交強險不負(fù)責(zé)賠償或者墊付。我國《立法法》規(guī)定當(dāng)下位法違反上位法規(guī)定時，可以由有關(guān)機關(guān)予以改變或者撤消，但這種上位法對下位法的監(jiān)督，主要采取的是一種從上至下的方式，如果從下至上，人大或者下位法的備案機關(guān)針對提出來的審查或者建議則可聽可不聽。況且人不遇到與己有關(guān)的事情，何必自尋煩惱，等真正發(fā)生了交通事故，再要針對適用的法律法規(guī)向有權(quán)機關(guān)提出審查建議，則為時已晚。

　　針對上述弊端，筆者簡要提出以下幾點需要對行政立法權(quán)實施控制的地方：

　　一、人大及其常委在明確或者授予國務(wù)院等行政機關(guān)某項立法權(quán)限時，應(yīng)當(dāng)同時另行宣布該立法權(quán)限行使的期限，防止行政立法主體長期怠于行使立法職責(zé)。

　　二、人大及其常委在明確或者授予國務(wù)院等行政機關(guān)某項立法權(quán)限時，應(yīng)當(dāng)注明被指定的行政立法機關(guān)不得再行授權(quán)。我國《立法法》已經(jīng)規(guī)定在授權(quán)立法時，被授權(quán)機關(guān)不得再行授權(quán)其他機關(guān)行使立法職權(quán)，但對于在法律本身只是指定某機關(guān)立法時，《立法法》并未規(guī)定這一點，這就容易導(dǎo)致立法權(quán)限的連環(huán)授權(quán)的情況，導(dǎo)致立法權(quán)限實際落入并不具有立法資格的主體手中。交強險的立法權(quán)限即是如此。

　　三、賦予案件當(dāng)事人以個案（不論是行政爭議還是民事爭議）為誘因而針對某項規(guī)章或者法規(guī)提起行政訴訟、行政復(fù)議的權(quán)利，也就是暢通從下至上對行政立法權(quán)的監(jiān)督途徑。《行政復(fù)議法》已經(jīng)規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請，但同時明確上述規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。其實這還是將從下至上對立法所進行的監(jiān)督軟化了。并且《行政復(fù)議法》只是規(guī)定了人們不服具體行政行為時可以一并提出對抽象性行政行為進行審查，但卻未明確人們在其他的爭議糾紛（特別是民事糾紛）中對抽象行政行為內(nèi)容不服時所應(yīng)享有的權(quán)利。行政訴訟法對此則還尚未有任何規(guī)定。

　　行政立法相關(guān)論文二

　　自中共十七大提出“科學(xué)立法，民主立法”以來，全國各地積極響應(yīng)，公眾立法參與意識有了顯著提高，但在實踐中公眾參與地方立法仍然存在諸多難題。本文擬對現(xiàn)階段公眾參與地方立法存在的一些問題進行探討，以期對推進我國地方立法的公眾參與有所裨益。

　　一、公眾參與地方立法的意義

　　公眾參與，是指政府及其機構(gòu)之外的個人或社會組織，通過一系列正式或非正式的途徑，直接參與政府公共決策的制定和執(zhí)行過程，從而影響公共決策，維護公共利益的行為。公眾參與地方立法特指公眾直接參與地方權(quán)力機構(gòu)、地方行政機關(guān)創(chuàng)制、修改、廢止地方性法規(guī)和行政規(guī)章的活動和制度，是與公民選舉代表參與立法相對應(yīng)的公民參與方式之一。公眾參與地方立法具有確立地方法規(guī)正當(dāng)性、地方法規(guī)適應(yīng)性和地方法規(guī)權(quán)威性的價值。

