隨著人口增長越來越快，人口壓力也越來越大，計劃生育作為我國一項基本政策，我們要努力配合。下面小編帶來的是淺談新時期計劃生育服務(wù)管理改革的思考。

2016 年國家實施全面二孩生育政策，提倡一對夫婦生育兩個孩子，終止了 35 年來以一對夫婦生育一個孩子為特征的生育政策，啟動了生育決策權(quán)逐步回歸家庭的歷史性變革，中國人口發(fā)展從政策上進入科學(xué)發(fā)展的軌道，具有深遠的里程碑意義。全面二孩生育政策縮小了國家計劃生育政策和育齡群眾生育意愿之間的差距，計劃生育服務(wù)和管理進入新時期，社會各方預(yù)測會有連續(xù)幾年的二孩生育高峰。全國各地的人口數(shù)據(jù)雖顯示 2016 年當(dāng)年的生育數(shù)量有比較大的增長，但是 2017 年以來生育增長數(shù)量卻呈減少趨勢，不但二孩生育數(shù)量增長沒有達到預(yù)期，一孩生育數(shù)量也在減少，廣大育齡群眾的生育行為方式和計劃生育服務(wù)需求正在發(fā)生出乎預(yù)料的變化。

當(dāng)前，我國計劃生育服務(wù)管理體系正面臨人口發(fā)展、機構(gòu)改革和生育政策調(diào)整三大宏觀因素綜合影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：超低生育率、人口老齡化、衛(wèi)健委職能重組、全面二孩政策實施效果低于預(yù)期、計劃生育失獨家庭問題凸顯。新組建的國家衛(wèi)生和健康委員會有關(guān)司局在職能重組過程中，需要直面并回答這樣幾個重要問題：30 多年發(fā)展起來的計劃生育服務(wù)系統(tǒng)就此弱化或消亡，還是順勢而為有所作為？在健康中國建設(shè)大背景下計劃生育服務(wù)的地位和理論基礎(chǔ)是什么？新時期計劃生育服務(wù)做什么 , 怎么做？我們要從新時期計劃生育服務(wù)需求變化和服務(wù)管理改革兩個方面進行戰(zhàn)略思考。

一、計劃生育服務(wù)的理論基礎(chǔ)

計劃生育是生殖健康的重要組成部分，計劃生育在促進人類世代繁衍過程中處于核心地位，是人類健康發(fā)展永恒的主題。

1992 年世界衛(wèi)生組織將生殖健康定義為：生殖健康不僅是生殖過程沒有疾病，而且是生理、心理和社會的一種完好狀態(tài)，在此狀態(tài)下完成生殖。其含義是人們有生育能力，婦女可以安全經(jīng)歷妊娠和分娩，嬰兒成活并健康成長。更深層次的含義有人們能夠在不損害健康的情況下實行生育調(diào)節(jié)，能過安全的性生活。

1994 年聯(lián)合國人口與發(fā)展大會關(guān)于生殖健康的定義：生殖健康是指與生殖系統(tǒng)及其功能和過程所涉一切事宜上的身體、精神和社會等方面的健康狀態(tài)，而不僅僅是沒有疾病或不虛弱。因此，生殖健康表示人們能夠有滿意的性生活，有生育能力，可以自由決定是否和何時生育及生育多少。最后所述的這一條件意指男女均有權(quán)獲知并能實際獲取他們所選定的，不違反法律的調(diào)節(jié)生育率方法，有權(quán)獲得適當(dāng)?shù)谋＝》��?wù)，使婦女能夠安全地懷孕和生育，向夫婦提供生育健康嬰兒的最佳機會。在實際工作中，我們通常將生殖健康定義簡化歸納為四個方面：避孕節(jié)育、婦幼保健、性傳染病預(yù)防和生殖權(quán)利。

