摘要：隨著低保制度建設(shè)的逐步深入，有勞動(dòng)能力者及其家庭已成為主要的低保群體，如何鼓勵(lì)他們積極覓職、實(shí)現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過(guò)程中需要重點(diǎn)解決的課題。分析表明，現(xiàn)行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣和漸退措施、低保附帶福利、工作成本以及工作的穩(wěn)定性等都會(huì)影響低保家庭是否會(huì)退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度為例，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入分析和探討，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞：城市最低生活保障制度/就業(yè)動(dòng)機(jī)/上海

　　一、引言

　　在近幾年快速增長(zhǎng)的低保對(duì)象中，大部分是有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象及其家庭成員，而且這部分對(duì)象數(shù)量占低保對(duì)象總數(shù)的比例達(dá)到95％，因此，如何鼓勵(lì)他們積極覓職、實(shí)現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過(guò)程中需要重點(diǎn)考量的問(wèn)題。本報(bào)告討論的重點(diǎn)是有勞動(dòng)能力人口的社會(huì)救助問(wèn)題，即要回答以下問(wèn)題：如何有效維持社會(huì)救助和就業(yè)動(dòng)力之間的平衡關(guān)系。

　　1.1、基本概念

　　社會(huì)救助是一種不同于社會(huì)保險(xiǎn)和其他形式社會(huì)保護(hù)制度的制度安排，它有自己特定的對(duì)象群體和服務(wù)手段。一般而言，社會(huì)救助包括四個(gè)要素（OECD，1998a；Barker，1999）：（1）救助資格的確定以家計(jì)調(diào)查（means-tested）為基礎(chǔ)；（2）面向貧困個(gè)人或家庭；（3）以現(xiàn)金或?qū)嵨?服務(wù)為支付形式；（4）實(shí)行非供款制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源以國(guó)家財(cái)政撥款為主。

　　由于前幾年上海市對(duì)城市社會(huì)救助制度進(jìn)行了改革，把大部分傳統(tǒng)的城市社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目和特殊人員救濟(jì)項(xiàng)目合并到城市最低生活保障制度中，目前上海城市社會(huì)救助制度的主要項(xiàng)目包括城市最低生活保障、糧油補(bǔ)助、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房、其他幫困和優(yōu)惠措施等。此外，本研究把協(xié)保補(bǔ)差視為城市低保制度中的一部分，而不作分開(kāi)討論。

　　本報(bào)告的研究對(duì)象是城市最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱低保制度）。在我國(guó)，“最低生活保障制度”這個(gè)術(shù)語(yǔ)被使用的頻率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)救助。所謂城市最低生活保障制度，是“由政府出面對(duì)…貧困人口按當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度”（《》，1999年11月27日）。需要指出的是，無(wú)論是城市還是農(nóng)村的最低生活保障制度，兩者都只是社會(huì)救助制度中的一個(gè)項(xiàng)目，在用法上無(wú)法替代社會(huì)救助。

　　1.2、現(xiàn)有研究

　　雖然自1990年代以來(lái)，政府部門和學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助的討論，與以前相比，有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但總體來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助的研究在學(xué)術(shù)界尚未引起應(yīng)有的重視。

　　在現(xiàn)有的關(guān)于社會(huì)救助的研究中，多吉才讓（2000）、時(shí)正新和廖鴻（2002）、唐鈞、沙琳和任振興（2004）以及尚曉援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚曉援文中對(duì)前面幾項(xiàng)研究已經(jīng)作了很好地評(píng)述，本文不再贅述。而與前面的研究相比，尚曉援等的研究的最大特征是，從國(guó)際社會(huì)政策爭(zhēng)論的視角出發(fā)，以一個(gè)較為國(guó)際化的分析框架，全面評(píng)估了我國(guó)的社會(huì)救助制度（主要是城市低保制度），并探討其對(duì)正在形成的新的社會(huì)福利模式的可能影響。應(yīng)該說(shuō)，這是目前為止學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)社會(huì)救助制度的最契合國(guó)際慣例和最完整的研究之一。不過(guò)，該研究比較注重的是我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的理論分析。

　　在國(guó)際上，社會(huì)救助理論和實(shí)務(wù)研究的“復(fù)臨”發(fā)端于1970年代的石油危機(jī)。在接下來(lái)的三十載中，社會(huì)救助在全球范圍內(nèi)受到越來(lái)越多的關(guān)注，研究的重點(diǎn)是那些面向勞動(dòng)年齡人口的救助政策。Eardley等（1996）對(duì)經(jīng)合組織（OECD）24個(gè)國(guó)家社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)、救助標(biāo)準(zhǔn)、管理及救助人數(shù)和支出等方面作了全面詳細(xì)的比較研究。后來(lái)，OECD（1998a，1998b，1999）連續(xù)開(kāi)展了三項(xiàng)比較研究，研究的內(nèi)容包括8個(gè)成員國(guó)社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)的合理性、長(zhǎng)期福利依賴的預(yù)防以及如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的整合。而Saraceno（2003）對(duì)13個(gè)歐洲都市社會(huì)救助制度的研究，則側(cè)重考察社會(huì)救助對(duì)象加入和退出社會(huì)救助的整個(gè)歷程，以達(dá)到解構(gòu)福利依賴之謎團(tuán)的目的。此外，Subbarao等（1997）回顧了發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家中社會(huì)救助和扶貧計(jì)劃的發(fā)展，分析了不同國(guó)家之政策的優(yōu)劣長(zhǎng)短，并提出了一些成功的范例。世界銀行（2000）根據(jù)其資助的項(xiàng)目，對(duì)歐亞轉(zhuǎn)型國(guó)家的社會(huì)保障政策，特別是社會(huì)救助制度的重構(gòu)策略進(jìn)行了研究。Howell（2001）探討了社會(huì)救助的理論基礎(chǔ)以及相關(guān)的計(jì)劃問(wèn)題，并提出了亞太地區(qū)社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)策略。上述研究不僅為本研究提供了豐富翔實(shí)的文獻(xiàn)來(lái)源，還提供了系統(tǒng)實(shí)用的理論框架。

　　1.3、研究方法

　　1.文獻(xiàn)分析。全面總結(jié)國(guó)內(nèi)外社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)的模式和原理，重點(diǎn)是面向有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象的政策。文獻(xiàn)分析的內(nèi)容還包括有關(guān)政府部門的文件、報(bào)告和統(tǒng)計(jì)資料。

　　2.問(wèn)卷調(diào)查。采用判斷抽樣的方法選取有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，對(duì)其領(lǐng)取低保狀況、就業(yè)和培訓(xùn)狀況、就業(yè)動(dòng)機(jī)、找工作情況、個(gè)人和家庭狀況等方面進(jìn)行調(diào)查。

