規(guī)劃工作是一個重要的事情，需要不斷的進行分析探索，防止在一味的發(fā)展中，失去了很多局部的利益，保證整體和局部的利益的最大化，下面是小編帶來的國土空間規(guī)劃改革應把握的五大重要關系，趕緊來學習一下吧。

    1 整體與局部

    整體與局部是空間規(guī)劃改革最需要重視的關系之一，因為規(guī)劃始終有作為整體的對象和局部的對象，有整體的問題與局部的問題，也有整體的效益和局部的效益等。長期以來在規(guī)劃工作中我們都聲稱重視整體觀和大局觀，因為整體大于局部，但規(guī)劃實際工作中容易把二者關系割裂了、混亂了，因此才有了多規(guī)沖突的諸問題。整體與局部的關系的把握的難點首先在于整體與局部的關系是相對的，具有層次性的。例如對于蘇州市來說其所在的蘇錫常都市圈看做整體；而對蘇錫常都市圈來說，所在的長三角城鎮(zhèn)群是更大的整體；而長江流域又是更大的人居環(huán)境整體。其次，整體要素與局部要素彼此是辯證轉化的，切忌割裂二者。系統(tǒng)整體演進決定局部問題的出現(xiàn)和變化，同時某一方面的局部問題其實會影響到某方面的“整體”決策。因此要避免一味擴大整體利益而損失了大量局部利益，而是以保證客觀的、適宜的局部利益為前提追求整體利益最大化。

    建議可以從以下原則出發(fā)去分析和把握整體與局部的關系，逐漸深入進行具體問題具體分析：①從資源永續(xù)利用與發(fā)展的角度擺正整體與局部；②在空間規(guī)劃的范圍和尺度上有序厘清整體與局部；③在資源配置與規(guī)劃政策實施的問題上分清整體與局部進行利弊權衡。④在規(guī)劃的工作組織上走向整體協(xié)調，建立整體決策和實施機制，打破局部空間治理各自為政，各管一攤的局面，構建統(tǒng)一協(xié)調的治理模式，形成整體合力。要打破行政區(qū)的壁壘，建立區(qū)域協(xié)調的制度框架。

    2 人類與自然

    人類與自然的關系，簡言之是“人地關系”。人地關系中的“人”是人類圈，或人居環(huán)境科學體系中所稱人類系統(tǒng)，“地”是由大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈共同組成的人類賴以生存的自然環(huán)境。人地關系的核心是人。人是綜合屬性的，可以作為基礎的勞動力和市場供需等基礎性要素，同時人也是一切發(fā)展服務的對象，人類系統(tǒng)會反映出多元價值取向和需求以深刻影響規(guī)劃的制定。任何規(guī)劃中人口的規(guī)律與特征總是首先需要加以測定和分析的，以作為其他重要規(guī)劃要素測算的基礎，例如通過人對資源需求規(guī)律測算資源開發(fā)規(guī)模與結構，通過人口測算城鄉(xiāng)發(fā)展的用地規(guī)模與結構，以及各類基礎設施和公共服務的發(fā)展建設規(guī)模與結構，以及其生產(chǎn)生活對環(huán)境的影響的測算等等。因此人的問題始終是規(guī)劃中需要重點研判的問題。

    我國面臨資源環(huán)境的強大約束，人地關系矛盾十分突出：一是當前對資源的占用、利用和分配粗放低效，資源環(huán)境壓力嚴重。二是地域開發(fā)格局不平衡的固有格局長期存在。三是我國巨大的城鄉(xiāng)空間關系矛盾，也即農(nóng)用地與建設用地之間的矛盾。因為城鎮(zhèn)建設用地的擴張過程大多數(shù)是通過占用農(nóng)業(yè)空間完成，二者是一個共同體，適宜農(nóng)耕的地域空間同樣是適宜城市化和人口集中的區(qū)域，但不幸的是這個適宜的地區(qū)承載了我國約94%人口且只集中在我國國土面積只有約43%的胡煥庸線以東地區(qū)（表1）。

