司法體制的改革、檢查監(jiān)督職能的調(diào)整使得在面對如何加強行政訴訟檢察監(jiān)督時檢察機關所必須要解決的難題。小編整理了業(yè)內(nèi)專業(yè)人士關于行政訴訟檢察監(jiān)督制度分析，希望需要的網(wǎng)友可以參考參考。

行政訴訟檢察監(jiān)督制度分析

面對司法體制改革的深化和檢察監(jiān)督職能的調(diào)整，如何強化行政訴訟檢察監(jiān)督成為當前檢察機關亟待解決的問題。筆者結(jié)合2017年6月修改后的行政訴訟法及檢察監(jiān)督實際，對我國行政訴訟檢察監(jiān)督制度作些思考，以期對完善新時代檢察監(jiān)督體系有所裨益。

一、行政訴訟檢察監(jiān)督制度現(xiàn)狀

（一）立法滯后、銜接不暢導致監(jiān)督范圍窄且剛性不足

從憲法層面而言，我國憲法第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”該條明確了檢察機關作為法律監(jiān)督機關的地位，基于此，筆者認為，檢察機關行政檢察監(jiān)督的范圍不僅包括對行政訴訟活動的全面監(jiān)督，還應涵蓋對行政主體執(zhí)法行為的外部監(jiān)督。具體包括行政訴訟檢察監(jiān)督制度、對行政行為與行政活動的檢察監(jiān)督、檢察職能在刑事程序中的行政法作用三個方面的內(nèi)容。①行政訴訟檢察監(jiān)督制度作為行政檢察監(jiān)督的一項重要內(nèi)容，是對行政審判活動、行政裁判合法性、行政訴訟被告權(quán)力處分行為的全面監(jiān)督,是對行政訴訟原告合法權(quán)益的有效救濟，應當承擔起維護訴訟結(jié)構(gòu)平衡的使命。從法律層面而言，行政訴訟法第十一條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。”監(jiān)督范圍應當既包括對法院的審判和執(zhí)行等全過程，也包括對雙方當事人的起訴、應訴、舉證質(zhì)證、裁判履行、撤訴等訴訟行為。但根據(jù)行政訴訟法第九十三條規(guī)定，檢察監(jiān)督的范圍仍然相對固定，僅包括對生效判決、裁定以及損害國家利益、社會公共利益調(diào)解書的監(jiān)督，在一定程度上又限制了檢察監(jiān)督的范圍，而且監(jiān)督方式僅提起抗訴和發(fā)出檢察建議兩種，監(jiān)督剛性不足。而在司法實踐中，由于行政訴訟監(jiān)督主要依托于行政檢察申訴案件，對審判人員違法行為的監(jiān)督、對行政機關干預司法行為的監(jiān)督都需要在行政檢察申訴案件中發(fā)現(xiàn)線索，申訴資源的匱乏制約了制度價值的彰顯。

（二）監(jiān)督程序過于原則導致檢法解釋規(guī)則沖突

行政訴訟法雖然確定了檢察機關有抗訴和檢察建議兩種監(jiān)督手段，但對檢察機關如何履行該職能，法律從監(jiān)督范圍到監(jiān)督事由、監(jiān)督程序都沒有具體的規(guī)定，導致檢法兩家各自解釋規(guī)則產(chǎn)生分歧和沖突。最高人民檢察院于2016年4月15日施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）對檢察機關辦理行政訴訟監(jiān)督案件的受案范圍、條件、審查標準、期限、監(jiān)督方式等作出了相關規(guī)定。但這只是檢察機關用以指導司法實踐的辦案規(guī)則，實踐層面的執(zhí)行仍然依靠檢法協(xié)調(diào)或法院配合，這不僅沒有使監(jiān)督權(quán)獲得更高效率的行使，反而在一定程度上限制或降低了檢察監(jiān)督剛性。最高人民法院則陸續(xù)頒布了針對檢察機關抗訴監(jiān)督的司法解釋，并在司法批復中多次對檢察機關行政訴訟監(jiān)督的范圍作出限制。這種法檢兩家解釋規(guī)則的不一致，不利于檢察機關充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

（三）檢察機關提起行政公益訴訟制度體系亟待完善

在對行政行為監(jiān)督過程中，囿于檢察建議等監(jiān)督方式的局限性，檢察機關不斷探索完善多元化監(jiān)督方式，努力提高監(jiān)督實效。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)北京等13個省市檢察機關開展公益訴訟試點工作，賦予了檢察機關提起民事行政公益訴訟的監(jiān)督手段，拓展了行政檢察監(jiān)督的空間和范圍。2017年6月27日，全國人大常委會對行政訴訟法進行修改，為檢察機關提起行政公益訴訟提供了立法支持。其間，在全國檢察機關推進公益訴訟制度改革的試點中，行政公益訴訟的實體標準、程序標準、受案范圍、判決執(zhí)行等問題不斷地被理論界和實務界提出。②檢察機關提起行政公益訴訟還存在機制不完善和維護公益成效不明顯的局限性，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，構(gòu)建中國的行政公益訴訟制度，愈來愈顯其必要性和緊迫性。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督職能的定位

