內(nèi)容提要:具體行政行為的解釋是行政行為的一種相對獨立的形態(tài)，也是法律行為解釋的一種類型。行政機關(guān)在特定情形下負有解釋的義務(wù)。對具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)遵循合法原則、誠實信用原則和信賴保護原則。行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習(xí)慣，都可以用來解釋具體行政行為。對具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)堅持表示主義與意思主義相結(jié)合的原則，既要尊重行政機關(guān)的裁量權(quán)力，也要防止其濫用解釋權(quán)力。

　　具體行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，這是行政法的一條原則。

　　[1]但如果內(nèi)容不明確，需要解釋，就會引發(fā)一系列的問題。例如，什么情況下應(yīng)當(dāng)進行解釋？解釋應(yīng)當(dāng)遵循什么原則？因解釋而起的爭議如何解決？迄今為止，這些問題尚未引起學(xué)界的廣泛認識。法理學(xué)和部門法學(xué)討論法律的解釋、合同的解釋以及遺囑的解釋，行政法教科書討論具體行政行為的成立、補正、變更和撤銷，但都沒有提起具體行政行為的解釋。由于資料所限，外國法能夠提供的借鑒似乎也非常有限。我只有從王名揚的《法國行政法》中讀到介紹行政行為解釋的片言只語，對其具體內(nèi)容則不甚了了。

　　[2]在中國大陸學(xué)者中，葉必豐教授也許是最早注意到行政行為解釋現(xiàn)象的學(xué)者。

　　[3]但是，他沒有區(qū)分具體行政行為的解釋和更正，也不認為解釋是一個行政行為。這些觀點令人困惑，似乎還有商榷余地。

　　本文將通過一個具體案例闡說具體行政行為解釋的現(xiàn)象，歸納具體行政行為解釋的一般性質(zhì)，并探討具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。本文的寫作，希望有助于完備具體行政行為形態(tài)的理論，豐富我們對法律行為解釋類型的理解，并能夠?qū)ξ覈�行政法的相關(guān)實踐提供指導(dǎo)，甚至對于未來我國《行政程序法》的制定有所裨益。

　　一具體行政行為解釋問題的提出

　　我最初是從一個具體案件中意識到具體行政行為解釋的問題。這里也將通過對這個案件的分析，揭示具體行政行為解釋現(xiàn)象的存在。我試圖證明，這種現(xiàn)象不能被目前通行的行政法學(xué)概念所包容，是一類尚未“型式化”的行政行為[4]。

　　原告張利民于1989年申請在原平房地基上翻建兩層樓房，同年啟東市匯龍鎮(zhèn)政府予以批準。建房許可載明建筑物“柱高6.2m”。1990年11月初，張利民著手施工。后鄰陳國豐得悉后，以張欲超高建房、影響其通風(fēng)采光為由，向有關(guān)部門反映。啟東市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、啟東市土地管理局等單位立即前往調(diào)查，并聯(lián)合做出《張利民建房與鄰居陳國豐發(fā)生糾紛一事現(xiàn)場處理決定》（以下簡稱《處理決定》）�！短幚頉Q定》認定：1989年市土管局批準張利民在原有兩間平房基礎(chǔ)上增建一層樓房，“二層樓房的柱高為6.20m”；張利民原房后墻面（東北角）與陳國豐住房前墻面（東南角）間距為6.95m，西北角與陳國豐住房（西南角）間距為7.47m；與張利民房屋連成一體的西側(cè)其弟已建成的樓房，柱高為6.35m（外墻面底層有水泥粉刷面起算至檐寬的頂面）。

　　根據(jù)以上調(diào)查情況，《處理決定》要求：“張利民所建樓房的柱高度（包括房屋的整體高度），即與西側(cè)其弟已建成的樓房柱高度以及正脊高一致，不準超高�！�

　　張利民認為被告的《處理決定》限制了他的建房高度，遂向啟東市法院提起訴訟，要求撤銷被告的《處理決定》。張利民在訴訟中主張，建房柱高應(yīng)從屋內(nèi)地平面起計算。被告在訴訟中辯稱：《處理決定》明確柱高從外墻墻基上表面量起，是根據(jù)城市規(guī)劃和相鄰?fù)�風(fēng)采光要求的實際情況做出的，也是針對原告對柱高的曲解而做出；它與建房許可并無矛盾，是對建房申請報告的補充和完善。因此，該具體行政行為并沒有侵犯原告的合法權(quán)益。

　　一審判決稱，“原告認為建房柱高從屋內(nèi)地平面起計算無法律依據(jù)，本院不予支持”。二審法院稱，匯龍鎮(zhèn)政府批準張利民建房時“延用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞‘柱高’”，張利民對之產(chǎn)生了“誤解”，所以也不支持。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞”，但沒有闡述“柱高”涵義的依據(jù)。張利民仍然不服，多方申訴。1993年，江蘇省高級法院在調(diào)卷審查后，通知張利明：《處理決定》“進一步明確你戶建房的最終高度，不僅解決你戶與后鄰的糾紛，也是為了執(zhí)行啟東市城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求”，一、二審判決并無不當(dāng)，其申訴不予采納。張利民繼續(xù)申訴。