　　公眾參與地方立法具有以下重要意義：

　　(一)有利于實現(xiàn)“以人為本”，加強公民的主體意識

　　公民是國家和社會的主人，他們有權(quán)管理國家，有權(quán)參與立法。但以往在“全能政府”的條件下，公民的立法參與權(quán)得不到有效行使，自覺或者不自覺地放棄了自己的參與權(quán)，導(dǎo)致其主體意識逐漸淡薄，對地方立法表現(xiàn)得極為冷淡。因此公眾參與地方立法有利于喚醒公民主體意識，增強公民責(zé)任感，提高公民管理國家、管理社會、維護自身權(quán)益的能力。

　　(二)有利于促進社會主義和諧社會的建立

　　在立法過程中地方立法機關(guān)往往關(guān)注的是本地區(qū)政府職能和權(quán)限條款，在制定法規(guī)時往往擴大權(quán)力，減少責(zé)任;而公民、法人關(guān)注的則是自身權(quán)益問題，他們希望能夠最大限度地保證地方法規(guī)的公平、公正和完整。當(dāng)?shù)胤搅⒎�機關(guān)的權(quán)力不斷擴大、責(zé)任不斷減少，而公眾的利益訴求得不到有效表達(dá)時便容易引發(fā)公眾和立法機關(guān)的對峙，滋生社會矛盾。因此，公眾參與地方立法不僅可以彌補以往立法中缺少管理相對人意見的缺憾，還可對行政機關(guān)權(quán)力進行監(jiān)督、制約，能夠化解地方立法機關(guān)和公眾之間的矛盾促進社會和諧。

　　(三)有利于促進社會主義法治化建設(shè)

　　在以前公民立法參與意識較弱，并不關(guān)心法律法規(guī)如何出臺、如何規(guī)定，當(dāng)某一規(guī)定涉及自身利益時常常表示不滿甚至做出一些過激行為，嚴(yán)重阻礙地方立法順利進行。而今公民立法參與意識逐漸增強，不僅關(guān)注地方立法、學(xué)習(xí)地方法規(guī)，而且對所制定的地方法規(guī)能夠表示理解和支持，在這一立法參與過程中公眾的法律意識和法制觀念顯著提高，不僅保證了地方法規(guī)的順利貫徹執(zhí)行，而且促進了我國社會主義法治化的建設(shè)和發(fā)展。

　　二、公眾參與地方立法存在的問題

　　(一)公眾參與積極性不高

　　由于我國尚處于社會主義初級階段，法治化程度較低，公眾的民主、法律意識比較淡泊，加上公眾自身環(huán)境、利益、性別、年齡、職業(yè)等條件的限制，除了一部分政府官員、專業(yè)人士和知識分子以外，其他群眾的參與熱情普遍不高。尤其是外來人口，由于對當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、歷史文化、人文景觀不那么熟悉，更加會感覺無所適從。在他們大多數(shù)人看來，地方立法就是當(dāng)?shù)卣�府的事，與己無關(guān)，他們忽略了自身所應(yīng)有的參政權(quán)力，只關(guān)注自身利益、眼前利益，對那些關(guān)系全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的地方立法不夠關(guān)注，缺乏參與地方立法的激情與興趣。

　　(二)公眾參與地方立法的方式比較單一

　　現(xiàn)階段讓公眾直接參與地方立法最主要的途徑是開展立法聽證會，但在實踐中這一方式大都過于注重形式，搞排場，導(dǎo)致公眾參與地方立法成本高，收效少。座談會、論證會、協(xié)商會等也是目前實踐中大力推廣的，但就目前觀察而言這些參與方式所針對的只能是很少一部分人，廣大公眾要想全員參與很不現(xiàn)實。網(wǎng)絡(luò)征求民眾意見最近也很受推崇，但它是否能夠征求到各個年齡層次、各個職業(yè)、各個地區(qū)、各個民族的意見，以及征求來的意見是否真實可靠、是否有利于地方立法活動的展開，都還值得探討。