行政訴訟檢察監(jiān)督職能是由行政訴訟的根本屬性決定的。關于行政訴訟性質(zhì)，理論界有一元說（糾紛解決）、二元說（糾紛解決、權(quán)利救濟）以及三元說（糾紛解決、權(quán)力救濟、監(jiān)督行政）。③筆者認同三元說，因為從我國行政訴訟制度發(fā)展的一般規(guī)律、產(chǎn)生的歷史背景來看，“監(jiān)督行政是行政訴訟的根本屬性，是行政訴訟與民事訴訟分野的重要原因”。④從我國立法和司法現(xiàn)狀來看，“行政訴訟的本質(zhì)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的設計，行政訴訟的存在及其運作無時不涉及權(quán)力的配置、沖突及協(xié)調(diào)，因此謀求運作良好的行政訴訟，既必須把行政訴訟置于宏觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)圖景中加以考察，又必須細致入微地觀察行政訴訟具體運作中的權(quán)力關系，否則難以實現(xiàn)對公民權(quán)利進行救濟和行政權(quán)力予以制約的目的”。⑤因此，“行政訴訟不僅僅屬于訴訟范疇，它同時是行政法制監(jiān)督和行政法律救濟機制的環(huán)節(jié)，具有行政法制監(jiān)督和行政法律救濟的行政和特征”。⑥正是基于行政訴訟解決糾紛、權(quán)力救濟的基本屬性和監(jiān)督行政的根本屬性，筆者認為，行政訴訟檢察監(jiān)督職能應當包括行政訴訟原告的權(quán)利救濟與限制、行政訴訟被告權(quán)力處分的限制以及行政審判、執(zhí)行等訴訟活動監(jiān)督三個方面。

（一）對行政訴訟原告權(quán)利的救濟和限制

作為司法救濟的最后一道屏障，檢察機關依法對行政申訴案件進行審查，體現(xiàn)了行政訴訟糾紛解決和權(quán)利救濟的基本目的。而對于行政訴訟原告權(quán)利的限制，2003年最高人民法院下發(fā)的《關于審理民事、行政抗訴案件幾個具體程序問題的意見》指出，“人民法院裁定再審后，向人民檢察院申訴的當事人書面申請撤回申訴，人民法院應當裁定終結(jié)再審訴訟。如果人民檢察院是以生效裁判損害國家利益或者社會公共利益為由提出抗訴的，應當依法繼續(xù)審理，及時作出再審裁判。”以此對當事人處分權(quán)作出了干預性規(guī)定。“當事人某些私權(quán)利的行使必然與國家利益、社會利益相關，因此許多國家都不同程度地規(guī)定了檢察機關對私權(quán)領域的干預原則，但是范圍都較為狹窄，只限定在與國家利益和社會公共利益直接相連的案件上。”⑦所以，為尊重原告的選擇權(quán)和處分權(quán)，行政訴訟檢察監(jiān)督對原告權(quán)利處分的限制應當遵循謙抑性原則，但當事人處分私權(quán)導致國家和社會公益受到侵害，或者嚴重侵害第三人私益時，檢察監(jiān)督則不應缺位。

（二）對行政訴訟被告權(quán)力處分的限制

隨著行政機關管理國家與社會事務的逐漸深入，行政行為背后的國家利益、社會公共利益的保護也越來越突出。檢察機關所肩負的法律監(jiān)督職能決定了其對違法行政行為有權(quán)進行監(jiān)督和制約，不僅包括對行政機關干預司法行為進行監(jiān)督，對行政機關經(jīng)督促仍未履行職責進行監(jiān)督，更應當包括對行政訴訟被告不當或違法處分權(quán)力的限制和監(jiān)督。檢察機關對行政訴訟被告訴訟活動的監(jiān)督職能既是對訴訟秩序的監(jiān)督，也是對行政權(quán)的約束。⑧與此同時，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，對行政訴訟被告處分權(quán)的干預應當以維護國家利益和社會公共利益為限。

三、行政訴訟檢察監(jiān)督制度的完善路徑

（一）對錯誤的行政判決、裁定進行抗訴

行政裁判以結(jié)論的不同分為維持原具體行政行為和改變原具體行政行為，當維持原具體行政行為的裁判發(fā)生錯誤，提出抗訴的同時也包含了對具體行政行為的監(jiān)督。檢察機關的依法抗訴監(jiān)督，不僅有利于維護行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督法院公正審判，更重要的是以監(jiān)督訴訟活動的方式，間接推動并在一定程度上實現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，促進行政管理制度的法制化建設，推動行政管理的法治化進程。