上世紀 90 年代初，美國人口理事會著名學(xué)者朱迪思布魯斯在對 100 多個國家計劃生育運動大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，提出了評價計劃生育服務(wù)質(zhì)量的“六要素”分析框架。該理論認為， 無論在什么國度 , 什么人口政策下， 要達到人口控制目標的計劃生育服務(wù)要素是相對恒定的。其可貴之處在于把難以量化的計劃生育服務(wù)過程分解為六個基本要素，并按照重要性和邏輯順序排列為：1．避孕方法的選擇； 2．提供避孕信息；3．提供者的工作能力； 4．提供者與接受者的人際關(guān)系； 5．鼓勵續(xù)用的機制 ；6．恰當(dāng)?shù)木C合服務(wù)。這六個要素直接影響育齡人群的“避孕接受率”和“避孕續(xù)用率”，從而影響生育率的高低。20 多年來，該理論分析框架已被許多發(fā)展中國家接受， 并用來評價當(dāng)?shù)氐挠媱澤�育服�?wù)質(zhì)量，至今仍然是人口學(xué)界評價計劃生育服務(wù)質(zhì)量的重要方法論。

上世紀 90 年代初，我國人口學(xué)者和計劃生育實際工作者結(jié)合中國計劃生育實際引入了這個理論框架，并在 1995 年啟動了國家計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)項目，推進基層計劃生育管理工作方法和工作思路轉(zhuǎn)變，收到了很好的效果，顯示出強大的生命力。筆者認為，新時期計劃生育服務(wù)管理改革要以上述理論框架為基礎(chǔ)，在生殖健康促進和計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)兩個方面，走出一條具有國際視野和中國特色的新路子。

二、當(dāng)前計劃生育服務(wù)需求的新變化

1．已婚育齡婦女避孕失敗導(dǎo)致節(jié)育手術(shù)上升。全面兩孩政策實施后，已婚育齡人群越來越傾向使用短效避孕方法，形成了寬松生育政策下新的生育和避孕模式。有研究顯示，已婚育齡人群人工流產(chǎn)有 2/3 是由于避孕失敗所致。因此，在育齡人群完全自主選擇避孕方法的前提下，引導(dǎo)和幫助廣大已婚育齡婦女在生育間隔期和完成生育以后的漫長的避孕期中實現(xiàn)安全有效避孕，適時轉(zhuǎn)換避孕方法，盡可能減少由于避孕失敗帶來的意外懷孕以及節(jié)育手術(shù)的發(fā)生，已經(jīng)成為基層提供計劃生育服務(wù)的新內(nèi)容。

2．未婚青少年意外妊娠和節(jié)育手術(shù)增多。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，青少年青春期的到來不斷提前，而結(jié)婚生育年齡不斷后延，婚前性行為和非婚同居現(xiàn)象增多。由于缺少科學(xué)的性與生殖健康知識，避孕方法的獲得渠道不暢，避孕方法的咨詢和服務(wù)未能及時提供，未婚人群的非意愿妊娠和由此導(dǎo)致的節(jié)育手術(shù)率逐年上升，許多地方甚至出現(xiàn)了未婚節(jié)育手術(shù)超過已婚節(jié)育手術(shù)的情況�；鶎佑媱澤�育服務(wù)正面對如何在未婚青少年中開展科學(xué)的性與生殖健康教育的新課題。

3．婦女更年期生殖健康關(guān)懷缺失。我國計劃生育服務(wù)的主要對象“嬰兒潮”一代龐大的人口隊列開始陸續(xù)退出育齡期進入中老齡階段，特別是 50 歲以上中老年女性人口游離出計劃生育服務(wù)的目標人群之后，她們的生殖健康需求沒有得到很好關(guān)注，相應(yīng)的服務(wù)也沒有跟上，圍更年期的生殖健康和計劃生育服務(wù)成為婦女健康領(lǐng)域的重要問題，在農(nóng)村尤其突出。2014 年我們在全國農(nóng)村的抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村 40 ～ 64 歲中老年婦女的生殖健康問題非常突出，具體表現(xiàn)在：年輕時缺少高質(zhì)量圍產(chǎn)期保健服務(wù)，缺乏對更年期的正確認識，生殖健康促進的意識很薄弱，有半數(shù)以上的人出現(xiàn)更年期綜合征，受各種婦科疾病困擾非常痛苦，難以啟齒的性問題也困擾著她們，約有 1/4 已絕經(jīng)的中老年婦女沒有將避孕環(huán)適時取出。如何全生命周期滿足女性人口的生殖健康需求成為計劃生育服務(wù)的新挑戰(zhàn)。

