健立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系促進和諧鄉(xiāng)村發(fā)展建議應(yīng)該怎么寫？你是不是在為這個問題而煩惱？不要急，今天小編就為大家整理了一些關(guān)于這方面的范文模板，有需要的小伙伴千萬不要錯過，一起來看看吧！

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一、基本情況和主要做法

（一）湖北武漢等地在社會養(yǎng)老方面的主要做法和經(jīng)驗

暢通工作機制。武漢市委常委會、政府常務(wù)會多次召開專題會議集中研究部署養(yǎng)老工作，成立了由分管市長任組長，發(fā)改、規(guī)劃、財政、衛(wèi)生、人社等48個相關(guān)單位為成員的市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室在民政局，落實場地和工作人員，實行實體化運作、一體化協(xié)調(diào)。

科學編制規(guī)劃。編制并實施了《武漢市社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》、《武漢市養(yǎng)老設(shè)施空間布局規(guī)劃（2012-2020）》、《武漢市社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》等多項規(guī)劃，同時加強專項規(guī)劃之間的銜接互動，形成“10分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”、“15分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”、“15分鐘文化服務(wù)圈”相互呼應(yīng)的格局。

多方聚合資源。武漢市依托養(yǎng)老信息系統(tǒng)組建服務(wù)團隊，為居家養(yǎng)老提供有償、低償、無償?shù)亩ㄖ品��?wù)。由政府和機構(gòu)出資，采取床位投保的方式，對入住養(yǎng)老機構(gòu)的老人辦理意外傷害保險，提升社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的風險規(guī)避能力。黃岡市充分利用因教育資源優(yōu)化撤并的學校房屋、村委會空閑辦公室或租賃村內(nèi)閑置的房屋，有效解決互助照料活動中心的建設(shè)場所。咸寧市走“醫(yī)養(yǎng)一體”的養(yǎng)老服務(wù)模式，利用大型企業(yè)改制后醫(yī)院閑置資源，創(chuàng)辦以護理為特色的養(yǎng)老機構(gòu)。

優(yōu)化政策導向。武漢市在投融資政策上拓寬信貸抵押擔保范圍，鼓勵支持保險金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開展老年人反向抵押養(yǎng)老保險試點。土地供應(yīng)政策上將各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地。準入門檻政策上降低社會力量辦養(yǎng)老機構(gòu)的門檻，簡化手續(xù)，加快辦理流程，鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機構(gòu)，社會力量辦規(guī)�；�、連鎖化的養(yǎng)老機構(gòu)。

推進改革試點。武漢市推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營，通過承包、租賃、合作等辦法將公辦養(yǎng)老機構(gòu)交由社會力量運營。咸寧市試點建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老，推進農(nóng)村居家養(yǎng)老模式，充分發(fā)揮基層村級老年協(xié)會自我管理、自我完善、自我服務(wù)的優(yōu)勢，開展互助照料活動中心試點建設(shè)。

發(fā)展院辦經(jīng)濟。黃岡市創(chuàng)新辦院思路，發(fā)展院辦經(jīng)濟，增強“造血功能”，積極開展“以副補院”活動。利用院內(nèi)閑置地發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)，不僅可以滿足院民日常所需和部分生活補貼，同時也為老人們創(chuàng)造了一個更加和諧、安逸的生活環(huán)境.

（二）廬江縣、巢湖市、包河區(qū)在社會養(yǎng)老方面的主要做法及成效

廬江縣60歲以上老人達到19萬人，占戶籍總?cè)丝诘?5.8%，高于全國合肥平均水平。全縣集中供養(yǎng)的五保戶全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，享受城鎮(zhèn)低保待遇，每人每月620元，分散供養(yǎng)農(nóng)村五保戶標準每人每年2420元。困難重病老人，民政部門給予二次大病醫(yī)療救助，對全縣“五保對象”進行長期醫(yī)療護理補助，每人每天126元。

巢湖市60歲以上老人約20萬人，占戶籍總?cè)丝诘?2%（？）。一是公辦養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)章制度健全，安全平穩(wěn)運行。出臺了《巢湖市農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實施辦法》、《巢湖市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院財務(wù)管理暫行辦法》、《巢湖市敬老院安全管理細則》、《巢湖市農(nóng)村五保供養(yǎng)檔案管理辦法》的各項規(guī)章制度。二是多措并舉，提高敬老院生活水平。每個院民月供養(yǎng)標準800元，每月發(fā)放零花錢80—100元，定期發(fā)放生活用品等。三是2012年啟動居家養(yǎng)老服務(wù)工作，成立了巢湖市五福居家養(yǎng)老服務(wù)中心。2013年巢湖市首個居家養(yǎng)老試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站——鳳凰社區(qū)服務(wù)站正式投入使用。四是推進農(nóng)村老年社會福利事業(yè)發(fā)展，積極做好農(nóng)村幸福院項目建設(shè)，2013年興建農(nóng)村老年幸福院28所，2014年計劃完成18所。

包河區(qū)60歲以上老年人8.2萬人，占戶籍人口的15.6%。近年來積極打造“金色拐杖”養(yǎng)老服務(wù)品牌，不斷推進養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。2011年被確定為國家級居家養(yǎng)老信息平臺建設(shè)試點單位。一是著力強化養(yǎng)老事業(yè)保障措施，出臺一系列政策文件，建立老齡事業(yè)專項資金。每年安排500萬元用于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。今年設(shè)立了“社會發(fā)展公益金”，拿出500萬元種子資金開展公益創(chuàng)投活動。二是統(tǒng)籌推進養(yǎng)老服務(wù)資源綜合利用，啟動敬老院社會化運營改革，以點帶面。以駱崗敬老院為試點，面向社會公開招標，建成包河花園養(yǎng)老院，面向社會運營，實行信息化管理，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的管理模式。三是探索推動政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)。構(gòu)建了區(qū)、街、社區(qū)三級聯(lián)動、分級管理、統(tǒng)一運營的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。投資500萬元建成總面積850平方米的區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，委托專業(yè)養(yǎng)老社會組織負責營運。四是積極推進專業(yè)社工介入養(yǎng)老服務(wù)。依托區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心實施“慈善助老”項目，依托社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，購買社工崗位，通過區(qū)政府補貼，鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)配備專業(yè)社工。

二、存在的主要問題及成因分析

通過調(diào)研廬江縣、巢湖市、包河區(qū)，我們了解到合肥養(yǎng)老事業(yè)雖然取得了長足的進步，呈良好的發(fā)展態(tài)勢，但和上級部門的要求，社會及群眾的期盼相比，還存在不小的差距，特別是農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)薄弱，是整個養(yǎng)老事業(yè)的短板，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不平衡，服務(wù)模式單一。公辦養(yǎng)老機構(gòu)一家獨大，社會化養(yǎng)老發(fā)展滯后，居家養(yǎng)老服務(wù)尚未啟動。廬江縣僅一家公辦社會福利院，一家民辦養(yǎng)老機構(gòu)，顯然已不能滿足社會的需求。公辦養(yǎng)老機構(gòu)從服務(wù)對象看，主要是農(nóng)村“五保戶”和特困人群，采用集中供養(yǎng)的方式，而更多的農(nóng)村空巢老人及失能和半失能老人還處在自養(yǎng)的初級階段，居家養(yǎng)老形勢嚴峻，目前多數(shù)由村干部、親友、鄰居提供簡單的協(xié)助；從服務(wù)內(nèi)容看，已建成的敬老院集中供應(yīng)的老人僅能得到最基本的日常起居照料，沒有專業(yè)護理。