　　本案爭議標的不大，訴訟卻了猶未了，癥結(jié)在于對《處理決定》的合法性缺乏令人信服的闡述。而《處理決定》的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何理解，恐怕是當(dāng)局者必須回答的一個關(guān)鍵問題。《處理決定》一方面重申建房許可中“柱高6.2m”的內(nèi)容，另一方面又規(guī)定張利民建房必須與西側(cè)其弟的房屋高度一致；然而，它沒有說明后者是對建房許可的變更或者補充，也沒有宣布撤銷或者維持建房許可。幾級法院在審查時，對此也沒有給予足夠充分的說明。

　　那么，《處理決定》的性質(zhì)是什么呢？我們能否用目前通行的概念為它命名呢？在我看來是有困難的。

　　首先，《處理決定》是對張利民建房有關(guān)的權(quán)利義務(wù)的第二次處理，有別于一般的行政處理行為。

　�。�1）雖然它在本案中被當(dāng)做一個具體行政行為起訴，但它具有附屬和補充的性質(zhì)。它的作用是對建房許可內(nèi)容的澄清，其含義及合法性必須與建房許可結(jié)合起來理解和審查。

　�。�2）《處理決定》是解釋建房許可本身的內(nèi)容，而不是建房許可據(jù)以做出的理由。它也不同于行政行為理由的說明或者補充說明[5]，不應(yīng)被看作第一次處理行為的一部分。

　　其次，《處理決定》也不同于具體行政行為的確認、補正、變更等第二次處理行為。

　�。�1）《處理決定》不是對建房許可的簡單確認，而對張利民的權(quán)利義務(wù)施加了新的限制。因此，它不屬于最高法院司法解釋所說的“重復(fù)處理行為”[6]。

　�。�2）原建房許可內(nèi)容并不違法，各方當(dāng)事人對它也不持異議。不管按照原告還是被告的計算方法，建房許可規(guī)定“柱高6.2m”都沒有超出法律允許的范圍，建房許可應(yīng)屬合法。[7]張利民所爭的是《處理決定》的合法性，對建房許可沒有異議；被告一方也始終維持建房許可；一、二審判決對建房許可的效力亦予確認。所以，《處理決定》顯然有別于對違法行政行為的補正[8]。

　�。�3）建房許可從未被明示變更或者撤銷。相反，被告在法庭上堅持認為，《處理決定》是為了消除誤解而對建房許可予以“明確”，“與建房許可并無矛盾”。因此，《處理決定》不能被看作對原決定的變更或者撤銷。

　　綜上所述，《處理決定》的性質(zhì)是目前通行的行政法學(xué)概念所不能包容的。這里，我們遇到了一個行政法學(xué)上的新問題，一類其命名尚未被普遍認知、其性質(zhì)和規(guī)范尚未被充分探討的行為。在我看來，《處理決定》的性質(zhì)可以看作是對建房許可的解釋。推而廣之，我們不妨把諸如此類的行為概括地稱為“具體行政行為的解釋”，即具體行政行為做出后，行政機關(guān)對該具體行政行為的內(nèi)容進行解釋，以澄清其含義的行為。

　　二具體行政行為解釋的場合和性質(zhì)

　　前面的分析闡明了具體行政行為解釋這一獨特法律現(xiàn)象的存在。對于這樣一類尚未型式化的行為，有必要從各種具有“家族相似”[9]的事例中歸納出它的共同形態(tài)和邊界，以便我們更好地把握這種現(xiàn)象。這種歸納從根本上講是經(jīng)驗的，而非邏輯的。但它需要滿足兩個條件：一是內(nèi)在特征的融貫性，二是與現(xiàn)有相關(guān)概念的協(xié)調(diào)性。

　　下面分別討論具體行政行為解釋的發(fā)生場合、原因及其屬性。

　　（一）具體行政行為解釋的場合和方式

　　這里講具體行政行為解釋的發(fā)生場合，是對概念所對應(yīng)現(xiàn)象的描述，而不涉及合法性的評價。一個違法的行政行為，在概念上仍然是一個行政行為。

　　從解釋對象上，解釋行為是針對行政機關(guān)做出的具體行政行為。行政機關(guān)制定的抽象規(guī)則也可能涉及解釋問題，但它們基本上可以歸入法律解釋范疇，不在這里討論。行政機關(guān)與相對人的合同行為，可以歸入合同解釋，也不在這里探討。行政機關(guān)的不作為，由于行政機關(guān)意思表示空白，似乎也不存在解釋的問題。解釋所針對的具體行政行為多數(shù)是書面做成的，但也可能是口頭作出的。