　　3.小組座談會(huì)，包括三種類型：一是街道勞動(dòng)服務(wù)所和社會(huì)救助管理所的工作人員的座談會(huì)，旨在了解有勞動(dòng)能力低保群體的基本狀況，摸清在低保管理和就業(yè)推動(dòng)中存在的突出問(wèn)題，探討可能的解決措施和建議；二是有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的座談會(huì)，重點(diǎn)是深入了解其在就業(yè)中碰到的障礙，特別是對(duì)離開(kāi)救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的決策過(guò)程。三是離開(kāi)救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的低保對(duì)象，重點(diǎn)是回顧其就業(yè)時(shí)碰到的障礙，以及離開(kāi)救助和實(shí)現(xiàn)就業(yè)的原因和決策過(guò)程。

　　二、上海城市最低生活保障制度的現(xiàn)狀

　　2.1、上海市城市低保制度的基本狀況

　　上海市在社會(huì)救助政策和實(shí)踐上一直處于全國(guó)領(lǐng)先地位。綜觀這10年中的社會(huì)救助政策演變過(guò)程，我們可以大致把它分成兩個(gè)階段：2000年前的制度構(gòu)建階段和2000年至今的制度完善階段。前一階段的主要成績(jī)是建立了以城市最低生活保障制度為核心、同時(shí)覆蓋醫(yī)療、教育、住房等其他生活支出的社會(huì)救助制度新框架，基本實(shí)現(xiàn)保障困難群體基本生活。后一階段的目標(biāo)是進(jìn)一步完善制度框架和管理體制，重點(diǎn)是推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象退出救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)，力爭(zhēng)做到把救助落在真正有需要的困難群體身上。

　　與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度比較，最低生活保障制度在性質(zhì)上的最基本變化是保障對(duì)象的變化，即從只保障“三無(wú)”人員，到保障所有的低收入家庭。制度性質(zhì)的變化同時(shí)也引致了制度原則的變化（尚曉援等，2004）：首先，從只對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的人口進(jìn)行救助，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)有勞動(dòng)能力和沒(méi)有勞動(dòng)能力的人都進(jìn)行救助。其次，在新的制度下，國(guó)家和家庭及個(gè)人之間應(yīng)該相互承擔(dān)的責(zé)任被重新厘定。再次，在新的政策法規(guī)支持下，新的保障制度逐漸具有了以社會(huì)權(quán)利為基礎(chǔ)的特征，即基層工作人員任意處置的權(quán)利縮小了，被保障對(duì)象可以根據(jù)自己的社會(huì)權(quán)利（由現(xiàn)行的政策法規(guī)定義的）要求得到保障。因此，無(wú)論從制度的性質(zhì)還是原則看，最低生活保障制度不是原有制度的發(fā)展，而是一項(xiàng)新的制度。

　　自1990年代以來(lái)，特別是在近幾年，城市社會(huì)救助制度在整個(gè)社會(huì)保障體系中的地位逐漸上升，即所保障的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约吧鐣?huì)救助的開(kāi)支及比例在逐漸增加。

　　自1993年以來(lái)上海城市各類救助人數(shù)的變化情況。從圖1看，在1999-2003年期間，上海城市低保對(duì)象的數(shù)量和占城鎮(zhèn)人口的比重都飆升了6倍強(qiáng)，分別由1999年的7萬(wàn)和0.72％增加到2003年的44.56萬(wàn)和4.5％。不過(guò)，從圖1我們也可看出，2003年后，低保對(duì)象的增長(zhǎng)速度開(kāi)始減慢，表明實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)后，低保對(duì)象規(guī)模將可能保持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年7月全市低保人數(shù)比去年年底減少8900人[①].圖1還顯示，由于政策調(diào)整，領(lǐng)取綠卡（糧油幫困卡）的人數(shù)變動(dòng)是各種救助項(xiàng)目中很大的。2000年后，領(lǐng)取綠卡的人數(shù)呈緩慢增長(zhǎng)。此外，醫(yī)療救助和協(xié)保補(bǔ)助的人數(shù)也呈逐步上升趨勢(shì)。

　　從低保對(duì)象的構(gòu)成看，低收入在職人員及其家庭所占的比重最大，約占低保對(duì)象總數(shù)的一半強(qiáng)；其次是失業(yè)和無(wú)業(yè)人員及其家庭，約占總數(shù)的2/5；傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象和重殘無(wú)業(yè)人員約占5％，表明當(dāng)前社會(huì)救助對(duì)象的主體是勞動(dòng)能力的低收入或失業(yè)和無(wú)業(yè)人員及其家庭。從各類對(duì)象的絕對(duì)增長(zhǎng)數(shù)來(lái)看，在2001到2003年間，增量最大的是低收入在職家庭，為6.6萬(wàn)，其次是失業(yè)和無(wú)業(yè)人員家庭，為3.8萬(wàn)，兩者合計(jì)超過(guò)10萬(wàn)。究其原因，城鎮(zhèn)低保是中央“三條最低保障線”中的最后安全網(wǎng)，今年來(lái)相當(dāng)一部分失業(yè)人員在領(lǐng)完兩年失業(yè)保險(xiǎn)后仍不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從而只能轉(zhuǎn)向申領(lǐng)社會(huì)救助。

　　生活救助支出指在城鄉(xiāng)低保、實(shí)物補(bǔ)助、實(shí)物幫困、糧油幫困和協(xié)保補(bǔ)助等項(xiàng)目中的支出。雖然在絕對(duì)數(shù)量上增長(zhǎng)比較迅速，但從占地方財(cái)政支出的比重看，增長(zhǎng)較為緩慢。

　　上海市各年低保標(biāo)準(zhǔn)及其占人均可支配收入的比例的狀況。從絕對(duì)數(shù)量上看，上海市低保標(biāo)準(zhǔn)已由1993年的120元上升至2003年的290元，翻了近一倍半。從相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)看，上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)一般為只占城市居民平均可支配收入的25-35％。以國(guó)際上被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)（中位收入或人均收入的60％）來(lái)看，這個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低。但尚曉援等（2004）指出，這樣的標(biāo)準(zhǔn)與制度設(shè)計(jì)的思路有關(guān)系。在西方國(guó)家，救助標(biāo)準(zhǔn)考慮住房狀況，而且住房支出往往占到總支出的三分之一以上，而我國(guó)城市居民的住房自有率已經(jīng)很高，而且上海市已經(jīng)開(kāi)始全面推行廉租房制度，因此，如果低保戶住房支出很低或廉租房制度能為低保戶提供充足的住房開(kāi)支補(bǔ)助，那么目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是可以接受的。反之，則目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從相對(duì)數(shù)量上看，在這10年間（個(gè)別年份除外，如1999年），低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民平均可支配收入的比重不是上升，而是下降了。這反映出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，最貧困的人口通過(guò)社會(huì)救助得到的國(guó)家?guī)椭�并沒(méi)有與社會(huì)經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)。