養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)滯后，服務(wù)功能脆弱。由于投資渠道單一、資金不足，巢湖市、廬江縣的一些敬老院基礎(chǔ)設(shè)施差，達不到上級要求的各項標準。除新建敬老院外，多數(shù)正式投入使用的農(nóng)村敬老院設(shè)施簡單，配套設(shè)施不完善，服務(wù)人員少、待遇低，和城市養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)活動中心相比，普遍缺乏相應(yīng)的娛樂文化設(shè)施，沒有專業(yè)護理及精神層面的輔導及扶助。我市自

“515敬老工程”實施以來，敬老設(shè)施建設(shè)取得了長足發(fā)展，但仍然存在敬老院集中供養(yǎng)水平不高，相當部分五保老人不愿入住敬老院的情況，存在五保集中供養(yǎng)不足與敬老院入住率低等突出矛盾。巢湖市、廬江縣、包河區(qū)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員多是退下來的村干部或下崗職工,年齡大，文化水平低；社會辦養(yǎng)老機構(gòu)護理人員缺乏培訓，文化偏低、專業(yè)不強、工資不高，缺乏責任心，從而造成養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務(wù)僅限于保障老年人吃飽、穿暖，無法提供醫(yī)療保健、康復護理、精神慰藉等服務(wù)。      

農(nóng)村保障體系不完善，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不暢。體制機制不健全，缺少強有力的組織保證，缺少具體的政策支撐。無論是農(nóng)村基本養(yǎng)老保險還是高齡補貼，從保障范圍到補貼標準，離城市標準還存在一定差距，無法滿足養(yǎng)老需求。如合肥市80歲以上高齡津貼已達到年人均600元，而巢湖市、廬江縣只有年人均400元。在社會救助方面，相當一部分家庭困難的老年人難以納入保障范圍，慢性病、失能半失能老人無法保障，保大病、保住院的能力嚴重不足。農(nóng)村敬老院缺少正常的財政保障，鎮(zhèn)財政只能維持日常運轉(zhuǎn)，后續(xù)配套設(shè)施和維修經(jīng)費普遍不足。相比城市居家養(yǎng)老在通信、交通、網(wǎng)絡(luò)的便捷，農(nóng)村交通不便，現(xiàn)代化水平不高，沒有建立養(yǎng)老服務(wù)呼叫平臺，突發(fā)狀況往往得不到及時的救助。

綜合背景差異，固守傳統(tǒng)模式。一是觀念差異。雖然整個社會的養(yǎng)老觀念在轉(zhuǎn)變，但是在農(nóng)村地區(qū)受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響還是很重，不到不能自理不愿入住養(yǎng)老機構(gòu)的情況普遍存在，95%以上的農(nóng)村老年人在家庭養(yǎng)老，對社會養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等方式接受度和信任度偏低。二是收入差距。城市老人大多有退休金，而農(nóng)村老人主要靠種地所得或由子女接濟，大多數(shù)農(nóng)村老人買不起養(yǎng)老服務(wù)。三是地域文化差異。城市老人文化素質(zhì)較高，興趣愛好廣泛，居住集中，開展活動方便，而農(nóng)村老人居住分散，除了聊天、打牌，基本不參與其他文化娛樂活動，不便于開展活動。

三、對策措施和有關(guān)建議

（一）重視頂層設(shè)計作用，重點謀劃農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)

在制定我市養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃中，重點加強對我市今后一段時期的社會養(yǎng)老事業(yè)的整體規(guī)劃，把農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)這個短板放入全市養(yǎng)老服務(wù)的全局中重點謀劃，以利于統(tǒng)籌推進我市農(nóng)村事業(yè)。首先是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、部門協(xié)作。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基本目標，進一步促進我市社會養(yǎng)老事業(yè)的均衡性，減少城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平差距。加快農(nóng)村老齡事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)一體化進程。明確部門協(xié)調(diào)合作機制，在各部門間形成合力，確保養(yǎng)老工作開展的科學性，增強資金使用的有效性。其次是加強科學規(guī)劃、合理布局。對農(nóng)村集中供養(yǎng)項目實施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局。結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對敬老設(shè)施建設(shè)實行統(tǒng)一規(guī)劃布點，集中資源提高中心敬老院建設(shè)水平和服務(wù)管理水平，以高水平的敬老設(shè)施吸引散居五保老人入住，提高集中供養(yǎng)率。對現(xiàn)有入住率較低的敬老院，增加運營靈活性，鼓勵承擔部分社會養(yǎng)老，減少運營成本，提高服務(wù)質(zhì)量，切實推進農(nóng)村敬老院的社會化進程。三是落實相關(guān)政策、財政支持。養(yǎng)老服務(wù)作為公益性服務(wù)，具有公共產(chǎn)品的特性，需要公共財政支撐，更需要連續(xù)穩(wěn)定的政策保障支持，完善對于建立較早的民辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)經(jīng)費補貼政策，使其也能享受到政策優(yōu)惠，提高運營積極性。

（二）加強農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)，培養(yǎng)多元化養(yǎng)老新模式

1、摸清底數(shù)，突出重點，扎實推進居家養(yǎng)老基礎(chǔ)工作。

要以行政村為單位摸清老年人的身體狀況和生活習慣，建立家庭、財產(chǎn)、健康檔案，動態(tài)管理。要突出服務(wù)重點，對于高齡、“三無”、失能半失能和“空巢”等有生活困難的老年人，要經(jīng)常過問，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決其生活困難。在縣、鄉(xiāng)和村社組織的推動下，充分依托和利用養(yǎng)老機構(gòu)及其管理服務(wù)經(jīng)驗，整合村社相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)資源，切實發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)及日間照料所的作用，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)。

2、創(chuàng)新思路，積極探索，鼓勵試點鄰里互助養(yǎng)老模式。

充分利用農(nóng)村鄰里間距離近、感情親、易溝通等特點，按照就近原則，以滿足廣大農(nóng)村老年人的生活照料、精神慰藉、文化娛樂等需求為目標，以“空巢”老人和輕度失能老人為互助重點，以建立鄰里互助居家養(yǎng)老服務(wù)小組為抓手，積極吸納農(nóng)村志愿者，將志愿者與受助老人結(jié)為“鄰里互助”對子，服務(wù)形式可根據(jù)實際情況靈活掌握，探索服務(wù)方式，規(guī)范服務(wù)管理，逐步改善服務(wù)條件、豐富農(nóng)村居家養(yǎng)老模式，扎實有序推進農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作。

