第一篇：淺析居住證制度

淺析居住證制度

[收稿日期]201* - 08 - 13[作者簡介]楊 柳(1985 - ) ,遼寧沈陽人, 201*級碩士研究生,主要從事社會學(xué)理論與方法研究。第31卷 第5期 201*年5月哈爾濱學(xué)院學(xué)報 journal of harb in un iversity vol. 31 no. 5 may 201*[文章編號]1004—5856 (201*) 05—0043—04 淺析居住證制度楊 柳 (蘇州大學(xué)社會學(xué)院,江蘇蘇州 215123) [摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再適應(yīng)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。居住證制度是替代暫住證制度,在戶籍制度改革過程中的一個重要階段。文章討論了關(guān)于居住證制度實行的必要性、必然性和可行性。 [關(guān)鍵詞]居住證;暫住證;戶籍制度 [中圖分類號]d631. 42[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]a 一、居住證制度形成的背景中國的戶籍制度造成中國獨特的社會結(jié)構(gòu)———城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)。農(nóng)村和城市有著明顯的差別,戶籍制度劃分了人的身份,限制了社會成員的流動,在一個特定的時期起到了重要的作用,它穩(wěn)定了當(dāng)時的社會秩序,保障了城市居民的充分就業(yè)和生活水平,更加重要的是為國家工業(yè)化積累了資金。但同時戶籍制度隨著時間的推移也逐漸暴露出它的弊病。戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元社會形成,城市和農(nóng)村居民分裂為兩個利益對立集團(tuán),城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大,使同為公民的城市和農(nóng)村居民有了等級貴賤之分。同時,人口和戶籍經(jīng)常分離,戶口是固定的,人卻是流動的,不利于社會的穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,要求改革這種城鄉(xiāng)二元化戶籍制度的呼聲越來越高。暫住證制度是為了維護(hù)外來人口的權(quán)利, 便于外來人口的管理,維持社會的安定和諧。但是在實際情況中,暫住證卻存在著很多的問題。辦證過程中亂收費用,粗暴查證,將公民分為外地人口和本地人口,造成在居住、教育、就業(yè)等諸多方面的不平等。 201*年5月,國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》,全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度的改革,進(jìn)一步放寬農(nóng)村戶口遷移到小城鎮(zhèn)的條件,并將城鄉(xiāng)戶籍改革的權(quán)限下放到各地方政府,使地方政府擁有了一定的改革主動權(quán)。 201*年,湖北青年孫志剛因為沒有暫住證而遭毒打致死,轟動全國�！皩O志剛事件”使各界再次重新審視暫住證制度。暫住證逐漸開始被居住證所取代。各大城市分別實行居住證制度,暫住證向居住證轉(zhuǎn)變是由以管理為主向服務(wù)理念轉(zhuǎn)變的一個體現(xiàn)。戶籍制度的松動,將城市農(nóng)村的顯性戶籍墻打破,農(nóng)村人口可以向城市流動;但是農(nóng)村和城市之間隱形的戶籍墻依然存在,居住證制度就是為了打破這一隱形墻的舉措之一。二、居住證制度形成的必然性和必要性居住證可以說是戶籍制度改革過程中的一個階段,是將二元的社會結(jié)構(gòu)逐步瓦解、轉(zhuǎn)化為一元的社會結(jié)構(gòu)的一個中介物。居住證是暫住證的一個進(jìn)步,但是它還和城鄉(xiāng)一體化的同城待遇有著一段距離。外來人員生活在城市當(dāng)中,工作在城市當(dāng)中,但是自己的身份卻是在農(nóng)村的,人戶分離, 不利于管理,是社會穩(wěn)定和諧的一個不安定的因素。更重要的是,外來人員雖然在城市中生活,為城市的發(fā)展建設(shè)做貢獻(xiàn),但是并沒有同城市人口享受到同樣的福利待遇,而是必須從本來就不高的收入中再拿出一部分來交納各種費用,使其實際收入下降,增加了外來人口在城市生活中的成本。但由于目前我國的經(jīng)濟(jì)水平還不能支撐全國居民都達(dá)到城市水平的福利待遇,因此居住證制度正好起到了一個折中聯(lián)系的作用。居住證有別于暫住證的一個重要標(biāo)志就是,暫住證重于管理,而居住證則是引入服務(wù)理念,將服務(wù)和管理相結(jié)合,這是兩者之間最重要也是最根本的不同。暫住證上幾乎是不包含任何待遇的,而居住證能提供給持有者相應(yīng)的權(quán)利保障。雖然這些待遇只是局部的“準(zhǔn)市民” 待遇,而且基本上是優(yōu)秀人才、有就業(yè)崗位的人員才可以享受,但畢竟在暫住證制度基礎(chǔ)上邁進(jìn)了一步,也使辦證人員的積極性提高,有利于提高辦證率。同時,居住證改變了對外來人口的歧視態(tài)度,在稱謂上有所改變,如上海的居住證制度,在稱呼上就把“外來人員”改成了“來滬人員”,去除了帶有歧視意味的“外來”兩個字。另外,“暫住證時代”,通常外來人口都是擁有多個“證”,存在“證出多門”的現(xiàn)象。而這些“證”的管理存在著交叉的情況,浪費了人力物力,不能起到最優(yōu)效果。居住證將這些“證” 綜合在一起,節(jié)省流動人口成本,提高行政辦事效率。和暫住證制度一樣,居住證制度并不是戶籍制度的最終歸宿,戶籍制度改革的最終目標(biāo)是希望達(dá)到城鄉(xiāng)一元,城市農(nóng)村之間沒有待遇上的差別。根據(jù)我國現(xiàn)階段的實際情況來看, 居住證制度是我國大城市管理流動人口的一種現(xiàn)實選擇,是戶籍制度的一種進(jìn)步,是在我國逐步建立一種一元社會結(jié)構(gòu)的過渡性制度。我國的城市化進(jìn)程依然處于高速發(fā)展的時期,全面放開戶口的限制、取消戶籍制度,必將導(dǎo)致城市人口的大規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。無論戶籍改革的最終目標(biāo)如何,現(xiàn)階段對人口增長的控制都將是主要任務(wù)之一,因此戶籍制度的限制在我國現(xiàn)階段依然是不能替代的。暫住證制度對暫住人口的管理起到了積極的作用,但是它的效用主要還是基于收容遣送辦法等帶有強(qiáng)制性質(zhì)的管理措