    因此國土空間規(guī)劃的最為重要的任務，一方面是本著以人為本，生態(tài)優(yōu)先的原則協(xié)調解決我國特定的人地關系矛盾，并在此前提下引導國土空間資源的高效、節(jié)約和永續(xù)開發(fā)利用；另一方面是守住人地關系底線，即守住資源紅線，守住生態(tài)安全紅線，守住環(huán)境紅線，保障人民生產(chǎn)生活的綜合安全紅線，以及合理規(guī)范各類空間上的人工行為等。為此需要轉變思維方式，在空間規(guī)劃的內容設定上，集中以人地關系的整體發(fā)展作為對規(guī)劃的評價，并根據(jù)各類底線、紅線、上限等設定一個閾值體系。

    3 成本與收益

    這里的成本與收益作廣義層次的理解：收益是人們作出決策和展開行動的所得、成效，如收到的效益，取得的收益，或者直接就是一個行動取得的效果；成本是付出的代價，其外延同樣是多樣性的，可以是時間成本、資金成本、管理成本、政治成本、社會成本以及機會成本，甚至是受到的危害。因此把握成本與收益的關系，也可以說是一種費效比的關系，一種權衡利弊的普適性問題�，F(xiàn)實往往是“魚與熊掌不可兼得”，也沒有所謂“免費的午餐”，所有的規(guī)劃工作本質上是對行動利弊的綜合權衡，然后做出最有利的選擇。

    應當認識到規(guī)劃中的費效比不會停留在局部性的個別區(qū)域，而是綜合的、整體的、長遠的。例如現(xiàn)實中南水北調、三峽大壩這樣的巨型工程落地，都是從整體利益上考慮，為打破國家東西與南北大的區(qū)域人地資源環(huán)境不均衡的問題規(guī)劃建設成形的國土開發(fā)工程。如果從工程的本身看耗資巨繁，而且還會給國土的生態(tài)環(huán)境格局帶來巨大改變，例如三峽、南水北調這類工程其實明顯改變了我們國家的大區(qū)域的水量平衡，且三峽大壩的建設使得長江部分重要魚類的生態(tài)鏈斷裂。然而，其帶來的整體效益是明顯的和長久的：

    成本與收益的權衡不妨從幾個方面著手思考：①從規(guī)劃實現(xiàn)的價值體系上進行比較和權衡，②從規(guī)劃建設指導的直接投入與產(chǎn)出比進行權衡，③從目標實現(xiàn)的遠與近的關系，緩與急角度進行權衡。

    4 輸入與輸出

    任何系統(tǒng)的兩端是輸入與輸出，進行物質交換與能量的轉化，國土空間規(guī)劃必須充分注重輸入與輸出兩端�？梢詮南氯齻�視角進行理解：

    首先，供與需的關系。人口與資源供需的關系已經(jīng)到了供給缺口逐漸增大的局面，區(qū)域資源供需十分不平衡。例如我國水資源供需平衡在南北、東西的較大差距（表2）。對于非可再生資源，地區(qū)短缺的資源和重要戰(zhàn)略性資源的取用，規(guī)劃導向務必聚焦于供需平衡的目標和行動綱領，通過規(guī)劃提倡節(jié)約型發(fā)展和永續(xù)性資源利用，對特別緊缺資源要量入為出，以需定供。這些資源之中，特別要把控建設用地的供需關系。空間規(guī)劃的核心任務是對土地空間的資源配置，在我國矛盾凸顯的人地關系背景下，空間規(guī)劃旨在指導城鎮(zhèn)空間用好每一寸可建設的用地。如何用好？第一要務是在盡可能節(jié)約的建設用地規(guī)模上做到較大的使用效率或生產(chǎn)力，其次是讓開發(fā)建設土地每一期的投放基本能夠與真實需求相匹配。這其中的核心技術支撐是做好城鎮(zhèn)空間開發(fā)容量設定和開發(fā)邊界的劃定工作，其中重要的制度抓手之一就是通過國土空間用途管控，從開發(fā)空間供給側設立一道非建設用途轉向建設用途的政策“閥門”。

    其次，吞與吐的關系。“吞”就是對自然資源（也包括環(huán)境）的占有、開發(fā)、利用，然后進入“人類系統(tǒng)”中的各類生產(chǎn)生活中。“吐”就是人類生產(chǎn)生活中的液態(tài)、氣態(tài)、固態(tài)廢物和生活垃圾等。人類的活動無時無刻不在向自然生態(tài)系統(tǒng)輸出廢物和垃圾，它們的輸出，反而給我們人類的人居環(huán)境帶來極大的負面影響：例如我國大量城市垃圾圍城現(xiàn)象，對本地的地表地下水體、土壤和大氣環(huán)境造成污染，且將造成越來越多的土地資源浪費，長此以往必然影響到國土空間的可持續(xù)發(fā)展和人居環(huán)境的健康發(fā)展。因此應該本著可持續(xù)發(fā)展理念，將國土空間上的人類社會的吞吐作為代謝過程進行考慮，探索“物資守恒-物資流”為理論基礎的基本物質規(guī)劃與管控監(jiān)督。