3、拓寬思路，多元投入，整合利用農(nóng)村養(yǎng)老資源。

從政策方面解決敬老院的定性、定位、編制等問題，保障其享有基本的財權(quán)、人事權(quán)和編制權(quán)。從建設(shè)方面打造多元化投入格局，加大對敬老院的投入，加強軟硬件建設(shè)。積極爭取公辦福利機構(gòu)設(shè)施建設(shè)資金；鼓勵引導民間資本進入社會化養(yǎng)老行業(yè)，政府給予相應(yīng)補助和政策優(yōu)惠；指導扶持民辦福利機構(gòu)發(fā)展；加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金支持。整合利用農(nóng)村閑置資產(chǎn)，尋求多種運營模式，可以借鑒咸寧市老年公寓的合作建設(shè)模式，民政部門提供土地作價入股，吸納民營資本負責養(yǎng)老設(shè)施建和后期經(jīng)營管理。其中公辦的社會福利中心做公益性的中低檔養(yǎng)老服務(wù)，民營資本建設(shè)的老年公寓則做高檔的頤養(yǎng)護理服務(wù)。

4、規(guī)范管理，提高服務(wù)，推進養(yǎng)老機構(gòu)改革試點。

提高待遇，增加培訓，加強敬老院管理從業(yè)人員隊伍建

設(shè)�？梢晕�納專業(yè)民營養(yǎng)老機構(gòu)先進經(jīng)驗，提升敬老院管理水平，或通過公辦敬老院轉(zhuǎn)型為區(qū)域性托養(yǎng)中心來拓展養(yǎng)老服務(wù)對象和范圍。根據(jù)民政部下發(fā)的《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》，合肥市可以大膽推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營，要求通過承包、租賃、合作等辦法，采取運營補貼、購買服務(wù)等方式，將公辦養(yǎng)老機構(gòu)交由社會力量運營。

有效解決部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住率低的問題。

5、提標擴面、縮小差距，完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

大力提高農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的金額及老齡津貼補助標準，減少和城鄉(xiāng)差距，在有條件的村（居）積極推廣老年人生活補助發(fā)放制度。醫(yī)療保障在全覆蓋的同時，對于患重大疾病的老年人，應(yīng)采取對社會救助或政府托底的方式給予保證，不讓他們因病而返貧。比如對五保老人醫(yī)療救助重心前移，著力解決五保老人因無力墊付醫(yī)療費用放棄治療的問題。完善現(xiàn)有養(yǎng)老保險模式，和現(xiàn)有五保老人護理保險制度類比，將失能及特殊慢性病老人的護理納入養(yǎng)老保險范疇，擴大保障人群范圍。

6、培育試點、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療養(yǎng)老資源融合。國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，

和《關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》對養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)結(jié)合提出了明確要求，既要為居家社區(qū)養(yǎng)老的老年人提供健康管理等公共服務(wù)，也要為入住養(yǎng)老機構(gòu)的老年人，特別是慢性病老人、恢復期老人、殘障老人以及絕癥晚期老人提供養(yǎng)老和醫(yī)療相融合的服務(wù)。借鑒合肥城區(qū)已有相關(guān)的經(jīng)驗及做法，加大農(nóng)村敬老院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)合作深度，或試點培養(yǎng)專業(yè)醫(yī)護型養(yǎng)老機構(gòu)，積極探索重點針對農(nóng)村慢性病及失能半失能老人的治療和護理的新模式。

7、加強監(jiān)督，注重長效，建立第三方評估機制。

充分利用第三方機構(gòu)獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，對養(yǎng)老機構(gòu)開展服務(wù)的綜合績效進行監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進問題，確保養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化和專業(yè)化。充分發(fā)揮合肥新建立的市級老人服務(wù)需求評估數(shù)據(jù)庫對于農(nóng)村老人養(yǎng)老需求的指導作用，邀請專業(yè)機構(gòu)給本區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)“打分”，將評估結(jié)果作為此項工作政府補貼的必要條件。

（三）全面發(fā)揮各界力量，擴大農(nóng)村養(yǎng)老工作參與面

1、擴大政府購買社會服務(wù)范圍。將政府購買服務(wù)范圍擴大到農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域，加強調(diào)研，針對農(nóng)村老年人特點并結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村的服務(wù)資源和經(jīng)濟條件等情況來設(shè)置和實施具體的服務(wù)活動，確保服務(wù)的實效性和合理性。建議將農(nóng)村居家養(yǎng)老中老人最迫切的服務(wù)需求作為突破口，在此基礎(chǔ)上不斷擴大服務(wù)對象，豐富服務(wù)內(nèi)容，逐步滿足不同層次居家老年人的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求。

2、積極引導社會公益組織參與。當前我國社會公益性組織正處在蓬勃興起的階段，一大批有能力、有意愿的愛心人士加入各種慈善組織。但是在農(nóng)村領(lǐng)域，社會組織介入還不深入。政府應(yīng)積極引導社會公益組織及志愿者進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，開展專業(yè)的社會服務(wù)。

3、加快農(nóng)村養(yǎng)老信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。

加強養(yǎng)老服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，加快農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺建設(shè)，將合肥城區(qū)實行的養(yǎng)老服務(wù)呼叫平臺引入到農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域，填補我市農(nóng)村養(yǎng)老信息化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)空白。

4、加強農(nóng)村養(yǎng)老形勢的輿論宣傳。做好農(nóng)村養(yǎng)老工作，既需要政府加大投入，完善政策，也需要營造良好的社會輿論氛圍。要加大宣傳力度，首先要進一步轉(zhuǎn)變農(nóng)村養(yǎng)老陳舊觀念，其次要引導全社會關(guān)注農(nóng)村老人養(yǎng)老問題。農(nóng)村老人基本沒有話語權(quán),在公共輿論平臺也缺少關(guān)注,不讓農(nóng)村養(yǎng)老成為“被遮蔽的角落”,這是政府的責任,也是媒體的責任。

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建設(shè)社會主義新農(nóng)村，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。要繁榮發(fā)展農(nóng)村文化、大力辦好農(nóng)村教育事業(yè)、促進農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村社會保障體系、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、推進農(nóng)村扶貧開發(fā)、加強農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、強化農(nóng)村社會管理。由此可見，建立健全農(nóng)村社會保障制度既是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要內(nèi)容，也是尊重農(nóng)民作為一個公民的基本權(quán)利，建設(shè)公正、公平的和諧社會的必然要求。長期以來，由于受城鄉(xiāng)二元體制制約，社會保障制度主要面向城市居民，適應(yīng)新變化的農(nóng)村社會保障體系遲遲未能建立。在構(gòu)建和諧社會，推進新農(nóng)村建設(shè)的新形勢下，加快推進農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，是政府和社會的共同責任，對于調(diào)節(jié)貧富差距、促進社會公平，擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長，解決“三農(nóng)”問題，降低社會風險、維護社會穩(wěn)定，應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，推動計劃生育基本國策的落實等都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的必要性和可能性

由于長期以來我國實行的是以土地和家庭保障為主的自我保障的農(nóng)村社會保障制度，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和不斷發(fā)展，廣大農(nóng)民面臨家庭保障和土地保障功能弱化、市場和自然風險加劇的嚴峻挑戰(zhàn)，對于湖北作為農(nóng)業(yè)大省，“三農(nóng)”問題十分突出的實際情況來說，建立健全農(nóng)村社會保障制度尤為迫切。

（一）建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的的必要性

1、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于促進社會的公平正義。長期以來，社會保障對象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方實施了局部的、有限的社會保障以外，廣大農(nóng)民被排除在社會保障制度之外，這種制度安排助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢，顯然有悖于社會公平。世界各國的社會保障制度雖然存在巨大差異，但都堅持社會公平的理念。社會公平正義是社會和諧的基本條件，在維護社會公平正義中發(fā)揮著重要作用。