　　(三)公眾參與缺少平等對話機制

　　在地方立法過程中政府與公眾之間的對話方式和渠道較少，多數(shù)情況下是由地方政府主動通過公報、新聞媒體、發(fā)布會、布告等方式將立法信息公開后公眾才能知曉，否則公眾很難獲取相關(guān)信息。就這層面來看，地方政府享有主動權(quán)，而公眾則顯得比較被動。另外值得一提的是在參與地方立法活動時，公眾提供的建設(shè)性意見和反映的問題常常得不到立法部門的重視，參加聽證會很多時候也只是走走過場，使得公眾認(rèn)為自己被政府牽著鼻子走，無法有效表達(dá)自己的利益需求，很大程度上自己的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等都受到制約，在地方立法活動中自己參與不參與根本沒區(qū)別，感受不到自身的主體地位，政府與公眾很難有一個平等的對話機制，不能形成互動，民主立法尚有難度。

　　(四)公眾參與地方立法沒有一個統(tǒng)一健全的法律保障

　　我國的憲法、立法法雖然都涉及到了公眾參與立法的相關(guān)細(xì)節(jié)，2008年5月開始實施的政府信息公開條例也在法律方面對公眾參與進行了一定的規(guī)定，但是并沒有形成一個統(tǒng)一的公眾參與地方立法的法律規(guī)范。現(xiàn)有法律中的規(guī)定大都過于原則化、寬泛化，在公眾參與的方式方法、參與的范圍以及參與的保障和司法救濟等方面沒有具體規(guī)定，給公眾參與立法帶來了諸多不確定性。

　　三、對推進和完善公眾參與地方立法的建議

　　公眾參與地方立法不僅是一個法律問題，更是擴大公民有序政治參與的重要途徑，是對社會主義民主政治的補充和完善，如何更好地發(fā)揮這一制度的作用，筆者將結(jié)合上述公眾參與地方立法存在的問題提出幾點建議。

　　(一)提高公眾參與意識

　　公眾缺乏參與地方立法的熱情與積極性，那就需要地方立法部門加大宣傳培訓(xùn)力度，動員社會各界和人民群眾參與地方立法。地方立法部門可通過電視節(jié)目、新聞媒體、廣播等形式定期向群眾通報地方立法的內(nèi)容、范圍、技術(shù)指標(biāo)要求等，給民眾提供一個了解地方立法的機會。同時要多邀請公民參加地方立法座談會、聽證會;聘請公民擔(dān)任地方立法監(jiān)督員。此外，要主動到社區(qū)、學(xué)校、機關(guān)、企事業(yè)單位開展地方立法專題講座，發(fā)動機關(guān)干部、青年學(xué)生、知識分子，應(yīng)用他們的聰明才智參與地方立法，借此提高全體公眾參與地方立法的主動性及積極性。另外，公眾參與地方立法多以個體形式出現(xiàn)，處于無序狀態(tài)，因此需要地方立法機關(guān)適當(dāng)加以引導(dǎo)，尤其要引導(dǎo)個體公眾所在的不同利益團體參與地方立法，鼓勵各類利益階層團體對地方立法發(fā)表各自意見，以利益團體名義參與地方立法則公眾意見較為集中，易于提高其參與地方立法的影響力和主動性。

　　(二)建立多元化公眾參與途徑

　　地方立法的公眾參與，是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量的客觀需要。法律法規(guī)要反映廣大人民群眾的利益和意愿，必須廣泛聽取社會各方面的意見，實現(xiàn)公眾參與立法途徑的多元化。除了充分利用并完善傳統(tǒng)的電話、函件、意見箱、網(wǎng)站留言版、民意調(diào)查問卷、邀請市民參與有關(guān)的展示會、論證會、聽證會等形式征求意見外，還應(yīng)當(dāng)勇于創(chuàng)新尋找更加行之有效的途徑征求意見，如網(wǎng)絡(luò)聽證等，創(chuàng)造更多機會，使廣大群眾與立法者和決策者能共同進行討論、商議、評估、選擇。對于效益很好的公眾參與立法的方式應(yīng)當(dāng)將其固定化、制度化，成效不高的方式就應(yīng)當(dāng)揚棄。地方立法部門應(yīng)當(dāng)采取措施將立法程序依法向社會公布，讓公眾享有地方立法的知情權(quán)，接受公眾的監(jiān)督，真正讓公眾參與立法深入人心，端正對公眾參與的認(rèn)識，放下身架，彎下腰來傾聽公民的意愿，而不是召開多少座談會、征集了多少網(wǎng)上意見，要知道專家座談會和論證會、網(wǎng)上征集意見等方式都各有其局限性，不能代替真正的公眾參與。