（二）對錯誤的行政調(diào)解、終局性裁定提出再審檢察建議

再審檢察建議是檢察機關立足立法本意和法治精神，在踐行檢察監(jiān)督職能基礎上的實踐發(fā)展和道路創(chuàng)新。再審檢察建議的監(jiān)督范圍主要包括：行政相對人經(jīng)法院調(diào)解撤訴，法院作出終局性裁定的；以調(diào)解結(jié)案的行政賠償訴訟案件。在對這兩類案件的檢察監(jiān)督中，再審檢察建議不僅發(fā)揮了糾正錯誤裁判的重要作用，也實現(xiàn)了對行政訴訟被告處分權(quán)的監(jiān)督制約。但實踐中，再審檢察建議的采納大多依賴于檢法兩家的協(xié)調(diào)，因其缺乏監(jiān)督剛性，監(jiān)督效果無法凸顯。

（三）對行政違法行為提出檢察建議、糾正違法通知

根據(jù)行政訴訟法第十一條規(guī)定，對參與行政訴訟的行政主體的行政行為進行監(jiān)督，符合檢察機關履行行政訴訟檢察監(jiān)督職能的內(nèi)在機理。雖然檢察機關對行政行為的監(jiān)督是獨立于行政機關自我監(jiān)督、自我修復的外部監(jiān)督，但檢察機關在履行監(jiān)督職能的過程中也要保持謙抑性，以不干涉行政機關實體權(quán)力處分為限，應當側(cè)重于對行政違法行為的建議權(quán)或提請權(quán)。司法實踐中，檢察機關一方面要充分認識對一般行政違法行為進行監(jiān)督的重要性和緊迫性，積極探索運用檢察建議、糾正違法通知書等方式對其進行監(jiān)督。另一方面，應不斷增強檢察建議、糾正違法通知的針對性、說理性和公開性，建立跟蹤回訪機制，重視監(jiān)督質(zhì)量、防止“濫監(jiān)督”，注重監(jiān)督實效，避免“走過場”。

四、健全行政訴訟檢察監(jiān)督的立法構(gòu)想

（一）將行政訴訟檢察監(jiān)督確立為全程監(jiān)督

筆者認為，行政訴訟法第十一條關于對行政訴訟活動進行檢察監(jiān)督的原則性規(guī)定應當予以細化，將檢察機關對行政訴訟的監(jiān)督確立為全程監(jiān)督而非僅僅事后監(jiān)督。檢察監(jiān)督不僅包括行政訴訟法第九十三條規(guī)定的對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的監(jiān)督以及侵害國家利益、社會公共利益的調(diào)解的監(jiān)督，還要將受理、立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)審判人員是否存在違法行為等一并納入行政訴訟檢察監(jiān)督的范疇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部署，促進完善行政訴訟檢察監(jiān)督制度體系。

（二）提升行政訴訟檢察監(jiān)督制度的法律位階

應當堅持“有權(quán)、必要、有限、特定”監(jiān)督的立法原則，將《監(jiān)督規(guī)則》的相關規(guī)定納入行政訴訟法，明確檢察監(jiān)督在行政訴訟中的職能定位、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段等。建議將行政訴訟法第五節(jié)“審判監(jiān)督程序”修改為“訴訟監(jiān)督程序”，明確規(guī)定檢察機關對行政訴訟活動進行監(jiān)督的職責、權(quán)限、程序和手段，尤其要增加對該受理不受理、該立案不立案、違法超期審判等行政訴訟中違法行為進行監(jiān)督的具體規(guī)定。與此同時，要充實和完善行政訴訟法第九十三條的規(guī)定，細化抗訴事由，以解決行政訴訟法關于抗訴條件的規(guī)定過于概括給檢察監(jiān)督帶來的實際問題。

（三）明確檢察機關提起行政公益訴訟的規(guī)則

筆者建議在單一訴訟主體的原則下，建立司法前置審查程序，賦予社會團體組織或有能力的公民享有提請檢察機關啟動行政公益訴訟的權(quán)利，并有權(quán)監(jiān)督檢察機關行使行政公益訴訟的全過程，充分體現(xiàn)公民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在行政公益訴訟模式上，建立遵循“窮盡行政救濟原則”，設立行政先行處理程序，程序啟動以公益已經(jīng)受到侵害或危害行為不及時停止將導致公益受損為前提，事后補救與事前預警相結(jié)合，發(fā)揮公益訴訟維護公益的最大效能。在行政公益訴訟舉證責任上，適用舉證責任倒置原則，原則上由被告負舉證責任，檢察機關則負有啟動行政公益訴訟程序并推動訴訟進程發(fā)展的推進責任。檢察機關的舉證包括兩個方面：一是起訴時對所訴行政行為存在的證明或者行政不作為的證明，二是在訴訟進程中的舉證。

作者：金波 房琦

 

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