2、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于擴大內(nèi)需。投資、出口和消費是拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車。2001-2007年湖北共完成固定資產(chǎn)投資1.84萬億元，年均增長38%，而同期社會消費品零售總額1.96萬億元，年均增長34.8%。在消費中，縣及縣以下社會消費品零售總額為6161.79億元，占31.4%。這表明，湖北經(jīng)濟增長主要是依靠投資拉動，消費尤其是農(nóng)村有效消費不足問題突出。農(nóng)民消費不足，不是因為農(nóng)民沒有消費意愿，而是因為農(nóng)民收入低下，且有后顧之憂。2007年，湖北農(nóng)民人均純收入為3997元，2001-2007年年均增長僅為9.2％，雖有所增長，但農(nóng)民手中的錢既要用于眼前的生產(chǎn)、生活，又要防老、防病、子女上學，農(nóng)民想消費，但消費能力明顯不足。建立健全農(nóng)村社會保障體系，不僅有利于增加困難農(nóng)民收入，而且可以改善農(nóng)民的收入預期，消除其后顧之憂，刺激消費需求，推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于解決“三農(nóng)”問題。解決“三農(nóng)”問題，增加農(nóng)民收入是核心，減少農(nóng)民開支、減輕農(nóng)民負擔是重點，降低農(nóng)民的風險是關(guān)鍵。降低農(nóng)民風險最根本、最有效的辦法是給予農(nóng)民國民待遇，建立健全農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民與城市居民一樣享有社會保障。

4、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于降低社會風險。有關(guān)研究表明，當一個國家或地區(qū)的人均GDP從1000美元向3000美元邁進時，往往是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變化、社會格局重新調(diào)整、收入加速分化的時期。這種深刻的社會變革本身就是經(jīng)濟利益在全社會的重新分配過程，蘊含著社會風險并形成對社會成員的壓力。包括農(nóng)民在內(nèi)的社會弱勢群體對社會風險的承受能力低，當他們的基本生活受到威脅時，貧困就不僅是經(jīng)濟問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題，導致社會矛盾加劇，甚至于社會沖突。社會保障作為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”、社會和諧發(fā)展的“減震器”、經(jīng)濟效率與社會公平的“平衡器”，可以通過改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活，從而緩和社會矛盾，降低社會風險，維護社會穩(wěn)定。

5、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)。國際社會衡量一個國家和地區(qū)進入老齡化社會的標準是，60歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的10%，或65歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的7%。目前，湖北60歲及以上老年人口為668.2萬人，65歲及以上老年人口有451.7萬人，分別占總?cè)丝诘?1.1%和7.5%，年均增長率達3.7%。且正處于快速發(fā)展時期。湖北人口老齡化水平將在2035年前后達到老齡化和高齡化的平臺期，到那時人口年齡結(jié)構(gòu)的老齡化問題和人口數(shù)量問題將成為影響社會經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力。雖然總的來說，本世紀上半葉人口老齡化挑戰(zhàn)最嚴峻的時期是2035年到2050年間，但人口現(xiàn)象是一個長周期事件，認識和解決人口問題必須做到未雨綢繆。

6、推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有利于落實計劃生育基本國策。一直以來，計劃生育工作重點和難點都在農(nóng)村。這不僅僅是因為農(nóng)民“覺悟不高和文化水平低”，更主要的是“養(yǎng)兒防老”在農(nóng)村是一種無奈的選擇。農(nóng)民年老后因沒有社會保障而只能依靠子女，如果沒有子女或子女不多，年老喪失勞動能力后，基本生活保障就面臨威脅。只有加快建立農(nóng)村社會保障體系，才能促使摒棄傳統(tǒng)的“養(yǎng)子防老”觀念，掃除農(nóng)村計劃生育的最大思想障礙，順利落實農(nóng)村計劃生育政策。

（二）建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的可能性

1、財力方面的支持。經(jīng)濟發(fā)展水平是建立社會保障制度的基礎(chǔ)。2007年，湖北地方財政收入突破了1100億元，達到1114.7億元，比改革改革開放初期的1978年增長34.5倍，其中地方一般預算收入達到590億元，為建立農(nóng)村社會保障制度提供了財力保障。

2、社會基礎(chǔ)已經(jīng)具備了比較成熟的條件。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，經(jīng)濟迅速增長，人們的風險意識、法律意識和社會參與意識日漸增強，為農(nóng)村社會保障制度的建立提供了社會基礎(chǔ)和立法的契機。

3、國家宏觀政策方面的支持。最近幾年的連續(xù)幾個中央1號文件都把解決三農(nóng)問題作為重點，其中，2006年1號文件強調(diào)逐步建立農(nóng)村社會保障制度；2007年1號文件強調(diào)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進新農(nóng)村建設(shè)；2008年1號文件強調(diào)立足強農(nóng)惠農(nóng)，著力加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)。不久前召開的黨的十七屆三中全會又進一步作出了《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，進一步強調(diào)了三農(nóng)問題的重要性。此外，各種與之相配套的政策都為湖北農(nóng)村社會保障體系的建立提供了強大的政策支撐。

4、城鎮(zhèn)社會保障體系的建立為農(nóng)村社會保障提供了經(jīng)驗。城鎮(zhèn)社會保障體系及其管理體系的初步建立，為農(nóng)村準備了立法、行政管理、基金管理等組織構(gòu)架已積累了的實施經(jīng)驗。同時，國際方面的經(jīng)驗也給我們提供了有益的啟示。

二、湖北農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的主要問題

下面著重就湖北農(nóng)村新型合作醫(yī)療、失地農(nóng)民、養(yǎng)老保險和社會救助等方面的農(nóng)村社會保障問題分別進行闡述。

（一）湖北農(nóng)村新型合作醫(yī)療建設(shè)的開展情況和問題

1、湖北農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)狀況。2007年，湖北“新農(nóng)合”制度由試點階段進入全面推行階段，全省納入中央財政補助范圍的縣（市）達82個，參合農(nóng)民3178萬人，參合率達到81.4%。全年預計籌集“新農(nóng)合”資金17.6億元，其中農(nóng)民個人繳費4.17億元，各級財政補助13.43億元。同時，全省7個農(nóng)業(yè)人口比例低于50%的市轄區(qū)也自籌資金自主開展“新農(nóng)合”工作，使湖北開展“新農(nóng)合”的縣（市）總數(shù)達89個，占全省縣（市）總數(shù)的87%，覆蓋全省農(nóng)業(yè)人口達到98%以上。已逐步形成了政府主導、部門協(xié)調(diào)、運作良好的“新農(nóng)合”管理體制。