　　從解釋主體上，行政機關(guān)、相對人乃至其它相關(guān)人都可以解釋。但由于行政機關(guān)的解釋具有一定的約束力，而相對人的解釋不具有約束力，我們的視線將聚焦在行政機關(guān)所作的解釋上。除了作出原本行政行為的行政機關(guān)，其他行政機關(guān)也可能進行解釋，前述的張利民案件就是一例。行政復(fù)議機關(guān)和法院也可能涉足具體行政行為的解釋，但它們首先是對行政機關(guān)的解釋進行審查。因此，我們將仍然以行政機關(guān)的解釋為中心展開討論。

　　從解釋時機上，解釋都發(fā)生在具體行政行為成立之后；具體行政行為尚未成立的，行政機關(guān)還沒有表示其意思，談不上解釋。它可能發(fā)生在行政復(fù)議、行政訴訟階段，可能是在民事訴訟或者刑事訴訟過程中涉及具體行政行為的含義，也可能是在原本行政行為沒有受到起訴的情況下做出。

　　從解釋程序上，行政機關(guān)既可以主動進行解釋，也可能應(yīng)申請做出解釋。解釋行為有口頭的，也可能是書面的。

　�。ǘ�）具體行政行為解釋的發(fā)生原因

　　籠統(tǒng)地說，具體行政行為的解釋之所以發(fā)生，是因為具體行政行為含義不明。具體行政行為是針對特定人做出的，相對于法律規(guī)范而言，其所確定的權(quán)利義務(wù)要具體和明確。但是，行政決定做出時，行政機關(guān)的意志行為與表示行為仍然可能有差距，而需要解釋。具體地說，導(dǎo)致具體行政行為含義不明的原因有以下幾種。

　　一種情況是概念模糊，含義不清。例如，稅務(wù)機關(guān)向相對人發(fā)出的《催繳稅款通知書》限定當(dāng)事人“迅速”繳清其所欠的應(yīng)補稅款和罰款。這里的“迅速”，指當(dāng)場、當(dāng)日還是若干日，并不明確。[10]前述爭議中的“柱高”，也屬于這種情況。

　　第二種是用語不當(dāng)，詞不達意。例如，衛(wèi)生檢疫機關(guān)發(fā)現(xiàn)上海遠洋運輸公司所屬“撫順城”輪3名從業(yè)人員未持有法定的健康證書，遂給“撫順城”輪罰款人民幣4900元。[11]這里處罰的對象應(yīng)是上海遠洋運輸公司，而不是其所屬的輪船。

　　第三種是內(nèi)容矛盾，前后不一。例如，稅務(wù)機關(guān)認定當(dāng)事人偷漏稅款，決定處罰款200元并追繳偷漏稅款1530元，明示“稅款待（當(dāng)事人）回鄉(xiāng)后清繳”，同時又規(guī)定“限8月7日前繳清上述款項”。[12]該處理決定在繳款的時間上就有不同說法。

　　第四種是內(nèi)容欠缺，意思不明。例如，行政處罰決定書中，“處以罰款1000”之后，遺漏了計量單位。

　�。ㄈ�）具體行政行為解釋的屬性

　　對于具體行政行為解釋的屬性，可以從兩個方面來認識。一是從解釋活動的類型來看，二是從行政活動的形態(tài)來看。

　　從法律行為的解釋來看，具體行政行為解釋是一種新類型的解釋活動。在法律實踐中，解釋無處不在。其中我們談?wù)撟疃嗟臒o疑是針對不特定人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的抽象行為的解釋，即法律解釋。在針對特定人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的具體活動中，有合同的解釋、允諾或者遺囑的解釋以及對裁判文書的解釋。具體行政行為的解釋的效力可以溯及到原本行政行為做出的時候，這一點與其它法律行為的解釋一樣。

　　從行政活動的形態(tài)來看，具體行政行為解釋是一種相對獨立的行政活動。首先，行政活動的形態(tài)除了成立、補正、變更、撤銷等，解釋可列其中的一種。其次，我們說具體行政行的解釋，必是針對一個已經(jīng)成立的具體行政行為而言，沒有原本的具體行政行為就談不上解釋行為。所以，相對于原本的具體行政行為，解釋是一種從行政行為，具有附屬和補充的性質(zhì)。但是，解釋也可能是一種獨立的行政活動形態(tài)。就像張利明案件所顯示的，當(dāng)事人可能對原本行政行為不持異議，而僅僅對解釋行為有異議。

　�。ㄋ模┐_立具體行政行為解釋制度的意義

　　從實踐的觀點而言，確立具體行政行為解釋制度的意義有兩個方面。

　　第一，它為內(nèi)容不明確的具體行政行為提供了一個彌補的渠道。有學(xué)者認為，“一般來說，行政行為內(nèi)容不明確的，相對人可申請撤銷。若行政行為內(nèi)容不明確達到重大明顯的程度，則該行為無效。”[13]相比之下，解釋的方法避免因行政行為內(nèi)容不明確而予以撤銷，有助于行政過程連續(xù)和有效地進行。