4．男性關(guān)注和參與缺位。長期以來，我國計劃生育生殖健康服務(wù)的重點人群是已婚育齡婦女，缺乏社會性別和家庭視角，男性沒有積極參與到計劃生育工作和服務(wù)中。男性在青春期保健、育齡期避孕節(jié)育知情選擇、更年期保健方面同樣存在多方面需求，男性參與缺位不利于計劃生育的推廣，不利于全民生殖健康水平的提高，不利于促進男女平等。以家庭為基礎(chǔ)提供生殖健康服務(wù)成為計劃生育服務(wù)的新視角。

三、深化計劃生育服務(wù)管理改革

在推進健康中國建設(shè)的大背景下，普遍二孩生育政策利國、利民、利家，但是各級衛(wèi)生計生系統(tǒng)相應(yīng)的服務(wù)并沒有準備好。長期以來，我國計劃生育管理、服務(wù)及其配套政策的總體設(shè)計是基于獨生子女為主的生育政策，以控制人口出生數(shù)量和降低生育率為主要目的，有少數(shù)地區(qū)的計劃生育服務(wù)管理至今還在沿襲“一胎上環(huán)，兩胎結(jié)扎”的服務(wù)方式，育齡群眾非常反感。我國計劃生育服務(wù)需求和供給的矛盾已經(jīng)十分明顯，要求我們用更高的標準深化計劃生育服務(wù)管理改革，計劃生育服務(wù)必須轉(zhuǎn)型才能做到可持續(xù)發(fā)展。健康中國建設(shè)和全面兩孩政策的實施無疑是對既往計劃生育管理和服務(wù)傳統(tǒng)模式的巨大挑戰(zhàn)，各地計劃生育服務(wù)管理改革正在艱難的探索之中，現(xiàn)在需要好的頂層設(shè)計，給基層計劃生育服務(wù)改革以正確的引導(dǎo)。如何超越 30 多年傳統(tǒng)的計劃生育管理和服務(wù)的思維方式和工作方式，跟上國家衛(wèi)生計生改革發(fā)展的時代潮流，實現(xiàn)計劃生育服務(wù)拓展轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，在推進健康中國建設(shè)過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，筆者認為現(xiàn)階段要著力從以下幾個方面深化計劃生育服務(wù)管理改革：

1．調(diào)整計劃生育服務(wù)管理政策導(dǎo)向。確立健康中國建設(shè)背景下的全面兩孩生育服務(wù)政策，從思想認識和具體行動上徹底擺脫以降低生育率為導(dǎo)向的計劃生育管理思路和服務(wù)方式，全面改革 30 多年來由此而形成的計劃生育工作考核評估機制，創(chuàng)新計劃生育管理和服務(wù)新思路，廢除一切不利于落實全面兩孩政策的法規(guī)和制度，全面建立有利于實現(xiàn)一對夫婦養(yǎng)育兩個孩子的促進人口和家庭健康發(fā)展的社會政策支持體系和計劃生育社會工作新機制，鼓勵符合條件的育齡人群按政策生育，提供好相應(yīng)的高質(zhì)量服務(wù)。同時，要認真研究計劃生育服務(wù)政策的銜接，幫助解決為計劃生育做出貢獻的家庭和個人面臨的實際困難，尤其要著力解決過去計劃生育手術(shù)中產(chǎn)生的各種后遺癥、并發(fā)癥等遺留的健康問題，高度關(guān)懷失獨家庭存在的身心健康問題。