2、湖北新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)中存在的困難和問題。一是宣傳工作需要進一步深化，仍有部分農(nóng)民對具體政策仍不了解。二是報銷范圍限定過窄，農(nóng)民受益面不大，在一定程度上影響了農(nóng)民參合積極性。三是參合農(nóng)民個人繳費的征收成本較高。四是參合病人流向和住院補助資金流向不盡合理。據(jù)省財政廳統(tǒng)計，今年1－2月，全省參合農(nóng)民中，農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院就診的比例達47.1%，所獲補助資金占全部住院補助金額的31.6%；在縣（市）級醫(yī)院就診的參合病人占42.1%，所獲補助資金比例為47.6%；縣外就醫(yī)的住院參合病人比例為10.8%，但所獲住院補助資金比例達到20.8%。五是中央財政補助資金下?lián)軙r間和方式需要改進。從2006年起，中央財政對參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補助資金由年人均10元增加至20元，占籌資總額的40%左右。目前，中央財政補助資金的下?lián)軙r間在下半年，下?lián)軙r間較晚。同時，按照上年度參合農(nóng)民人數(shù)的75%下?lián)苎a助資金。這種下?lián)芊绞�，已與湖北新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的全面推進不相適應(yīng)。

（二）湖北失地農(nóng)民社會保障工作的開展情況和問題

1、湖北建立失地農(nóng)民社會保障制度的進展情況。近年來，黨中央、國務(wù)院對土地征收過程中如何保護農(nóng)民合法權(quán)益，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和建立失地農(nóng)民的社會保障制度等極為重視。2004年以來，國務(wù)院先后下發(fā)了四個有關(guān)解決失地農(nóng)民社會保障問題的政策文件，對失地農(nóng)民社會保障的范圍、標準、資金來源都做出了規(guī)定。要求各地盡快建立失地農(nóng)民社會保障制度。目前，北京、天津、上海、重慶、江蘇、浙江、安徽、山東、吉林、遼寧、河北、內(nèi)蒙古、甘肅、海南、陜西、四川、廣東等17個省級政府和許多地市縣都出臺了失地農(nóng)民社會保障工作的政策文件，對維護失地農(nóng)民社會保障權(quán)益發(fā)揮了積極作用，積累了有益經(jīng)驗。到目前為止，全國已有1000多萬失地農(nóng)民納入基本生活或養(yǎng)老保障制度。

湖北隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量呈現(xiàn)快速增長的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1999—2005年，湖北共征用土地386484畝，其中：工業(yè)用地119035畝，基礎(chǔ)設(shè)施用地195589畝，經(jīng)營用地69965畝，涉及失地農(nóng)民562190人。年均征用土地5.5萬畝，年均增加失地農(nóng)民約8萬人。特別是2006年和2007年，全省土地征用呈大幅增加。兩年征用土地511785畝，涉及失地農(nóng)民355807人，需安置勞動力189652人。目前，咸寧、宜昌、隨州等市及部分縣（市）相繼出臺了失地農(nóng)民社會保障辦法，開展試點工作，試點主要有三種形式：一是采取失地農(nóng)民個人、村集體、政府分別出資，單獨建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的辦法；二是采取失地農(nóng)民個人、村集體、政府分別出資，將失地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；三是對老的失地農(nóng)民實行了生活困難補助。

2、湖北建立失地農(nóng)民社會保障制度存在的主要問題。一是社會保障資金籌集渠道需要拓寬。對于經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，城鎮(zhèn)化進程具有持續(xù)性的地區(qū)，通過新增征地籌集政府出資部分資金完全可行，但是對于有些經(jīng)濟條件較差、財力薄弱的地區(qū)，以往征地中獲取的土地出讓收益已被用光，受國家宏觀調(diào)控影響，今后征地規(guī)模銳減，如何籌集大量的養(yǎng)老保障資金成為開展這項工作的瓶頸。而且集體出資部分也存在如何統(tǒng)籌的問題。二是農(nóng)民技能培訓和就業(yè)難度較大。失地農(nóng)民的素質(zhì)偏低，絕大多數(shù)缺乏必備的從業(yè)技能，一般不愿參加技能培訓，客觀上造成就業(yè)困難和就業(yè)后重新失業(yè)的風險。三是失地農(nóng)民基本生活保障力度不夠。對已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的失地農(nóng)民，符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障條件的，已逐步納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障范圍。而留在農(nóng)村的失地農(nóng)民無法享受低保，現(xiàn)行的農(nóng)村特困救助標準極低，無法滿足基本生活需要。

（三）湖北農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的開展情況和問題

1、湖北新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的試點情況。黨的十六大提出，在“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度”。黨的十七大又明確要求：“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”。因此，探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是建立健全農(nóng)村社會保障體系的一個重要組成部分。并要求2008年在各�。ㄊ�、區(qū)）選擇100個縣（市）啟動試點，2009年試點縣（市）達到15%，爭取2010年試點縣（市）達到30%以上，2015年覆蓋所有縣（市），參保人數(shù)爭取達到80%以上，2020年基本覆蓋所有農(nóng)民。目前，全國已有22個�。ㄊ�、區(qū)）的270多個縣（市）開展了新型農(nóng)保制度的試點工作。

在新型農(nóng)保試點和制度建設(shè)上，湖北已落后于兄弟省市。2008年，湖北已在鄂州市、宜都市、鐘祥市、團風縣等經(jīng)濟發(fā)展不同類型的地方開展試點工作。2009年，將在此基礎(chǔ)上，每個市、州確定一個縣市開展試點工作。為便于統(tǒng)一，湖北按照國家關(guān)于建立新型農(nóng)保制度的基本思路和原則，參照外省市的成功做法，已制定了《縣級新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》。

2、湖北農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)存在的問題。一是相關(guān)法律制度建設(shè)仍不完善。目前，我國還沒有制定專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的法律法規(guī)。二是農(nóng)村養(yǎng)老需求得不到有效滿足。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面小，保障水平低。三是農(nóng)民工是否應(yīng)納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系存在爭議。隨著進城農(nóng)民工人數(shù)的日趨增多，其應(yīng)納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險還是應(yīng)納入農(nóng)村養(yǎng)老保險，成為亟待解決的難題。四是農(nóng)村養(yǎng)老保險基金來源渠道少，繳費率高，收繳難度大。就農(nóng)民自身來說，農(nóng)村養(yǎng)老保險是采取自愿的方式而非強制性實施，農(nóng)民收入來源本來就少，受經(jīng)濟收入因素制約，投保率不盡人意；就地方財政支持而言，農(nóng)村養(yǎng)老保險目前是以縣級為單位進行統(tǒng)籌，而大多數(shù)縣級地方財政捉襟見肘。這就造成了農(nóng)村養(yǎng)老保險費率偏高，實際收繳難度大。五是現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在“保富不保窮”和“保小不保老”，這顯然與制度設(shè)計的初衷相悖。六是農(nóng)村養(yǎng)老基金在運營和監(jiān)管制度不完善。目前，在相當部分地區(qū)無專門機構(gòu)負責農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理與營運，養(yǎng)老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，一些地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基金被擠占、挪用或貪污等現(xiàn)象比較嚴重。