　　第二，它為行政機關(guān)對具體行政行為的解釋和解釋爭議的審查提供了規(guī)范，有助于保持行政行為的前后一貫，并防止行政機關(guān)借“解釋”、“補充”之名任意變更具體行政行為，侵犯當(dāng)事人權(quán)利。

　　三具體行政行為解釋的原則和方法

　�。ㄒ唬┚唧w行政行為解釋的意思主義和表示主義

　　任何法律行為都是意思表示的結(jié)果。當(dāng)它含義不明時，是著重分析它使用的詞句還是探尋它原初的意圖，就有不同看法。就具體行政行為來說，既然它是行政機關(guān)單方意思表示的結(jié)果，那么，行政機關(guān)是否可以完全根據(jù)他所聲稱的“原初意思”進行解釋，甚至任意解釋呢？或者設(shè)想另一個極端，具體行政行為一旦做出，行政機關(guān)和其他人只能根據(jù)某個外在標準闡釋它的客觀意義呢？概括起來就是，具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)采取意思說還是表示說？

　　為了更好地理解這個問題，我們可以借鑒和比較其他法律行為的解釋規(guī)則。法律解釋旨在通過對制定法條文和其他解釋材料的分析，探尋應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)則。在解釋方法上，大體上可以分為法律文本說、立法原意說和解釋主體說，即分別考慮制定法的文字含義、探索立法者的意圖及追求一種客觀合理性。在實際操作中基本是諸說結(jié)合。而從西方近代法律史的演進來看，大體從嚴格的法律文本主義過渡到強調(diào)解釋主體的能動發(fā)揮。[14]而民事法律行為的解釋，雖然歐陸和英美有側(cè)重意思主義或者表示主義的大體區(qū)別，但無論在哪個國家，沒有一個主義能夠獨霸，兩者結(jié)合是必然選擇。[15]而合同解釋的“默示條款（隱含條款）”理論[16]、“合理第三人”觀點或者“利益衡量”方法，都在當(dāng)事人的真實意思和表示行為之外引入了更加社會化的因素。[17]在格式合同中，客觀化的因素尤其明顯。[18]這一點與法律解釋中鼓勵解釋者的能動性似有異曲同工之處，法律解釋與合同解釋的差異開始縮小。遺囑解釋[19]和懸賞廣告的解釋[20]，存在同樣的客觀化傾向。借鑒法律解釋和民事法律行為的解釋，我們似乎可以推斷，具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)介于兩個極端之間，結(jié)合表示說和意思說，并以第三方依據(jù)客觀標準進行的解釋為補充。

　　在進一步討論具體行政行為解釋的原則和方法之前，我們需要辨析它與法律解釋、合同解釋、遺囑解釋和懸賞廣告解釋等諸種解釋之間的差異。作為法律解釋對象的文本不是當(dāng)事人參與制定的，而法律解釋所得的結(jié)論將普遍地適用于其他人或者假定可以普遍適用于其他人，所以法律解釋行為幾乎不考慮個別當(dāng)事人的意志。合同解釋僅僅適用于特定當(dāng)事人，與具體行政行為解釋比較接近；但合同解釋旨在探尋合同雙方當(dāng)事人的意圖，而不是單方的意圖。遺囑屬于遺囑人單方意思表示，在這一點上遺囑解釋更接近于具體行政行為解釋；但由于遺囑人已經(jīng)死亡，其真意不能由本人加以澄清，而只能由第三人根據(jù)遺囑的文字和其他背景進行判斷。懸賞廣告等單方允諾的解釋與具體行政行為的解釋最為接近，但兩者也存在區(qū)別。例如，懸賞廣告的制定純粹是廣告主的單方意思，而具體行政行為的做出可能包含著當(dāng)事人的事先交涉。上述區(qū)別暗示，具體行政行為解釋的原則和方法可能有別于其它的解釋。一方面我們承認行政機關(guān)的解釋也會影響他人的利益，因此必須遵循一定的原則和方法。另一方，也要意識到，具體行政行為可能存在裁量余地，需要尊重行政機關(guān)的主動性，因此不宜完全以第三人的理解取代行政機關(guān)的解釋。

　　綜上所述，具體行政行為的解釋似乎應(yīng)當(dāng)以表示主義為基礎(chǔ)，以意思主義為補充。對具體行政行為的解釋方法和原則，特別是對意思主義的限定，下面分別予以討論。

　�。ǘ�）具體行政行為解釋的一般方法

　　具體行政行為的解釋方法是一個多面的問題。這里主要從解釋行為所用材料的角度進行討論。根據(jù)具體行政行為的特點，行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習(xí)慣，都可用以解釋具體行政行為的含義�？偟膩碚f，這幾個方法的客觀化程度一個比一個高。