　　(三)搭建公眾參與的“支持平臺”，建立有效的反饋機制

　　地方立法部門要通過法律法規(guī)，要在本地區(qū)實施，就應(yīng)當(dāng)積極通過新聞媒體、固定的廣告牌、宣傳冊、網(wǎng)站，向市民公告并進行宣傳，鼓勵民眾主動參與到立法的活動中來，轉(zhuǎn)變當(dāng)前立法部門主導(dǎo)型的公眾參與模式，轉(zhuǎn)向交涉性的溝通模式，尊重民眾的意見，對民眾的意愿給予關(guān)注并進行分析研究，無論是否采納都要及時作出反饋，讓公眾參與地方立法成為公民的切實權(quán)利而不是流于形式。我們可以考慮在立法過程中，創(chuàng)建一個便捷的信息處理系統(tǒng)成為公眾參與的主要支持平臺。比如，立法部門將網(wǎng)站作為發(fā)布通告、收集評論、公布法規(guī)的重要渠道，公眾也將網(wǎng)站作為獲取立法信息、交流互動的主要途徑。這樣一來就能努力做到立法公開透明，把立法部門的決策和政策法規(guī)置于陽光下，接受群眾參與和監(jiān)督，防止立法權(quán)被尋租，遏制不當(dāng)利益法制化，推進立法的公共參與，加快公眾參與立法的法制化進程。

　　(四)建立一套較為完備的公眾參與立法制度

　　由于我國不存在統(tǒng)一的《行政程序法》，所以在公眾參與問題上，完全憑借各個單行法的零散規(guī)定，而即便是這些零散的規(guī)定，也僅僅是“提到”公眾參與，對公眾參與具體形式往往并未做細(xì)致的程序性規(guī)定，相應(yīng)配套制度的缺失阻礙了公眾參與的實際運作。要防止公眾參與立法徒于形式，保證立法的民主化，就應(yīng)當(dāng)建立一套較為完備的公眾參與立法制度，完善公眾參與立法的范圍、方式和程序，建立完善的公眾參與制度。比如：通告制度，所有立法環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)進行通告，否則無效;反饋制度，立法機關(guān)必須認(rèn)真分析公眾提出的意見和建議，并就是否采納作出解釋與說明，同時還須向公眾提供法規(guī)咨詢，答復(fù)公眾提出的問題;聽證制度，聽證是公民直接參與立法的重要形式，什么情況下應(yīng)該組織聽證、有誰來決定舉行聽證、如何確定聽證的主體和內(nèi)容等都要明確。立法過程中只要公眾要求聽證，立法機關(guān)就必須召開聽證會;監(jiān)督制度，公民、社會組織和其他政府機構(gòu)若對某部法規(guī)的制定過程提出異議，可提起訴訟，由法院判定是否有效。這樣一來就能夠避免地方立法中可操作性與程序性不強的缺陷，以防止立法者的隨意性，通過制度約束建立長效機制。

　　總之，公眾參與地方立法尚處于起步階段，在今后的工作中還會面臨更多的問題，這就需要我們的立法工作者們端正對公眾參與的認(rèn)識，不盲目追求形式上的全民參與、普遍參與，而是實事求是地追求公眾參與立法活動的最優(yōu)化、效率化，科學(xué)地認(rèn)識公眾參與立法活動的作用，積極探索公眾參與立法活動的規(guī)律性，創(chuàng)造公眾參與立法活動的新機制、新制度，以更好地發(fā)揮人民群眾的重要作用。

　　總結(jié)：行政法論文：淺談地方立法的公眾參與到這里就全部結(jié)束了。

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