（四）湖北農(nóng)村社會救助制度建設(shè)情況和問題

1、湖北農(nóng)村社會救助制度的建設(shè)情況。社會救助是勞動者在不能維持最低限度的生活水平時，要求國家和社會按照法定的標準和程序向其提供滿足最低生活需求的資金和實物援助，使之維持基本生活。截止目前，湖北各項主體救助制度基本建立，城鄉(xiāng)社會救助體系的框架已經(jīng)形成，常年生活救助對象達到300萬人，在保障城鄉(xiāng)特殊困難群眾基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧等方面發(fā)揮了重要作用。一是農(nóng)村低保保障規(guī)模繼續(xù)擴大。湖北從2004年開始實施農(nóng)村特困戶救助，由當初的30萬人擴大到2006年的110萬人。2007年，湖北全面啟動農(nóng)村低保制度，到本年底，全省共核定農(nóng)村低保對象54萬戶，124萬人，月人均補助水平達到30元。資金籌措由省級財政按人年平200元標準安排預算，地方財政按每人每年配套40元列入預算，全省籌集落實農(nóng)村低保資金4.03億元。二是貧困群眾醫(yī)療救助制度不斷完善。湖北從2003年建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的困難群眾大病醫(yī)療救助制度，2007年，通過多種渠道已籌集醫(yī)療救助資金2.1億元，確保了醫(yī)療救助工作順利推進。全省對近4萬名城鄉(xiāng)貧困群眾實施大病救助，人平救助資金達到2100元。三是農(nóng)村五保供養(yǎng)長效機制初步建立。湖北從2003年全面實施農(nóng)村五保“福星工程”。累計投入福利院建設(shè)資金6.72億元，新、改、擴建農(nóng)村福利院1300多所，使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心福利院總數(shù)達到1620所，資產(chǎn)總值近10億元。全省納入供養(yǎng)的五保對象21萬人，其中集中供養(yǎng)16萬人，集中供養(yǎng)率達73%。2007年，共發(fā)放供養(yǎng)資金2.5億元并將農(nóng)村五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標準分別由原來每年1200元和800元提高到1500元和1000元；農(nóng)村福利院公益性經(jīng)費由縣級財政按集中供養(yǎng)對象20元/人月的標準安排，省級財政按集中供養(yǎng)對象10元/人月的標準給予補助。此外，湖北積極做好農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學生“兩免一補”工作，2007年救助對象擴大到151萬人，對31萬名家庭貧困寄宿生給予了生活費補助。同時，還積極配合做好災(zāi)害救助、法律援助等工作，農(nóng)村社會救助體系建設(shè)步伐進一步加快。

2、湖北社會救助制度建設(shè)過程中存在的問題。一是五保供養(yǎng)資金不足。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金主要從農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助資金中支付，不足部分由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政解決。因上級轉(zhuǎn)移支付補助資金有限，各縣五保供養(yǎng)資金均出現(xiàn)不同程度的缺口。二是五保新村居住率偏低，造成資源浪費。有些五保新村沒有專職管理人員對五保戶進行日常管理，有些五保新村選址較偏僻，水電問題尚未解決，給五保戶日常生活帶來極為不便。三是農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度仍需完善。存在醫(yī)療救助資金落實不到位、救助起付線標準偏高等問題。四是建立農(nóng)村低保制度面臨的困難較多。各地特別是貧困縣反映資金安排難度大，低保對象收入調(diào)查和核實存在較大困難，低保標準不好把握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級目前尚無管理機構(gòu)，現(xiàn)有人員很難承擔起農(nóng)村低保的管理工作。

三、建立健全湖北農(nóng)村社會保障體系的政策建議

從社會保障制度發(fā)展實踐看，社會保障體系建設(shè)是一個漸進的過程。湖北農(nóng)村社會保障體系應(yīng)由基本社會保障制度和補充社會保障措施兩大子體系構(gòu)成。前者由政府主導，主要包括社會保險、社會救助、社會福利和軍人保障制度等；后者是在政府支持下由民間及市場來提供，主要包括慈善事業(yè)、社區(qū)保障、社會互助等，是基本社會保障的有益補充。其基本目標是：到2020年，逐步建立以社會救助、社會保險、社會福利、軍人保障等制度為主體，以社會慈善、政策性農(nóng)業(yè)保險、社區(qū)保障、社會互助、家庭保障為補充，以財政投入、政策扶持和社區(qū)落實為基本保證措施，以物質(zhì)保障和服務(wù)保障為基本供給方式的農(nóng)村社會保障體系。

（一）以農(nóng)村低保障制度為重點，建立健全農(nóng)村社會救助制度

社會救助是針對無收入、無生活來源、無家庭依靠并失去工作能力者，生活在“貧困線”或最低生活標準以下的家庭或個人，以及遭受自然災(zāi)害和不幸事故者等，提供物質(zhì)幫助和服務(wù)的制度安排。

1、完善農(nóng)村低保制度。一是科學制定低保標準。發(fā)達國家最低生活保障標準為社會平均收入的50%--60%，發(fā)展中國家一般為社會平均收入的25%--35%。國際勞工組織專家建議，在工業(yè)國家最低生活標準大體上應(yīng)相當于制造業(yè)工人平均工資的30%，同時，應(yīng)根據(jù)不同人群最低生活需求，適度調(diào)整救助標準結(jié)構(gòu)。按照國家確定的全國農(nóng)村貧困線標準及當前湖北財政承受能力，我們認為較為可行的農(nóng)村低保標準應(yīng)為占上年農(nóng)民人均純收入28%左右。并隨著相關(guān)因素的變化而調(diào)整。如2007年，湖北農(nóng)民人均純收入為3997元，依此計算，2008年，湖北農(nóng)村低保標準應(yīng)確定為1119元為宜。二是完善農(nóng)村低保資金籌集、分配機制。農(nóng)村低保資金應(yīng)納入財政預算，并根據(jù)各級財政職能和財力狀況，由中央、省、市、縣四級財政分擔，同時，完善市、縣兩級農(nóng)村低保資金投入機制，強化預算約束。三是正確確定農(nóng)村低保對象及補差金額。一方面，要完善審批程序，在全面調(diào)查掌握貧困家庭成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，嚴格按規(guī)定程序確定農(nóng)村低保家庭及救助金額。另一方面，要結(jié)合村務(wù)公開、民主管理，搞好“民主選窮”。四是建立農(nóng)村低保對象分類管理和動態(tài)管理制度。

2、健全低收入家庭專項救助制度。一是完善醫(yī)療救助制度。要發(fā)揮新型農(nóng)合制度第一道防線的作用，多方籌集醫(yī)療救助資金，建立多元的籌資渠道，尤其是加大財政對醫(yī)療救助的投入。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設(shè)，實行救助標準一體化。要探索新的醫(yī)療救助形式，對患大病、危重病或其他費用較高病種的患者，加強事前或事中救助，以減輕困難群眾負擔。二是完善農(nóng)村低收入戶住房救助制度。統(tǒng)籌殘疾人危房改造、災(zāi)民倒房恢復重建、村五保大院建設(shè)、扶貧搬遷和解決重點優(yōu)撫對象住房難等工作，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，建立項目管理制度，提高財政補助標準，加大社會幫扶力度，有計劃、有步驟地解決農(nóng)村低收入戶住房難問題。三是全面落實教育救助制度。對低收入家庭子女，在義務(wù)教育階段，免費提供教科書、補助寄宿生活費，在中等、高等教育階段，減免學費，提供生活補助、助學金等救助。四是向低收入家庭提供獲得法律咨詢、代理、刑事辯護等無償?shù)姆�律援助�?/p>

（二）加快推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)