　　解釋具體行政行為的含義，通常是從解釋行政決定文書的字面含義入手。這是因為行政機關(guān)在行政決定文書中記載的文字，可以假定為行政機關(guān)的意志表達。具體行政行為多數(shù)是要式行為，如果拋棄行政決定文書而尋求行政機關(guān)的意志，將損害具體行政行為的嚴肅性。在行政決定文書中，可能分為主文，事實和法律根據(jù)的敘述，以及當(dāng)事人身份、做出決定的行政機關(guān)和日期等附屬事項。主文的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他內(nèi)容；但在主文不明確的情況下，其他內(nèi)容可以用于解釋主文。所以，文義解釋可能包含對行政決定文書的整體進行理解。只有行政決定文書記載的文字出現(xiàn)含義模糊、分歧時，才需要借助其它解釋方法。即使使用其它解釋方法，行政決定文書的內(nèi)容仍然可能構(gòu)成某種限制。

　　行政決定過程中相對人的交涉也可以作為解釋的參考。在行政過程中，相對人可能通過正式的渠道（聽證）或者非正式的渠道陳述事實、表達意見，它們有可能構(gòu)成行政機關(guān)考慮的因素。這些因素對行政決定的含義沒有法律上的約束力，但可以作為解釋具體行政行為的背景材料。在行政過程中，行政機關(guān)也可能對相對人做過某種告示、說明或者允諾。行政機關(guān)的這些表示對行政決定有一定的約束力，如果能夠證明，應(yīng)當(dāng)是解釋行政行為含義的重要指南。

　　行政慣例和社會習(xí)慣可以作為解釋具體行政行為含義的參考。這是因為我們假定，行政機關(guān)通常情況下會遵循行政慣例和社會習(xí)慣行事。這也是行政連續(xù)性和公正性的要求。行政機關(guān)如果背離行政慣例和社會習(xí)慣，應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)睦碛�，并且有明確無誤的意思表示。

　　我們再以張利民案件為例予以說明。由于建房許可文書沒有提供更多信息，也沒有證據(jù)表明張利民申請建房過程中的交涉，對“柱高”概念的習(xí)慣理解和當(dāng)?shù)氐男姓�慣例成了重要的解釋根據(jù)。在訴訟中，張利民為證明自己對“柱高”的理解，提供了以下證據(jù)：第一，中國建筑標準設(shè)計研究所在答復(fù)啟東市檢察院時指出，柱高是“從室內(nèi)地面量至柱頂?shù)母叨取�。第二，啟東市土管局一名官員、《啟東市〈土地管理法〉實施細則》的起草人在接受張利民代理人詢問時也證實：柱高不同于《啟東市〈土地管理法〉實施細則》規(guī)定的檐高，檐高是從自然土向上至檐口的滴水線，柱高是從室內(nèi)土±0.00向上。此外，張利民還聲稱，匯龍鎮(zhèn)從1981年到1990年期間，凡被批準建二層樓的，不管前后間距多少，柱高一律從±0.00或者墩腳磚起算，統(tǒng)一為6.2m。如果上述說法能夠成立，那么張利明所主張的“柱高”從室內(nèi)地平起算，符合該詞的習(xí)慣含義和當(dāng)?shù)氐男姓�慣例，而行政機關(guān)的《處理決定》則違背了建房許可所表述的內(nèi)容。

　　（三）具體行政行為解釋應(yīng)當(dāng)遵循的原則

　　作為行政行為的一種形態(tài)，具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)遵循行政法的一般原則。下面著重討論合法原則、誠實信用原則和信賴保護原則對具體行政行為解釋的限制。

　　所謂解釋的合法原則，指具體行政行為存在兩種以上的理解，應(yīng)當(dāng)選取與法律規(guī)定相一致的理解，而自動回避導(dǎo)致結(jié)果違法的理解。這是出于行政秩序的穩(wěn)定和行政效率的考慮。一旦具體行政行為存在多種理解卻選取與法律規(guī)定不一致的理解，必將導(dǎo)致具體行政行為被撤銷和重作的后果，那是社會資源的浪費。例如前述上海遠洋遠輸公司訴寧波衛(wèi)生檢疫所國境衛(wèi)生檢疫行政處罰決定案，處罰對象為“撫順城”輪，這明顯與法律不符，如果據(jù)此撤銷行政處罰決定將違背行政效率原則。因此，可以將處罰對象解釋為“撫順城”輪的所有者上海遠洋遠輸公司。