　　上海城市低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)中的另一個(gè)問(wèn)題是，忽視了家庭規(guī)模對(duì)需求的影響，或家庭消費(fèi)的規(guī)模效應(yīng)對(duì)需求的影響，即現(xiàn)行的救助標(biāo)準(zhǔn)是隨家庭規(guī)模的變化而呈線性變化。一個(gè)家庭的救助總額等于救助標(biāo)準(zhǔn)和家庭人數(shù)的乘積。如果低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的目標(biāo)是所有對(duì)象都享有同樣的生活水準(zhǔn)（但不一定是救助金額），那么現(xiàn)行的人人相同的救助標(biāo)準(zhǔn)顯然忽視了規(guī)模效應(yīng)對(duì)家庭生活水準(zhǔn)的影響，這也可能是導(dǎo)致多人戶家庭比單人戶家庭具有較強(qiáng)的福利依賴傾向的原因。

　　2.2、城市低保制度的管理分析

　　社會(huì)救助資格的審查一般分兩個(gè)步驟進(jìn)行（Eardley等，1996）：第一，救助申請(qǐng)者的身份（entitlement）是否符合申請(qǐng)條件，即他是否屬于有關(guān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)所針對(duì)的那個(gè)目標(biāo)群體。第二，如果申領(lǐng)人符合這些身份條件，在他提出申請(qǐng)的時(shí)候，政府可能會(huì)進(jìn)一步對(duì)他的需要和擁有的資源進(jìn)行調(diào)查，看他是否有資格享受有關(guān)待遇（eligibility）。

　　在申請(qǐng)者的身份確認(rèn)上，我國(guó)低保制度實(shí)行的是戶籍所在地資格審核制，即城市低保的對(duì)象是本地城市人口，農(nóng)村低保的對(duì)象是本地農(nóng)村人口，居住在本地、但戶口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。原則上，他們需要到本人戶口所在地去申請(qǐng)低保。

　　在申請(qǐng)身份確定之后，要對(duì)申請(qǐng)者的資格進(jìn)行認(rèn)定，即要對(duì)申請(qǐng)者家庭的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審核。具體來(lái)講，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析。首先是申領(lǐng)單位的確定，因?yàn)檫@涉及到家計(jì)調(diào)查和救助發(fā)放。申領(lǐng)單位是個(gè)人還是家庭？如果是家庭，家庭如何定義？是核心家庭還是擴(kuò)展家庭？對(duì)此，全國(guó)的政策并不統(tǒng)一。在上海，最低生活保障一般是以家庭為計(jì)算單位的，這里的家庭包括戶口本上共同生活在一起的成員。但考慮到上海戶口和住房問(wèn)題的復(fù)雜性，在實(shí)際操作中，基層低保人員會(huì)對(duì)家庭的定義進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。如對(duì)殘疾人的救助是按個(gè)人條件給付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工資，那么當(dāng)其子女家庭要申請(qǐng)低保時(shí)，一般把他們分開(kāi)處理。在有些管理比較嚴(yán)格的街道，當(dāng)有勞動(dòng)能力的對(duì)象申請(qǐng)低保時(shí)，一般本人不給予救助，但其子女則可以給予救助。其次是申領(lǐng)家庭所擁有或可獲得的資源的確定。這種資源不僅包括家庭成員的收入，還包括其他不同住的家庭成員或親屬的支持，主要指撫養(yǎng)、贍養(yǎng)和扶養(yǎng)費(fèi)。由于這種家庭間收入轉(zhuǎn)移的不可確定性，上海在操作中制定了具體的計(jì)算公式。原則上，只有當(dāng)贍養(yǎng)人也在領(lǐng)取低保時(shí)，才可以免去贍養(yǎng)義務(wù)。其三，財(cái)產(chǎn)資源的確認(rèn)。從理論上，財(cái)產(chǎn)均被包括進(jìn)家計(jì)調(diào)查的范圍，不過(guò)私有自住的住房?jī)r(jià)值一般不計(jì)算在內(nèi)。在上海，飼養(yǎng)寵物、子女在貴族學(xué)校讀書等屬于不能享受低保的條件。

　　大部分調(diào)查都表明，在低保資格確認(rèn)過(guò)程中，最大的問(wèn)題是對(duì)收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問(wèn)題比較嚴(yán)重。由于我國(guó)的個(gè)人所得稅收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段進(jìn)行收入審核，除退休金和部分單位的工資外，其他收入的審核主要采用企業(yè)出具證明或自報(bào)收入等的方法。企業(yè)因屈從于救助對(duì)象的壓力而在出具收入證明時(shí)弄虛作假的狀況也屢見(jiàn)不鮮。在財(cái)產(chǎn)審核上，由于缺少經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查手段，以及缺乏和其他部門（特別是銀行）之間的資料共享，對(duì)財(cái)產(chǎn)的調(diào)查并不過(guò)細(xì)。鑒于此，上海制訂了替代指標(biāo)，即家庭人均月水電煤費(fèi)用不能超過(guò)35元。但是由于在具體的操作中碰到許多實(shí)際的困難，這個(gè)指標(biāo)有時(shí)并不能完全反映困難的狀況，因此實(shí)際上現(xiàn)在繼續(xù)實(shí)施該做法的街道已不多見(jiàn)。

　　三、現(xiàn)行城市低保制度與低保對(duì)象就業(yè)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系討論

　　如何平衡救助標(biāo)準(zhǔn)和就業(yè)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系，防止長(zhǎng)期依賴和社會(huì)排斥是各國(guó)社會(huì)救助政策需要解決的問(wèn)題。本部分先討論低保對(duì)象在作是否退出低保、進(jìn)行就業(yè)之決策時(shí)要考慮的因素，然后分析強(qiáng)化低保對(duì)象覓職行為的制度安排，評(píng)估上海低保標(biāo)準(zhǔn)抵扣安排和漸退政策的效果和缺陷，接著簡(jiǎn)要討論上海市出臺(tái)的解決就業(yè)特困人員的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策對(duì)幫助低保對(duì)象就業(yè)可能帶來(lái)的作用，最后分別對(duì)對(duì)可能長(zhǎng)期依賴的特定風(fēng)險(xiǎn)人群和那些已經(jīng)離開(kāi)低保、參加就業(yè)的人群進(jìn)行分析。

　　3.1、參加就業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)分析

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，救助對(duì)象是否愿意退出低保、參加就業(yè)，在很大程度上是以對(duì)該事件的損益分析為基礎(chǔ)的。在討論社會(huì)救助和就業(yè)動(dòng)機(jī)時(shí)，我們常常會(huì)用替代率，即家庭在領(lǐng)取低保時(shí)與參加就業(yè)時(shí)收入的比例，來(lái)衡量?jī)烧叩年P(guān)系。但事實(shí)上，對(duì)低保對(duì)象來(lái)說(shuō)，影響其退出決策的因素并不只包括就業(yè)所得和低保金喪失，因?yàn)閰⒓泳蜆I(yè)除了增加收入外，還會(huì)讓家庭增加開(kāi)支；退出低保除了讓他們喪失低保金外，還讓他們喪失附帶福利；此外還會(huì)考慮到就業(yè)的穩(wěn)定性。這些因素都會(huì)影響低保家庭是否愿意退出救助。