有關(guān)研究表明，建立儲蓄積累制養(yǎng)老保險制度，并發(fā)揮應(yīng)有的功能，一般需要20到30年時間。湖北應(yīng)抓住應(yīng)對人口老齡化高峰前的有限時間，建立以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，社區(qū)補充養(yǎng)老保險和個人自愿儲蓄養(yǎng)老保險為補充的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。

1、自愿參保，合理確定繳費標準和保障水平。規(guī)定年齡16-60歲的農(nóng)村居民均可在當?shù)刈栽竻⒓羽B(yǎng)老保險，重點引導失地農(nóng)民、外出務(wù)工農(nóng)民參加養(yǎng)老保險。繳費水平?jīng)Q定保障水平。在繳費標準上，按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式，可設(shè)立低、中、高3個檔次，由參保人根據(jù)經(jīng)濟條件、收入水平、健康狀況自主選擇，并可在批準后調(diào)整繳納檔次。保險費繳納標準應(yīng)按照預期領(lǐng)取的養(yǎng)老金不低于當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準、不高于本縣(市)上一年城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平確定，并根據(jù)農(nóng)村最低生活保障標準和上一年本縣(市)城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金平均水平的變化進行調(diào)整，原則上將來的保障水平應(yīng)達到低保標準的120%以上。

2、采取農(nóng)民繳費為主、集體補助、財政補貼的辦法籌集保險金。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須使“三方共擔”的原則具體化，尤其要明確政府的財政責任。個人繳納部分繳費比例應(yīng)占繳費總額的50%以上，集體補助比例應(yīng)控制在繳費總額的10%-30%，財政補貼應(yīng)按照最低繳費標準的20—40%給予補貼，資金列入預算，并適當提高對農(nóng)村義務(wù)兵、獨生子女父母和有困難殘疾人的補貼標準。

3、采取建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式。以個人賬戶為主，財政和集體繳費部分和農(nóng)民個人繳費計入個人賬戶，并按個人賬戶儲蓄積累的基金總額確定養(yǎng)老金發(fā)放標準，以體現(xiàn)效率原則。同時，建立調(diào)劑基金，調(diào)劑基金由農(nóng)�；�金增值收益扣除應(yīng)記入個人賬戶利息的剩余部分，以及其他可以并入農(nóng)�；�金的資金。財政出資部分在一定條件下可以并入調(diào)劑金。調(diào)劑基金除用于承擔個人賬戶支付完畢后的支付責任，還可按當?shù)剞r(nóng)民生活支出拿出一定比例發(fā)放社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金，社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金作為個人賬戶養(yǎng)老金的補充，以體現(xiàn)社會公平。

4、科學制訂養(yǎng)老金給付與調(diào)整辦法。養(yǎng)老金從滿60周歲的次月開始按月領(lǐng)取。養(yǎng)老金以貨幣形式支付，實行社會化發(fā)放。養(yǎng)老金標準，按個人賬戶積累總額和相應(yīng)的領(lǐng)取系數(shù)確定。各縣(市)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)人均收入、生活消費指數(shù)、物價指數(shù)、最低生活保障標準等因素，及時調(diào)整縣(市)養(yǎng)老金待遇水平，對已領(lǐng)取養(yǎng)老金且待遇水平偏低的人員給予適當補貼。

（三）全面推進農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度建設(shè)

1、建立穩(wěn)定可靠、合理增長的籌資機制。強化預算約束，財政資助資金應(yīng)當及時足額撥付。同時，改變不分財力狀況按同一標準補助的辦法，實行根據(jù)人均財力狀況分類補助的辦法，對貧困地區(qū)予以適當傾斜。為解決新農(nóng)合保障水平較低的問題，一是中央和地方財政應(yīng)適當提高對參合農(nóng)民的補助標準。二是鼓勵鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟對新農(nóng)合給予資金支持，對其出資實行稅前列支。三是合理確定農(nóng)民個人繳納合作醫(yī)療資金數(shù)額，改變農(nóng)民個人繳納偏低的狀況。當前，參合農(nóng)民只負擔20%，明顯偏低。根據(jù)湖北農(nóng)村實際，應(yīng)適當提高農(nóng)民個人年負擔的合作醫(yī)療資金標準，農(nóng)民個人繳納的合作醫(yī)療資金以上年農(nóng)民人均純收入的0.7%-1.5%為宜。

2、建立多層次的醫(yī)療補償制度，提高保障水平。建立新型合作醫(yī)療制度的關(guān)鍵，在于能夠逐步解決農(nóng)民的醫(yī)療保障問題，讓農(nóng)民得到實惠。因此，制度的建設(shè)和完善要充分尊重農(nóng)民，堅持由農(nóng)民自愿參保、自主選擇。要科學規(guī)范補償方案，提高參合農(nóng)民受益水平。補償模式原則上按三塊處理：一是農(nóng)民門診醫(yī)藥費，每人每年可按醫(yī)保資金的30%計入家庭賬戶，超支不補，節(jié)余歸己。二是農(nóng)民住院統(tǒng)籌，可按醫(yī)保資金的65%提取。要盡量降低住院補助的“起付線”，逐步提高補償?shù)?ldquo;封頂線”。補償比例由各縣(市)按照“以收定支，略有節(jié)余”的原則自主確定，一般應(yīng)控制在30%～80%范圍內(nèi)，以70%左右為宜。在合作醫(yī)療的初建階段，報銷比例可低一點，但不可低于30%，以后隨著農(nóng)民個人交納、集體及各級財政補助資金的增加而逐步提高，但不應(yīng)超過80%，超過80%就會出現(xiàn)“有病無病都看病，大病小病多拿藥”的現(xiàn)象，造成醫(yī)療資源的浪費。三是重大疾病統(tǒng)籌，每人每年可按醫(yī)保資金的5%提取，用于支付所規(guī)定的重大疾病醫(yī)療費用補助。

3、完善便民措施，方便農(nóng)民參保和報銷。對患者在全縣范圍內(nèi)定點醫(yī)療機構(gòu)就診所發(fā)生的小額醫(yī)療費用，可從家庭賬戶中減免；參合農(nóng)民在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點醫(yī)療機構(gòu)住院，其醫(yī)療費用先由個人墊支，患者出院時，即可持有效證件，到定點醫(yī)療機構(gòu)合管辦辦理補助手續(xù)，當日兌現(xiàn)。凡需到縣外住院者，須由縣定點醫(yī)療機構(gòu)出具轉(zhuǎn)診證明，縣(市)合管辦必須在2日內(nèi)出具審核意見；對急診患者可以在患者就診三日內(nèi)辦理轉(zhuǎn)診手續(xù)；轉(zhuǎn)入省內(nèi)合作醫(yī)療定點醫(yī)療機構(gòu)住院的，患者出院時即可持有效證件和住院費用有效憑證，到該醫(yī)療機構(gòu)合作醫(yī)療管理辦公室審核補助，當日兌現(xiàn)。參加新農(nóng)合農(nóng)民，在外出差、打工、探親等因病住院，須在當?shù)乜h級以上公立醫(yī)療機構(gòu)就診并在規(guī)定時間內(nèi)在縣(市)合管辦登記備案，出院后憑新型農(nóng)村合作醫(yī)療證、身份證、診斷證明、住院費用清單、票據(jù)、病歷復印件等有效證件到縣合管辦登記，補助按縣外住院標準執(zhí)行，隨到隨辦。急診病人到定點醫(yī)療機構(gòu)就治，來不及辦理住院手續(xù)所發(fā)生的醫(yī)療費用超過起付線的按住院大額醫(yī)療費用補助規(guī)定執(zhí)行。