　　所謂解釋應(yīng)當(dāng)符合誠實信用原則，指行政機關(guān)在解釋時應(yīng)當(dāng)受到其做出具體行政行為時的真實意思拘束，不能違背其當(dāng)時的理解而給當(dāng)事人造成不利后果。雖然具體行政行為解釋是行政機關(guān)單方意志的表達，但為了防止行政機關(guān)恣意地解釋，仍然應(yīng)當(dāng)對其有所限定。行政過程的交涉和社會習(xí)慣、行政慣例等，都可以幫助理解行政機關(guān)做出決定時的真實意思。例如在前述稅務(wù)行政處罰案件中，鑒于當(dāng)時的《稅收征收管理法》沒有明確規(guī)定履行期限，假如行政機關(guān)工作人員在送達處理決定時曾經(jīng)表示當(dāng)事人可以在國慶節(jié)回家后繳清，寫上兩個期限只是為了應(yīng)付檢查，那么該承諾對行政機關(guān)將產(chǎn)生約束力。

　　所謂解釋應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護原則，指當(dāng)事人已經(jīng)對具體行政行為產(chǎn)生合理的理解并據(jù)此做出相應(yīng)的行動，行政機關(guān)的解釋不能損害當(dāng)事人的合理信賴。這是由于具體行政行為是行政機關(guān)單方意志的產(chǎn)物，行政機關(guān)在做出行為時占有優(yōu)勢地位。采取這一原則有助于平衡雙方不對等的實際地位，保護相對人的利益。再以前述稅務(wù)行政處罰案件為例，“稅款待（當(dāng)事人）回鄉(xiāng)后清繳”與“限8月7日前繳清上述款項”存在沖突。假設(shè)當(dāng)事人理解自己可以在8月7日后回鄉(xiāng)并繳清，也無可厚非。假如當(dāng)事人在8月7日之后繳清，不應(yīng)被當(dāng)做遲延履行而遭受進一步的處罰。

　　信賴保護原則似乎還可以進一步要求，當(dāng)具體行政行為的內(nèi)容存在兩種以上解釋的，在平衡公共利益和其他人利益的前提下，應(yīng)當(dāng)考慮采用有利于相對人的解釋。這一原則可以比照《合同法》第41條關(guān)于格式條款的規(guī)定：“對格式條款的理解發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應(yīng)當(dāng)做出不利于提供格式條款一方的解釋�！薄侗ｋU法》對保險合同解釋的規(guī)定體現(xiàn)了同樣的精神。[21]所不同的是，行政決定涉及公共利益，這一條原則的運用可能需要平衡公共利益與私人利益的沖突。相對于前兩條原則來說，這一條可能是較弱的原則。

　　四具體行政行為解釋爭議的解決

　　下面從規(guī)范層面討論具體行政行為解釋的幾個程序性問題。在什么情況下行政機關(guān)可以做出解釋，在什么情況下行政機關(guān)有義務(wù)做出解釋？具體行政行為的解釋應(yīng)當(dāng)采用什么方式，遵循什么程序？對行政機關(guān)的解釋行為不服的，如何救濟？法院對具體行政行為解釋如何進行審查？與其它種類的解釋（特別是民事法律行為的解釋）相比，這幾個問題具有鮮明的行政法特征。

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　　通常而言，一個具體行政行為做出后，行政機關(guān)對它的內(nèi)容進行解釋，以明確其涵義，應(yīng)當(dāng)是允許的。但是否在某種情況下行政機關(guān)有解釋的義務(wù)？我的理解，這種情況是存在的。例如，在前述張利民案件中，假如在張利民建房過程中，他與后鄰就建房許可允許的房屋高度（“柱高6.2m”）發(fā)生爭議，其中一方要求相關(guān)部門做出解釋，該部門似乎是有義務(wù)解釋的。這一義務(wù)是具體行政行為明確性原則的要求。就像法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確這一公認的法治原則，具體行政行為的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)明確，以利于法律秩序的穩(wěn)定。

　　那么，誰有權(quán)要求行政機關(guān)做出解釋？為了不使行政機關(guān)的解釋義務(wù)過于寬泛，似乎不宜授權(quán)任何人都可以要求解釋；但為了不使行政機關(guān)的解釋義務(wù)過于狹窄，似乎不宜限定于行政行為的直接相對人。例如，在前述張利民案件中，張的后鄰與該建房許可有利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請解釋。所以，具體行政行為內(nèi)容不明確的，做出該具體行政行為的行政機關(guān)可以主動做出解釋，利害關(guān)系人可以要求行政機關(guān)做出解釋。在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院也可以提請行政機關(guān)做出解釋。如果法院認為自己能夠解釋，可以自己進行解釋。

　　接下來的問題是，如果行政機關(guān)拒絕做出解釋，如何救濟？我認為相對人可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，要求復(fù)議機關(guān)或者法院責(zé)令行政機關(guān)做出解釋；在必要的時候，復(fù)議機關(guān)或者法院也可以直接做出解釋。這里邊需要平衡兩種價值：一是尊重行政機關(guān)的首先管轄權(quán)，盡可能讓行政機關(guān)自己做出解釋；二是維護行政過程的效率，不能讓行政機關(guān)拒絕解釋“卡死人”，所以需要保留復(fù)議機關(guān)和法院靈活處理的余地。