　　不同類別家庭的低保金額和平均工資與最低工資之間的關(guān)系，其中假設(shè)3人戶（B）中有1人就業(yè)獲得最低工資635元，其他家庭中沒(méi)有收入。從圖5可看出，在不同的就業(yè)收入假設(shè)下，低保替代率也明顯不同�；�于平均工資的收入假設(shè)的替代率明顯低于基于最低工資的收入假設(shè)的替代率�？紤]到大部分低保對(duì)象都屬于就業(yè)困難人群，他們的就業(yè)收入更接近于最低工資，而不是平均工資，因此，基于最低工資的收入假設(shè)可能更符合實(shí)際，我們也采用最低工資來(lái)分析低保替代率的狀況。

　　在現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)下，低保替代率隨家庭規(guī)模呈快速線性增長(zhǎng)。無(wú)人就業(yè)的2人戶和3人戶的替代率都相當(dāng)高，即要是這些家庭只能從事一些接近最低工資的就業(yè)的話，那么對(duì)他們來(lái)說(shuō)，參加就業(yè)并不能明顯地增加收入，而對(duì)3人戶來(lái)說(shuō)，甚至根本不會(huì)增加收入。相對(duì)而言，對(duì)單人戶或有1人就業(yè)的3人戶來(lái)說(shuō)，參加就業(yè)的直接收益比上述兩類家庭大很多，即在不考慮其他因素的前提下，這兩類家庭退出救助、參加就業(yè)的動(dòng)機(jī)應(yīng)該比前兩類家庭強(qiáng)。這點(diǎn)在我們的調(diào)查中也得到證實(shí)。

　　上海低保制度中的附帶福利，如糧油幫困、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房以及其他優(yōu)惠和幫困措施。所謂附帶福利（fringebenefit），是指因滿足低保資格而帶來(lái)的其他補(bǔ)助，因此，退出低保也意味著喪失附帶福利。根據(jù)上海市民政局的統(tǒng)計(jì)資料，我們大致可以推算出，2003年的低保對(duì)象中有24.1％的人領(lǐng)取糧油幫困卡，5.4％的人享受醫(yī)療救助[②]，3.6％的家庭享受廉租房補(bǔ)貼。而問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果是，約60％的對(duì)象領(lǐng)取糧油幫困卡，4％的對(duì)象享受醫(yī)療救助，5％的對(duì)象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各樣的優(yōu)惠措施和服務(wù)。雖然除糧油幫困卡和其他優(yōu)惠措施和服務(wù)外，其他附帶福利的覆蓋率并不高，但其補(bǔ)助的金額相當(dāng)可觀。因此，許多基層的低保管理人員把低�？ǚQ為具有高附加值的“金卡”。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，即使低保補(bǔ)差金額少至數(shù)元，但一些低保對(duì)象仍不愿放棄低保，因?yàn)樗麄兛吹�，繼續(xù)領(lǐng)取低�？赡転樗麄儙�來(lái)豐厚的附帶福利。這在一定程度上也削弱了他們走向勞動(dòng)力市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。

　　因就業(yè)而引致的家庭開(kāi)支上升也是影響低保對(duì)象之退出救助決策的的因素之一。工作開(kāi)支主要包括交通費(fèi)、餐費(fèi)、通訊費(fèi)等，但是關(guān)于工作開(kāi)支的資料非常有限，我們無(wú)法對(duì)此作深入的分析。需指出的是，由于我們用替代率來(lái)衡量就業(yè)動(dòng)機(jī)時(shí)，往往忽略附帶福利和家庭開(kāi)支的因素，因此，這種替代率很可能會(huì)高估參加工作時(shí)的實(shí)際收益。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，對(duì)低保對(duì)象來(lái)說(shuō)，他們實(shí)際感受到的“直接利益替代率”比圖5中所顯示的理論替代率要高一些，即他們的就業(yè)動(dòng)機(jī)沒(méi)有如替代率所顯示的那么強(qiáng)。

　　此外，工作的穩(wěn)定性也是低保對(duì)象作出退出決策時(shí)要考慮的因素。由于目前我國(guó)大部分低保對(duì)象是因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、無(wú)法適應(yīng)新環(huán)境而不得不離開(kāi)工作崗位的人群，他們往往年齡偏大、技術(shù)文化水平偏低，再就業(yè)能力較弱，因此，在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益強(qiáng)烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規(guī)的就業(yè)崗位，工資低，而且穩(wěn)定性較差，再加上他們對(duì)再次失業(yè)后能否再次成功申請(qǐng)低保的擔(dān)憂，這些風(fēng)險(xiǎn)也構(gòu)成了阻礙低保對(duì)象走向工作崗位的摩擦力。

　　3.2、強(qiáng)化和鼓勵(lì)覓職行為的制度安排分析

　　通過(guò)審視上海的城市低保制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，該制度明確要求有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象應(yīng)該努力尋找工作，并盡早結(jié)束對(duì)社會(huì)救助的依賴。原則上，所有有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象都必須到勞動(dòng)部門進(jìn)行失業(yè)和求職登記，而且不得無(wú)理拒絕有關(guān)部門介紹的工作。他們必須參加勞動(dòng)部門所提供的職業(yè)培訓(xùn)。如果處于失業(yè)狀態(tài)，還必須參加社會(huì)公益勞動(dòng)。如果違反上述規(guī)定，低保對(duì)象就可能面臨取消低保資格的處罰。這種做的初衷是要讓這些低保對(duì)象或多或少保持和勞動(dòng)力市場(chǎng)的聯(lián)系，以避免長(zhǎng)期福利依賴和社會(huì)排斥。但在實(shí)踐中，由于各種制度特別是用工制度的不規(guī)范，使得基層低保管理人員在審核其就業(yè)行為時(shí)碰到許多困難。

　　目前基層低保管理人員感到困難最大的問(wèn)題之一是隱性就業(yè)問(wèn)題，即低保對(duì)象一邊在外面偷偷就業(yè)，一邊又在冠冕堂皇地領(lǐng)取低保。根據(jù)基層民政干部和就業(yè)援助員在座談會(huì)上的發(fā)言，這種現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，即便是保守的估計(jì)，一些地區(qū)（有勞動(dòng)能力對(duì)象）隱性就業(yè)的比例也在50％以上[③].由于勞動(dòng)用工和監(jiān)督制度的不完善，一些企業(yè)為降低勞動(dòng)力成本，在招聘低保對(duì)象時(shí)不收勞動(dòng)手冊(cè)，為這些低保對(duì)象隱瞞了“隱性就業(yè)”的事實(shí)，造成低保管理中的漏洞。而另一方面，由于低保制度規(guī)定，低保對(duì)象必須無(wú)條件接受勞動(dòng)部門所提供的就業(yè)崗位，無(wú)理由拒絕會(huì)受到處罰，故而低保對(duì)象為了逃避這種審核，會(huì)采取各種“鉆空”方法。通常的做法是，當(dāng)面“接受”就業(yè)崗位，但在用工單位面試時(shí)故意表現(xiàn)出各種困難或缺點(diǎn)，使用工單位望而卻步，從而達(dá)到證明“自己積極尋找工作”的目的。從我們的調(diào)查情況看，目前街道救助管理所對(duì)上述行為尚無(wú)積極有效的應(yīng)對(duì)措施，從而造成管理中的漏洞。