    此外，從國土（空間）安全的角度，應額外注意進口與出口的關系。這一點之所以特別提出來是因為具有特殊的意義。鑒于我國油氣資源大量依賴進口，長期被卡脖子，糧食自給率依然趕不上安全態(tài)勢，處于對國土資源安全的綜合考慮，在國家層面的國土空間規(guī)劃中務必居安思危，做好國土資源安全的重要戰(zhàn)略部署：一方面合理規(guī)劃制定戰(zhàn)略性資源儲備體系規(guī)劃，保障生命線工程的運轉余地；另一方面制定資源能源高效綜合利用的方案，并且對資源開發(fā)利用實行有效的監(jiān)管。

    5 剛性與彈性

    一般的，規(guī)劃的剛性與彈性體現(xiàn)為政府、市場與社會的關系，包括“計劃”與“變化”的關系，也包括法律法規(guī)與自由裁量權的關系。剛性與彈性是規(guī)劃中“老生常談”的問題，國土空間規(guī)劃改革依然要做到剛彈的有機統(tǒng)一。

    空間規(guī)劃體系改革要求建立國土空間用途管制手段的國土空開發(fā)保護制度，并形成一個市縣“一本規(guī)劃，一張藍圖”。這兩個目標中，前者的任務重心是探索針對不同類型、不同重要性的用地空間或自然資源去設定不同剛性/彈性程度的管控規(guī)則和管控模式；后者的具體實現(xiàn)方式梳理出空間規(guī)劃的“一張藍圖”內容體系的安排上必要內容是什么，可選內容是什么，重點體現(xiàn)什么要素，以及如何通過剛性/彈性內容的結合體現(xiàn)規(guī)劃的長期有效性、嚴肅性和可實施性，旨在真正做到“一張藍圖干到底”。

    前者要突破的困局是多規(guī)矛盾和打架最為棘手的問題之一，即空間用途的剛性內容和彈性內容互相交疊、層次各異。這項任務的第一步是通過規(guī)劃內容的整合，特別是用地的技術判定的整合統(tǒng)一空間用途標準。在第一步工作夯實的基礎上，第二步通過合理的規(guī)則和制度設計加以剛彈有機的管控。不妨設定如下基本原則：①大類（根目錄類）用途空間的變更管控更剛性，大類內部的小類變更可設定自由裁量權；②建設增量涉及到的用途變更賦予剛性原則，存量范圍內的用途變更則是鼓勵性或引導性的；③涉及到重要的戰(zhàn)略性內容以及國土資源底線和國土資源安全的內容應該具有最嚴格的剛性。

    后者需要突破的困局，是設定規(guī)劃“藍圖”內容中的強制性、必要性內容與非強制的引導性內容。面對這個問題，應該本著市場對資源配置起決定性作用的前提，規(guī)劃內容應該以必要性內容作為剛性色彩的內容在“藍圖”中充分體現(xiàn)并保證實施——采用底線控制，負面清單規(guī)劃的模式。將可以留給市場配置的空間范圍做合理的“留白”。

    最后，在整個國土空間規(guī)劃體系的事權結構層面上看，一般而言管控、監(jiān)督和審批的權責重心越往上級政府主體移動，其管控的剛性程度越大，反之則越小。根據(jù)這個規(guī)律：①國家層面、大區(qū)域層面的規(guī)劃總量控制問題，包括土地資源總量控制和發(fā)展的總目標，以及重要國土空間資源的底線管控事權，可上移至中央政府以賦予最大的剛性；②涉及到比較重要的規(guī)劃的行政監(jiān)督，事權重心建議相應上移，根據(jù)監(jiān)督事項的性質決定事權上移的層級；③于此相對的，以改善基層地區(qū)和城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提供生活便利為主旨的地方性規(guī)劃事務，則由地方政府或規(guī)劃主體自行設定其相應的規(guī)劃模式和空間政策。

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