　�。ǘ�）解釋的形式和程序

　　行政機關(guān)的解釋應(yīng)當(dāng)采取什么形式？這一點似乎可以借鑒有關(guān)行政行為更正的立法例[22]。行政機關(guān)可以在原本文書上附記解釋，也可以制作單獨的解釋文書。如果原本行為是口頭做出的，那么解釋也可以采取口頭形式；但如果解釋行為對當(dāng)事人利益具有實質(zhì)性影響，當(dāng)事人可以要求行政機關(guān)用書面方面做出解釋。不管采取何種方式，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)把解釋的事實和內(nèi)容及時通知相對人及已知的利害關(guān)系人。行政機關(guān)做出對相對人的利益具有實質(zhì)性影響的解釋而沒有通知，是違背正當(dāng)程序要求的。

　�。ㄈ�）解釋爭議的解決程序

　　如果當(dāng)事人對行政機關(guān)的解釋不服，如何救濟？當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對解釋行為提起異議，還是對原本行為和解釋行為一并提出異議？葉必豐教授認為，具體行政行為的解釋不是一個行政行為，因此不能對它提起行政復(fù)議或者訴訟。[23]從他舉的例子來看，公共機構(gòu)的答復(fù)“并未對相對人之法律地位作出任何規(guī)限”，其內(nèi)容無約束力，而僅僅相當(dāng)于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見》所稱的“重復(fù)處理行為”，不能起訴完全合理。而我們所討論的具體行政行為的解釋，是一個設(shè)定相對人權(quán)利義務(wù)、有法律約束力的行為。葉教授的觀點似乎以偏概全了。

　　我認為，盡管解釋行為附著于另一個具體行政行為，但它本身構(gòu)成一個獨立的具體行政行為，可以被起訴和審查。如果當(dāng)事人對原本行政行為沒有異議，僅僅對行政機關(guān)的解釋不服，可以就解釋行為單獨提起行政復(fù)議或者行政訴訟。如果當(dāng)事人對原本行為和解釋行為都不服的，可以對兩者一并提出異議。如果原本行政行為正處在行政復(fù)議或者行政訴訟過程中，當(dāng)事人可以提出附帶的爭議，由復(fù)議機關(guān)或者法院在審查原本行政行為的合法性時一并審查。如果在民事訴訟或者刑事訴訟過程中，行政機關(guān)對所涉及的具體行政行為做出解釋，問題可能要復(fù)雜一些。我傾向于認為，法院原則上可以自己做出判斷；如果法院認為所涉及的具體行政行為含義問題比較復(fù)雜，而該問題又構(gòu)成一個審判前提問題，可以中止訴訟，由當(dāng)事人先通過行政復(fù)議或者訴訟解決。

　　（四）法院的審查標準

　　法院對具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)采取什么標準？法院應(yīng)當(dāng)聽任行政機關(guān)的解釋，還是可以完全根據(jù)自己的理解去解釋？這兩種觀點似乎都過于極端。雖然法院聽任行政機關(guān)的解釋并不等于完全放棄審查（因為法院仍然可以按照行政機關(guān)解釋的含義審查原本行政行為的合法性），但是，這種做法不利于維護行政秩序的穩(wěn)定。而且，如果行政機關(guān)在原本行政行為做出后很長時間才做出解釋，當(dāng)事人有可能失去對原本行政行為的訴權(quán)，其權(quán)利可能無法得到救濟。而法院完全根據(jù)自己的理解去解釋，也可能侵害行政機關(guān)的自主性和行政的連貫性。

　　那么，法官是否可以根據(jù)“合理第三人”的標準來解釋具體行政行為？“合理第三人”的標準是解釋民事合同時的一種觀點。但正如學(xué)者指出，法官在解釋有爭議合同條款時，根據(jù)“合理第三人”而做的客觀解釋可能有別于雙方當(dāng)事人的意思，從而侵犯意思自治。[24]在行政行為的解釋中，很大程度是行政機關(guān)行政裁量的過程。法院根據(jù)“合理第三人”標準進行解釋，也有可能損害行政機關(guān)的裁量權(quán)力。所以，似乎也不完全可取。

　　行政機關(guān)的解釋基本上屬于行使裁量權(quán)的行為。在通常情況下，行政機關(guān)憑借專業(yè)知識、經(jīng)驗和政策所作的解釋，只要不是嚴重違背法律原則、明顯缺乏合理性，法院似乎應(yīng)予尊重。但是，法院可以要求行政機關(guān)說明其解釋建立在合理根據(jù)之上。在張利民案件中，從一、二審判決書和申訴人提供的其它材料來看，被告除了聲明《處理決定》是為調(diào)處原告在建房中的相鄰糾紛，根據(jù)城市規(guī)劃和相鄰各方的實際情況做出的，沒有說明其解釋的根據(jù)，卻指責(zé)申訴人“曲解建房許可中柱高的涵義”。行政機關(guān)這樣做沒有盡到說明理由的義務(wù)。