　　為促進(jìn)低保對(duì)象的就業(yè)，上海在2002年引入救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣和漸退措施。救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣是指參加就業(yè)的低保對(duì)象其本人基本生活費(fèi)抵扣標(biāo)準(zhǔn)由290元調(diào)整為340元，后來(lái)又升至390元；漸退措施是指對(duì)因就業(yè)上崗而將退出救助或需調(diào)整原來(lái)低保補(bǔ)助金額的人員實(shí)行“救助漸退”辦法，即根據(jù)要扣除的低保金額的等級(jí)，實(shí)行逐步扣除、逐月退出的辦法。2003年1月，救助金漸退改為一次性發(fā)放，即一次性獲得原來(lái)需要2至6個(gè)月得到的漸退金。

　　與其他國(guó)家社會(huì)救助設(shè)計(jì)思路不同，上海的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制主要是針對(duì)全日制工作的，即低保對(duì)象至少要獲得不低于本市最低工資的收入才能享受上述優(yōu)惠措施。而對(duì)從事非全日制工作的救助對(duì)象來(lái)說(shuō)并不適用。

　　在不同規(guī)模的低保家庭戶中，成員參加就業(yè)后家庭凈收入變化的情況。對(duì)于一人戶來(lái)說(shuō)，當(dāng)其收入低于290元時(shí)，收入的增加將被100％扣除，家庭純收入一直保持在290元；當(dāng)收入超過(guò)290元時(shí)，喪失低保資格，凈收入隨毛收入同步增長(zhǎng)，直到毛收入超出800元（個(gè)人所得稅起征線）。由于目前最低工資水平超過(guò)一人戶的救助標(biāo)準(zhǔn)，因此生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)抵扣方法對(duì)他們不適用。對(duì)二人戶來(lái)說(shuō)，當(dāng)其毛收入低于580元時(shí)，收入的增加將被100％扣除，因此家庭純收入一直保持在580元。當(dāng)家庭毛收入在580元到635元之間時(shí)，理論上他們將喪失低保資格，凈收入和毛收入同步增長(zhǎng)。當(dāng)家庭毛收入在635元到680元之間時(shí)（假如一人就業(yè)），雖然工資收入超過(guò)了低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于一人就業(yè)后實(shí)行抵扣標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，故而他們能繼續(xù)享受低保，但收入的增加將被100％扣除，家庭凈收入保持在680元。當(dāng)家庭毛收入超過(guò)680元時(shí)，喪失低保資格，毛收入和凈收入同步增長(zhǎng)，直到毛收入超過(guò)800元。對(duì)三人戶來(lái)說(shuō)，當(dāng)其毛收入為635元以下時(shí)，家庭凈收入保持在870元；當(dāng)毛收入在635元到970元時(shí)（假如一人參加就業(yè)），因就業(yè)人員低保標(biāo)準(zhǔn)抵扣，家庭凈收入增加100元，保持在970元。當(dāng)毛收入超過(guò)970元時(shí)，喪失低保資格，并征收個(gè)人所得稅。

　　上述制度設(shè)計(jì)可能會(huì)引致兩大陷阱：“失業(yè)陷阱”和“貧困陷阱”。所謂“失業(yè)陷阱”是指在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇、外來(lái)勞動(dòng)力“無(wú)限供給”和本身就業(yè)素質(zhì)低下的情況下，即便能就業(yè)，許多低保對(duì)象也許只能從事一些非全日制工作（月收入可能低于最低工資），而這顯然與救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣措施的前提條件相左。而一旦這些家庭（特別是規(guī)模在2人及以上的家庭）難以找到工資水平超過(guò)“收入門檻”[④]的工作，他們不僅無(wú)法享受抵扣措施，而且因貧困陷阱的作用，他們參加工作的動(dòng)力也不強(qiáng)，故而使他們被陷入失業(yè)的陷阱中。所謂“貧困陷阱”是指，由于低保制度實(shí)行的是100％的有效邊際稅率，即就業(yè)收入增加多少，救助金就相應(yīng)減少多少，故而對(duì)低保家庭來(lái)說(shuō)，有人就業(yè)并不能增加家庭收入或只能增加很少的收入，因此大大挫傷他們參加工作的積極性。而在勞動(dòng)力市場(chǎng)管理和社會(huì)救助管理存在漏洞，而且低保金額達(dá)不到其預(yù)期家庭收入的情況下，許多低保家庭選擇了隱性就業(yè)的對(duì)策，既領(lǐng)低保，又保工作收入不失，這是隱性就業(yè)普遍存在的經(jīng)濟(jì)原因。因此，如何重新設(shè)計(jì)不同低保家庭的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，真正做到“讓就業(yè)（包括非全日制工作）有利可圖”，也許是進(jìn)一步完善上海市城市低保制度，堵住隱性就業(yè)漏洞的必由之路。

　　應(yīng)該說(shuō)，漸退政策會(huì)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行就業(yè)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但和標(biāo)準(zhǔn)抵扣措施一樣，前提是他們要找到收入達(dá)到最低工資的全日制工作。對(duì)那些從事低薪的非全日制工作的低保對(duì)象來(lái)說(shuō)，沒(méi)有直接的作用。雖然漸退政策實(shí)行的是一次性補(bǔ)助措施，不能產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但如前所述，由于低保對(duì)象從事的可能是一些穩(wěn)定性較差的工作，由救助向工作轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)較大，而漸退政策則能有效降低這種風(fēng)險(xiǎn)，幫助低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)成功過(guò)渡。在這個(gè)意義上，漸退政策是一項(xiàng)不錯(cuò)的政策。

　　3.3、長(zhǎng)期依賴高風(fēng)險(xiǎn)人群分析

　　長(zhǎng)期福利依賴現(xiàn)象在許多國(guó)家受到越來(lái)越多的關(guān)注。實(shí)際上，社會(huì)救助管理的重點(diǎn)在一定程度上已由收入貧困的預(yù)防轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)排斥的預(yù)防（OECD，1998a：67）。救助金的持續(xù)發(fā)放自然可以消除那些不工作的人的經(jīng)濟(jì)貧困，但如果這種支持是長(zhǎng)期性的，而且救助對(duì)象沒(méi)有絲毫通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)自立的指望，那么這種“解決方法”本身也是一大問(wèn)題。