（三）以老年人、孤兒和殘疾人福利為重點，逐步建立農(nóng)村社會福利制度

根據(jù)湖北農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，現(xiàn)階段尚不具備建設(shè)普惠型社會福利制度的條件，農(nóng)村社會福利制度建設(shè)應(yīng)以老年人、孤兒和殘疾人為重點，逐步建立適度普惠的社會福利制度。

1、完善農(nóng)村老年人社會福利服務(wù)制度。要充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老服務(wù)方面的功能，合理確定政府和社會的責任。對60周歲及以上低保、低收入且需要生活照料的農(nóng)民和80周歲以上農(nóng)民發(fā)放居家養(yǎng)老服務(wù)券，用于持券老人接受上門服務(wù)、日托服務(wù)和入住養(yǎng)老機構(gòu)支付服務(wù)費的現(xiàn)金抵扣，補助資金由各級財政和彩票公益金共同負擔。要制定政策，鼓勵扶持民間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)給予一次性開辦補貼，并按使用床位數(shù)或?qū)嶋H入住老年人數(shù)給予適當經(jīng)費補助，引導和激勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，世界各國選擇機構(gòu)養(yǎng)老的老年人占老年總數(shù)的比例偏低，英國為4.5%，美國為3.7%，瑞典為4.8%，菲律賓為7%，泰國為13%，印度尼西亞為16%。而居家養(yǎng)老的比例則較高，美國老年人在家養(yǎng)老的比例高達95%，荷蘭為91.4%，日本高達96.9%。目前，湖北農(nóng)村老年人養(yǎng)老床位擁有率僅為6‰，低于全國8.9‰和發(fā)展中國家2—3%、發(fā)達國家3—5%的水平，遠不能滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老需要，居家養(yǎng)老服務(wù)與家庭照顧機構(gòu)服務(wù)相結(jié)合，可以較好地滿足老年人的服務(wù)需求。同時也要完善五保供養(yǎng)制度。提高供養(yǎng)標準，加強鄉(xiāng)村敬老院、五保大院建設(shè)，增強其服務(wù)功能。在敬老院、五保大院的基礎(chǔ)上，建設(shè)綜合性農(nóng)村社會福利服務(wù)機構(gòu)。

2、健全農(nóng)村孤兒福利制度。目前，湖北絕大部分農(nóng)村孤兒由親戚撫養(yǎng)，只有20%左右的農(nóng)村孤兒得到救助，而且救助金額較低，農(nóng)村孤兒群體成長中面臨教育、心理引導、就業(yè)、醫(yī)療保障等方面的諸多困難。因此，農(nóng)村孤兒福利制度應(yīng)以健全制度和提高保障標準為重點，實現(xiàn)由單項救助向綜合性救助轉(zhuǎn)變，并逐步建立適度普惠型的兒童福利制度。一是明確孤兒福利的獨立地位，建立孤兒教育保障制度、孤兒就業(yè)指導扶持制度、孤兒住房補助制度和孤兒醫(yī)療康復制度。把孤兒生活救助的年齡與《未成年人保護法》保持一致，延長至18歲。救助標準應(yīng)與艾滋病致孤兒童一致，以每人每月160元為宜。孤兒義務(wù)教育階段費用由財政負擔，其他階段的教育費用由財政補貼。二是建立政府領(lǐng)導，民政牽頭，部門配合，社會參與的孤兒救助保護工作機制。三是堅持家庭、社區(qū)和機構(gòu)相結(jié)合，多渠道安置農(nóng)村孤兒。完善收養(yǎng)法規(guī)政策，降低收養(yǎng)的條件，鼓勵社會收養(yǎng)孤兒。四是完善艾滋病致孤兒童救助保護政策。應(yīng)引入社會工作方法為其提供應(yīng)有的生活保障和權(quán)益保護。

3、完善農(nóng)村殘疾人福利制度。目前，湖北有370多萬殘疾人，其中，處于極端貧困的殘疾人40.4萬，低收入的貧困殘疾人117萬。370多萬殘疾人中又有70%左右生活在農(nóng)村，其在生活、康復、教育、就業(yè)、維權(quán)等方面存在諸多困難和問題。必須完善農(nóng)村殘疾人福利制度。一是建立以特教學校為龍頭，隨班就讀和技能培訓為重點的農(nóng)村殘疾人教育培訓制度。二是完善農(nóng)村殘疾人康復制度。健全農(nóng)村殘疾康復服務(wù)體系，完善以殘疾人家庭為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社區(qū)康復站為骨干，綜合康復服務(wù)機構(gòu)為指導的康復訓練服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和機制。三是建立促進農(nóng)村殘疾人就業(yè)制度。建立依法按比例分散就業(yè)為主、集中就業(yè)為輔、個體就業(yè)為重點的農(nóng)村殘疾人就業(yè)制度。全面落實福利企業(yè)優(yōu)惠扶持政策，促進有勞動能力殘疾人集中就業(yè)。四是加強殘疾人扶貧工作。把殘疾人家庭納入扶貧工作重點。

（五）加快完善失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)

湖北應(yīng)根據(jù)實際，在借鑒外省市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快出臺失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)培訓的政策。

1、明確保障對象。以新的失地農(nóng)民作為重點人群，以勞動年齡段內(nèi)特別是中青年為就業(yè)培訓重點，以難以就業(yè)的大齡和老齡人群為基本生活保障重點。對原有的失地農(nóng)民，可根據(jù)實際情況，采取多種辦法解決。如有條件的可參加失地農(nóng)民基本生活保障，給予生活補貼，納入城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障等等。

2、失地農(nóng)民的基本生活保障范圍和待遇。對年齡在16周歲（不含16周歲）以下的失地農(nóng)民，發(fā)給一次性生活補助費。對年滿60周歲的農(nóng)民參加失地農(nóng)民基本生活保障，即征即保。對17--60周歲的農(nóng)民、未實現(xiàn)就業(yè)的，參加失地農(nóng)民基本生活保障，基本生活保障待遇標準不低于當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標準。

3、失地農(nóng)民基本生活保障一次性繳費基數(shù)和資金籌集辦法。對年滿60周歲及其以上或17--60歲未實現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民，按不低于征地時當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄�工資的15%--20%，分別按12年、15年計算，一次性繳納基本生活保障費用。資金籌集辦法由農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟組織和當?shù)卣�府共同承擔。其中，個人部分不超過基本生活保障資金總額的30%，從征地安置補助費中列支；集體部分不低于總額的40%，從土地補償費中列支；政府部分不低于總額的30%，從國有土地有償使用收入中列支。并建立基本生活保障個人賬戶。個人和集體經(jīng)濟組織的繳費記入個人賬戶，政府的繳費記入基本生活保障統(tǒng)籌賬戶。

4、失地農(nóng)民的醫(yī)療保險和就業(yè)培訓。失地農(nóng)民可根據(jù)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的不同身份，按相關(guān)規(guī)定分別參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療。就業(yè)培訓可區(qū)別不同情況，分別對就業(yè)培訓政策及資金等提出明確要求。

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