　　讓我們再看看法院對該案的處理。一、二審法院的判決書都沒有令人信服地闡述為何采納被告的解釋。一審法院在被告沒有提供任何關(guān)于柱高涵義的解釋依據(jù)的情況下，采納被告的說法，是輕率的；其認定原告“曲解”建房許可上柱高的涵義，是武斷的。一審判決稱“原告認為建房柱高從屋內(nèi)地平面起計算無法律依據(jù)，本院不予支持”，實際上把證明柱高涵義的義務(wù)加給原告，是一種“審原告而不審被告”的做法，違背《行政訴訟法》精神和舉證責(zé)任的具體規(guī)定。二審法院稱，匯龍鎮(zhèn)政府批準張利民建房時“延用當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞‘柱高’”，張利民對之產(chǎn)生了“誤解”。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣用詞”，但在雙方當(dāng)事人對“柱高”涵義有分歧的情況下，沒有闡述“柱高”涵義的依據(jù)（包括“柱高”在當(dāng)?shù)氐囊话愫�義）。江蘇省高級法院的息訴通知沒有從正面闡述“柱高”認定依據(jù)的問題，而僅僅從“解決糾紛”、“執(zhí)行城市規(guī)劃要求”等理由出發(fā)，也難以讓人信服。

　　結(jié)論

　　具體行政行為做出后，由于內(nèi)容不明確，可能需要解釋。行政機關(guān)對具體行政行的解釋是一種相對獨立的行政行為。本文討論了具體行政行解釋的場合和一般性質(zhì)，以及解釋方法和程序、解釋爭議的解決等方面應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。

　　這些規(guī)則包括：

　　1）具體行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確。具體行政行為內(nèi)容不明確的，做出該具體行政行為的行政機關(guān)可以主動做出解釋，利害關(guān)系人可以要求行政機關(guān)做出解釋；在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院可以根據(jù)自己的理解做出判決，必要時也可由行政機關(guān)做出解釋。

　　2）當(dāng)事人對于具體行政行為的解釋不服的，可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。復(fù)議機關(guān)和法院對具體行政行為解釋的審查，應(yīng)當(dāng)堅持表示主義與意思主義相結(jié)合的原則，既要尊重行政機關(guān)的裁量權(quán)力，也要防止行政機關(guān)濫用解釋權(quán)力。

　　3）行政機關(guān)對具體行政行為的解釋，不得與法律規(guī)定相抵觸，不得違背誠實信用原則和當(dāng)事人對該行政行為合理的信賴，并盡可能按照有利于當(dāng)事人的原則進行解釋。行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習(xí)慣，都可用以解釋具體行政行為。

　　本文的研究彌補了現(xiàn)有行政法學(xué)關(guān)于具體行政行為研究的不足。今后的行政法教科書在敘述具體行政行為的形態(tài)時，除了成立、補正、變更、撤銷，有必要加上一種，即具體行政行為的解釋。未來制定《行政程序法》時，對具體行政行為的解釋也值得注意。

　　本文的研究可以被看作20多年來中國行政法學(xué)關(guān)于行政行為“型式化”努力的一個延續(xù)。這類研究從法律實踐中提煉出概念，歸納這類行為的一般性質(zhì)，并探討它應(yīng)當(dāng)遵循的一般原則。它有可能為學(xué)界提供便捷的交流工具，為法律的制定和適用提供一個思考路徑。行政行為的“型式化”是歐洲大陸和中國行政法學(xué)的一個重要傳統(tǒng)。本文的討論也昭示，只要我們善于發(fā)現(xiàn)，這類研究仍有相當(dāng)?shù)目臻g。[25]

　　本文的研究也有助于豐富學(xué)界對于法律行為解釋的討論。雖然具體行政行為解釋不像法律解釋和合同解釋那樣頻繁發(fā)生，甚至構(gòu)成法院的日常工作，但它的存在是不容否定的。如果把具體行政行為的解釋添入法律行為的解釋行列，我們將看到解釋現(xiàn)象多種多樣、異彩紛呈。如果把各種解釋做一個綜合研究，比較它們之間的共性和差異，那么對于法律理論的開拓和提升也可能是有益的。當(dāng)然，這些問題已經(jīng)超出了本文的范圍。

　　最后還想指出，由于本文所用的案例較少，參考的文獻也非常有限，本文的討論必然是粗淺的。文中提出的觀點僅僅是預(yù)設(shè)性質(zhì)，尚需實踐的檢驗。如果能夠找出更多案例，進行具體分析，相信有助于深化乃至修正本文的觀點.

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