　　從目前看，我國(guó)城市低保制度的重點(diǎn)在于防止城市人口的經(jīng)濟(jì)貧困，但是，這并不是說(shuō)我們可以忽視長(zhǎng)期依賴的問(wèn)題。問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，領(lǐng)取低保時(shí)間在2到4年的家庭占44.4％，領(lǐng)取4年以上的占15.9％，兩者合計(jì)占60.3％。顯然，對(duì)于這些家庭來(lái)說(shuō)，領(lǐng)取低保金并非只是解決臨時(shí)性困難的權(quán)宜之計(jì)。相反，在很大程度上，他們可能在今后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)會(huì)繼續(xù)領(lǐng)取低保金。

　　與其他國(guó)家不同，上海城市低保制度中長(zhǎng)期依賴風(fēng)險(xiǎn)比較高的人群主要包括以下三種：（1）兩勞釋放人員。由于社會(huì)對(duì)該類人員普遍存在偏見(jiàn)，絕大部分用工單位對(duì)他們敬而遠(yuǎn)之，工作安置極其困難。久而久之，這會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)排斥，容易使他們?cè)俅巫呱戏缸锏缆�。為了社�?huì)穩(wěn)定，只能讓他們長(zhǎng)期享受低保。從調(diào)查的情況看，到目前為止，尚未有切實(shí)有效的措施來(lái)解決這部分人的就業(yè)和救助問(wèn)題。（2）兩地戶口婚姻家庭（以外來(lái)妹和本地人結(jié)合為主）。這類家庭中的本地男性由于自身?xiàng)l件比較差，大多數(shù)人都屬于文化和技能水平較低，就業(yè)能力較弱，家庭生活水平較困難的弱勢(shì)人群，因此很容易成為長(zhǎng)期福利依賴的人群。由于低保實(shí)行屬地化管理（即按戶口所在地管理），外來(lái)方不能享受本地的低保待遇，而且與本地人口相比，她們的勞動(dòng)力市場(chǎng)能力較差，工資水平都相對(duì)較低，這進(jìn)一步加劇了這些家庭的困難。（3）大齡就業(yè)困難人群。從本次問(wèn)卷調(diào)查中被調(diào)查對(duì)象的年齡結(jié)構(gòu)看，領(lǐng)取低保的對(duì)象主要是年齡在40到49歲間的人口，約占調(diào)查對(duì)象總數(shù)的2/3，其次是30到39歲組的人口，占17.7％，50到59歲組人口比重相對(duì)較小，占9.0％。由于是次調(diào)查不是隨機(jī)抽樣，我們不能據(jù)此來(lái)推斷低保對(duì)象總體的年齡構(gòu)成。但上述結(jié)果的政策意義是，一方面，上海市自1990年代以來(lái)大力推進(jìn)再就業(yè)工程，重點(diǎn)解決年齡偏大（主要是50歲以上）的失業(yè)下崗人員，而且也取得了顯著成效；另一方面，大部分40到50歲的下崗失業(yè)人員由于年齡問(wèn)題而無(wú)法享受到再就業(yè)的優(yōu)惠政策，往往需要自謀出路，但這批人在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力并非很強(qiáng)。在失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取期限耗完后依然找不到工作的情況下，他們只能轉(zhuǎn)而申領(lǐng)低保金。我們應(yīng)該看到的是，這部分人現(xiàn)在離退休至少還有10年的時(shí)間，如果他們的就業(yè)問(wèn)題一直得不到解決，他們將成為中國(guó)低保制度的首批長(zhǎng)期依賴者。

　　3.4、離開(kāi)低保、參加工作的人群分析

　　為了了解上海市低保制度在促進(jìn)低保對(duì)象離開(kāi)救助、進(jìn)行就業(yè)方面所取得的效果，我們就此問(wèn)題在三個(gè)街道同時(shí)訪問(wèn)了基層管理人員（民政干部和就業(yè)援助員）和低保退出人員。從訪談的結(jié)果看，大部分低保退出人員具有較優(yōu)秀的思想品質(zhì)，要求自力更生，不希望依賴國(guó)家福利[⑤]，而且絕大部分人的工作是由街道或居委會(huì)介紹的，這在一定程度上使得他們無(wú)法進(jìn)行“隱性就業(yè)”�；鶎庸芾砣藛T認(rèn)為，讓低保對(duì)象覺(jué)得參加工作有利可圖是促使他們退出低保的重要因素。對(duì)低保對(duì)象來(lái)說(shuō)，參加工作有兩大收益：一、增加收入。但是由于街道或居委會(huì)提供的就業(yè)崗位一般工資相對(duì)較低（每月600到800元之間），如果考慮到社會(huì)保障收益，那么這種收益對(duì)一人戶來(lái)說(shuō)是可接受的，但對(duì)多人戶來(lái)說(shuō)，參加工作的經(jīng)濟(jì)收益并不明顯，除非所提供的就業(yè)崗位工資較高，因此，多人戶或享受大份額低保金的家庭一旦進(jìn)入低保，就不太容易退出；二、提供社會(huì)保障，特別是對(duì)那些養(yǎng)老金繳費(fèi)記錄尚未達(dá)到15年的人。他們退出低保、參加工作的直接動(dòng)機(jī)就是要增加繳納年限。

　　基層管理人員反映，由于目前低保管理和用工制度管理中存在許多漏洞，因此一旦某個(gè)家庭開(kāi)始享受低保，而且沒(méi)有主動(dòng)退出低保的意愿，那么現(xiàn)有政策和措施很難讓他們退出低保。再加上申請(qǐng)過(guò)程的政治問(wèn)題，以及國(guó)家對(duì)社會(huì)安定問(wèn)題的重視，所以讓他們退出低保更是難上加難。鑒于此，他們建議，在低保管理中，應(yīng)該把好申請(qǐng)關(guān)。對(duì)于有勞動(dòng)能力的申請(qǐng)者，首要考慮的安排是給他們介紹工作崗位，而這要求民政（民政干部）和勞動(dòng)部門（就業(yè)援助員）緊密配合。

　　四、完善上海城市最低生活保障制度的對(duì)策與建議

　　4.1、逐步調(diào)整現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)，建立讓就業(yè)家庭有利可圖、隱性就業(yè)得不償失的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，促進(jìn)就業(yè)和救助的聯(lián)動(dòng)。

　　前面的分析表明，現(xiàn)行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助、進(jìn)行就業(yè)的因素，鑒于此，我們提出以下對(duì)策和建議：