2．明確計劃生育服務(wù)管理轉(zhuǎn)型框架。確立以人為本，以育齡人群為核心，以家庭為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托的計劃生育生殖健康優(yōu)質(zhì)服務(wù)戰(zhàn)略管理指導(dǎo)框架。首先是服務(wù)重心轉(zhuǎn)型：從過去注重宏觀層面的人口數(shù)量控制，轉(zhuǎn)向更多的注重微觀層面的計劃生育生殖健康服務(wù)，進行全人群分類指導(dǎo)，提供生命全過程精準的高質(zhì)量服務(wù)。其次是考核評估轉(zhuǎn)型：堅持計劃生育分類考核、科學(xué)考核，從數(shù)量考核為主向質(zhì)量考核為主轉(zhuǎn)變，增加生殖健康測量指標及其權(quán)重，重點考核經(jīng)費投入和相應(yīng)的生殖健康服務(wù)是否到位，取消計劃外超生考核。第三是管理方式轉(zhuǎn)型：以解決計劃生育生殖健康問題為導(dǎo)向，采用健康項目管理方式，積極推動傳統(tǒng)的計劃生育行政管理向計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)項目管理的轉(zhuǎn)變。第四是服務(wù)能力轉(zhuǎn)型：加強婦幼保健計劃生育業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層婦幼保健計劃生育工作人員的醫(yī)療技術(shù)服務(wù)和健康管理水平。各級衛(wèi)生和計劃生育行政管理機構(gòu)要加強婦幼保健計劃生育服務(wù)機構(gòu)整合發(fā)展的跟蹤、監(jiān)測和宏觀指導(dǎo)，建立健全各級婦幼保健計劃生育服務(wù)機構(gòu)，加強機構(gòu)和服務(wù)人員的能力建設(shè)，全面推進計劃生育生殖健康優(yōu)質(zhì)服務(wù)，把我國婦幼保健計劃生育管理和服務(wù)機構(gòu)發(fā)展成為促進人口和家庭健康的社區(qū)公共健康服務(wù)系統(tǒng)。

3．繼續(xù)強化計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)。計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)是我國計劃生育工作的法寶，提供現(xiàn)代避孕節(jié)育措施是涉及每一個家庭的最基本的生殖健康公共服務(wù)。寬松的生育政策使我們能夠更好地運用計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)“六要素”評價方法，對我國計劃生育服務(wù)的質(zhì)量進行深入研究。健康中國建設(shè)背景下的計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基本內(nèi)涵應(yīng)該是以家庭、社區(qū)、工作單位和學(xué)校的生殖健康教育為基礎(chǔ)，引導(dǎo)育齡人群按需自主選擇避孕節(jié)育方法，提供安全有效避孕節(jié)育措施為核心內(nèi)容的優(yōu)質(zhì)生殖健康促進服務(wù)。因此，計劃生育服務(wù)要從生育控制回歸到促進生殖健康的核心地位，成為促進家庭計劃和家庭健康的文明美好的生活方式和行為方式。大量的調(diào)查研究顯示，青少年、育齡人群和中老年人群對生殖健康服務(wù)的需求呈現(xiàn)多樣化和多層次的變化特征，以往單一刻板的計劃生育服務(wù)方式和服務(wù)能力已經(jīng)明顯不能滿足群眾的需求。要明確將計劃生育生殖健康服務(wù)納入國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)范疇，為自愿調(diào)節(jié)生育的育齡人群提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，努力提高生殖健康和婦幼保健公共服務(wù)水平。計劃生育服務(wù)必須改變長期以來只以已婚育齡人群為服務(wù)對象的狀況，大力加強對未婚人群和中老年人群的生殖健康服務(wù)。同時，筆者認為國家層面要盡快確立以青少年青春健康保護和中老年婦女圍更年期健康保護和健康促進為核心內(nèi)容的重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目，滿足全人群的計劃生育和生殖健康需求，成為健康中國建設(shè)的重要組成部分。

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