　　首先，要調(diào)整現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)，把家庭需求的規(guī)模效應(yīng)因素考慮在內(nèi)。如果采用OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)公式，人口數(shù)為N的家庭需求等于單身家庭的需求和N的平方根的乘積（Atkinson等，1995），那么現(xiàn)在上海低保標(biāo)準(zhǔn)可以調(diào)整為：?jiǎn)紊響?90元，雙人戶410元，三人戶502元，這樣就會(huì)在不降低其生活水準(zhǔn)的前提下，大大降低這些家庭的替代率，從而提升他們的就業(yè)動(dòng)力。當(dāng)然，上述經(jīng)驗(yàn)公式中采用的指標(biāo)是以O(shè)ECD國(guó)家的消費(fèi)狀況為基礎(chǔ)的，它們不一定適用于上海。因此，這些指標(biāo)應(yīng)根據(jù)本地統(tǒng)計(jì)部門對(duì)家庭需求和規(guī)模之間相互關(guān)系的調(diào)查結(jié)果來(lái)確定。此外，在調(diào)整方式上，考慮到易升不易降的福利剛性，我們可以采取依次提高的方式，即先提高第一人的標(biāo)準(zhǔn)，等第一人和第二人標(biāo)準(zhǔn)的比例關(guān)系平衡后再提高第二人的標(biāo)準(zhǔn)，依次類推。

　　其次，在家計(jì)調(diào)查時(shí)，要設(shè)定一定數(shù)量的收入豁免額以及（對(duì)豁免額以上收入）一定比例的抵扣率（而不是絕對(duì)數(shù)），讓就業(yè)的低保家庭能從所獲得的每分收入中都得到好處（OECD，1999）。至于收入豁免額和抵扣比例，我們認(rèn)為應(yīng)該在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)體系、低保家庭的工作收入狀況以及兩者的互動(dòng)關(guān)系來(lái)確定，切忌以主觀判斷行事。需指出的是，這些收入豁免額和抵扣率方法很多時(shí)候是針對(duì)非全日制工作的。這樣做至少有三大好處：其一，增加參加工作之低保對(duì)象的收入，拉開(kāi)就業(yè)和不就業(yè)之間的差距；其二、讓低保對(duì)象保持和勞動(dòng)力市場(chǎng)的聯(lián)系，預(yù)防長(zhǎng)期依賴和社會(huì)排斥；其三、大大降低隱性就業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。

　　再次，靈活運(yùn)用低保附帶福利，使其成為促進(jìn)就業(yè)的激勵(lì)因素。目前上海低保的附帶福利，特別是醫(yī)療救助、教育救助和廉租房，主要用于滿足某種特定需求的。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某種特殊困難的家庭（如單親家庭、住房困難戶）也可能存在這方面的需求，但由于在現(xiàn)行制度下，附帶福利的資格是以低保資格為基礎(chǔ)的，因此，低收入家庭很可能無(wú)法享受到這些附帶福利，除非他們降低自己的收入，甚至不就業(yè)，以滿足低保資格。故此，我們認(rèn)為，可以借鑒醫(yī)療救助的做法，把附帶福利的申請(qǐng)資格由低保家庭擴(kuò)大到低收入家庭或者有某種特殊困難家庭（如所有低收入家庭和單親家庭可以申請(qǐng)教育救助，低收入住房困難戶可以申請(qǐng)廉租房等），弱化附帶福利對(duì)低保對(duì)象退出救助的影響，也就是說(shuō)，即便一些低保家庭因?yàn)榫蜆I(yè)，收入有所提高而退出低保，但只要未超過(guò)低收入線，他們可以繼續(xù)享受附帶福利。另一方面，對(duì)于那些介紹三次以上仍未成功就業(yè)的對(duì)象，不管是何理由，只要沒(méi)有喪勞證明，都應(yīng)該取消其附帶福利資格。

　　4.2、完善收入審核制度，設(shè)定最長(zhǎng)領(lǐng)取期限，進(jìn)一步加強(qiáng)低保的管理力度。

　　前面的分析表明，目前在低保管理中最突出的問(wèn)題之一是隱性就業(yè)和隱性收入問(wèn)題，而且迄今為止依然苦無(wú)良策。導(dǎo)致隱性就業(yè)的因素很多，從管理角度看，市場(chǎng)用工制度不規(guī)范和收入審核制度欠完善是隱性就業(yè)問(wèn)題難以消除的兩大根本原因。如何規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)用工制度是另外一個(gè)范圍廣泛的課題，由于篇幅所限，本文主要從低保管理角度來(lái)討論收入審核制度的完善方式。

　　從國(guó)際通行的經(jīng)驗(yàn)看，最基本也最有效的收入審核手段是借助信息技術(shù)，通過(guò)社會(huì)救助管理部門和其他政府部門（特別是稅收部門）之間的資料共享，來(lái)稽查救助申請(qǐng)對(duì)象的收入（Eardley等，1996）。其他手段還包括上門調(diào)查、群眾舉報(bào)等。由于我國(guó)的個(gè)人所得稅制度不完善，目前借用所得稅資料來(lái)審核收入的方法顯然不成立。因此，我們認(rèn)為可行的做法是，先實(shí)現(xiàn)民政和社會(huì)保險(xiǎn)部門數(shù)據(jù)庫(kù)的共享，即先完善對(duì)那些繳納社會(huì)保障金的對(duì)象的收入審核，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的個(gè)人記錄來(lái)獲得收入信息。

　　由于社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)并非執(zhí)法機(jī)構(gòu)，特別對(duì)企業(yè)的用工行為和出具虛假工資證明沒(méi)有約束力，因此，我們建議，當(dāng)社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)申請(qǐng)對(duì)象提交的工資證明的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)該給予必要的協(xié)助。同時(shí)聯(lián)系經(jīng)委、工商管理等部門，爭(zhēng)取把企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的狀況納入衡量企業(yè)誠(chéng)信的指標(biāo)體系中，從而約束企業(yè)在“損國(guó)不利己”的指導(dǎo)思想下做出弄虛作假的行為。此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)群眾監(jiān)督的力度，向全社會(huì)公布低保欺瞞行為的舉報(bào)電話，也可以在民政局的網(wǎng)站中設(shè)立舉報(bào)網(wǎng)頁(yè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上舉報(bào)。

　　設(shè)定領(lǐng)取期限是為了表明政府對(duì)福利的責(zé)任不是無(wú)止境的，有勞動(dòng)能力的公民在享受國(guó)家福利的同時(shí)也要擔(dān)負(fù)起自己的責(zé)任，力爭(zhēng)自食其力。目前國(guó)際上設(shè)置領(lǐng)取期限的國(guó)家主要是美國(guó)。其社會(huì)救助新政策中已明確規(guī)定，困難家庭臨時(shí)救助（TANF）領(lǐng)取的最長(zhǎng)期限為二年。如果兩年后仍未就業(yè)，父母就必須參加由政府補(bǔ)助的就業(yè)計(jì)劃（Karger，1999）。在上海，我們提出設(shè)置最長(zhǎng)領(lǐng)取期限，其目的是為了防止隱性就業(yè)及其隱含的長(zhǎng)期福利依賴趨勢(shì)。在沒(méi)有有效應(yīng)對(duì)措施的前提下，基層管理人員可以根據(jù)這些規(guī)定，在期滿后取消隱性就業(yè)人員的低保資格，強(qiáng)制他們從事政府補(bǔ)助的就業(yè)計(jì)劃或者各種職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，杜絕低保對(duì)象試圖通過(guò)一些“看似合理實(shí)則無(wú)理”的手段來(lái)逃避求職審核法。當(dāng)然，這種限制不適用于那些喪失勞動(dòng)能力的低保對(duì)象。由于目前國(guó)際上對(duì)于最長(zhǎng)期限的設(shè)定沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)上海勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況、政府財(cái)政能力以及低保家庭的需求等實(shí)際條件來(lái)確定。

　　4.3、加強(qiáng)社會(huì)救助立法，倡導(dǎo)自強(qiáng)自立精神，建立規(guī)范救助領(lǐng)取行為的法律和道德機(jī)制。

　　我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些低保對(duì)象采用弄虛作假騙領(lǐng)救助款物的思想根源是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下的依賴政府的錯(cuò)誤觀念，認(rèn)為低保屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)，“不拿白不拿”。上述觀念的產(chǎn)生，一方面是受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)，另一方面則是因?yàn)槠湫袨榈臋C(jī)會(huì)成本不高，或者說(shuō)因處罰而造成的損失不大。根據(jù)《上海市社會(huì)救助辦法》的規(guī)定，目前低保管理機(jī)構(gòu)對(duì)救助對(duì)象違法行為如虛報(bào)或隱瞞實(shí)情、偽造證明材料等所采取的處理方法是追回其已經(jīng)領(lǐng)取的救助款物，這對(duì)低保對(duì)象來(lái)說(shuō)，基本沒(méi)有威懾力。我們認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助的立法，樹立騙取、冒領(lǐng)救助款物屬于侵占國(guó)家財(cái)產(chǎn)的違法行為的觀念，加大對(duì)弄虛作假行為的懲處力度，情節(jié)較輕者終身取消低保資格，情節(jié)較重者則追究刑事責(zé)任。

　　不過(guò)，我們?cè)谡{(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些低保對(duì)象表現(xiàn)出“人窮志不窮”的自強(qiáng)自立的高貴品質(zhì)，值得全社會(huì)學(xué)習(xí)。他們往往在領(lǐng)取低保期間積極求職，而一旦收入發(fā)生變化或超過(guò)低保線，則主動(dòng)要求降低救助金或退出低保。在目前已退出低保的人群中，相當(dāng)一部分屬于這類人。勤勞勇敢和自強(qiáng)不息是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，這些低保對(duì)象所表現(xiàn)出來(lái)的行為正是這種優(yōu)良品質(zhì)的體現(xiàn)。因此，我們建議社會(huì)輿論和媒體要加強(qiáng)對(duì)這方面的先進(jìn)個(gè)人事跡的宣傳，倡導(dǎo)自強(qiáng)自立精神，同時(shí)批評(píng)那些依賴政府的落后消極思想，在全社會(huì)形成倡自立反依賴的道德氛圍。

　　4.4、加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查和政策評(píng)估，建立進(jìn)一步完善城市低保制度的工作機(jī)制。

　　社會(huì)調(diào)查和政策評(píng)估是完善社會(huì)政策的動(dòng)力和手段。自低保制度建立起，就一直非常重視城市貧困的社會(huì)調(diào)查和救助政策的評(píng)估。如2001年由上海市法治辦牽頭的全市社會(huì)救助調(diào)研，詳細(xì)論述了上海城市社會(huì)救助發(fā)展的過(guò)程、現(xiàn)狀、問(wèn)題，并提出了今后發(fā)展的對(duì)策建議，研究成果相當(dāng)豐碩，為今后的研究奠定了扎實(shí)的理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。在前面的對(duì)策建議分析中，我們提出了一些問(wèn)題，如最低生活標(biāo)準(zhǔn)的再評(píng)估，家庭規(guī)模和需求之關(guān)系公式中的經(jīng)驗(yàn)系數(shù)，家計(jì)調(diào)查的中豁免額和抵扣比例，最長(zhǎng)領(lǐng)取時(shí)間的設(shè)置等，這些問(wèn)題都需要通過(guò)社會(huì)調(diào)查來(lái)解決。我們認(rèn)為，堅(jiān)持這種實(shí)事求是的態(tài)度，加強(qiáng)和學(xué)術(shù)研究部門的合作是進(jìn)一步完善城市低保制度的有力機(jī)制。

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　　注釋：

　　[①]見(jiàn)《新聞晨報(bào)》，2004年8月13日A4版。

　　[②]假定2003年低保對(duì)象領(lǐng)取醫(yī)療救助的平均次數(shù)為每人2次，那么2003年大約有約2.9萬(wàn)人領(lǐng)取了醫(yī)療救助。

　　[③]不過(guò)，問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，只有11.0％的低保對(duì)象（N=498）自己報(bào)告有打零工的行為，同樣，也只有23.5％的訪問(wèn)員（就業(yè)援助員）報(bào)告其訪問(wèn)的低保對(duì)象有打零工的行為。兩個(gè)比例均大大低于座談會(huì)上的估計(jì)值。造成這么大反差的原因主要有以下幾點(diǎn)：首先，“打零工”或隱性就業(yè)是個(gè)敏感問(wèn)題，會(huì)直接影響低保對(duì)象的救助資格和金額。以問(wèn)卷形式進(jìn)行調(diào)查，其結(jié)果偏低是預(yù)料中的事情。即便是作為訪問(wèn)員的就業(yè)援助員，也可能因受到被訪對(duì)象的壓力而少報(bào)隱性就業(yè)的數(shù)量。其次，對(duì)于“打零工”或隱性就業(yè)，目前尚無(wú)明確的概念，特別是在工作時(shí)間和工作收入上沒(méi)有作出具體而明確的規(guī)定，因而容易造成基層管理人員的估計(jì)偏高。再次，不同地區(qū)的低保對(duì)象進(jìn)行隱性就業(yè)的比例可能不同。調(diào)查問(wèn)卷反映的是三個(gè)街道的綜合情況，而座談會(huì)反映的是部分居委會(huì)的情況。

　　[④]如圖6所示，對(duì)1人戶來(lái)說(shuō)，這收入門檻是290元，對(duì)2人戶來(lái)說(shuō)是635元，對(duì)3人戶來(lái)說(shuō)，先是635元，后是870元。

　　[⑤]參加座談會(huì)的低保退出人員是由各街道自己推選的，因此他們很可能是屬于表現(xiàn)較好的人員。而且，由于這些人員現(xiàn)在都已上班，所以組織工作較為困難，參加座談會(huì)的人員較少。如果要準(zhǔn)確把握這群對(duì)象的特征，需要進(jìn)行更深入的調(diào)查。

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