施上,具有濃郁的剛性控制色彩。不過隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人口自發(fā)流動性的增強(qiáng),戶籍制度、暫住證的控制作用逐漸在弱化;在一種人權(quán)、人性化的理念下, 對外來人員帶有歧視和強(qiáng)制管理傾向的其他手段也逐漸在消失。在這種情況下,尋找新的外來人口管理手段就成為必然。它仍然有必要掌握流動人口數(shù)量和具體情況,為城市發(fā)展規(guī)劃和社會治安提供依據(jù);又要可以保障外來人口的權(quán)益,維護(hù)外來人口的權(quán)利。覆蓋所有外來人口的居住證就可以成為這種新的手段,居住證為取代暫住證對外來人口的控制、信息管理和服務(wù)需要提供了一個新平臺。三、居住證制度實行的基礎(chǔ)和阻礙 1. 制度層面如前文所述,我國現(xiàn)在已經(jīng)從暫住證向居住證在逐步的轉(zhuǎn)化。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)配下,社會的資源和人才開始自發(fā)地流動,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始松動,居住證的實行有著現(xiàn)實的基礎(chǔ)。一些大中城市出臺吸引人才的 “人才居住證”,國家廢除了《收容遣送辦法》等規(guī)定,逐步將對人才的“居住證”制度擴(kuò)大到全體外來人口。在上海、北京、深圳等大中城市, 現(xiàn)在已經(jīng)開始實施了針對全體外來人口的居住證制度。居住證制度順利有效的實施還需要其他相關(guān)配套制度規(guī)定的共同配合。如:子女教育問題、社會保險、低保、醫(yī)療等相關(guān)的規(guī)定依然是國家政府予以重視和關(guān)注的方面,只有將規(guī)定不斷細(xì)化,才能真正地將居住證制度貫徹實行下去。此外,新制度的實行往往會出現(xiàn)種種漏洞,并可能會出現(xiàn)制度的真空,應(yīng)切實理解居住證制度的相關(guān)規(guī)定,在實踐中不斷摸索和改正, 以期真正達(dá)到居住證制度的目標(biāo)。 2. 管理方面居住證不同于暫住證,引入了服務(wù)的理念。辦理暫住證并不能給外來人員帶來什么好處, 在辦理證件上權(quán)利與義務(wù)是嚴(yán)重的不對等的。 44哈爾濱學(xué)院學(xué)報201*年居住證制度則是根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣�、�?jīng)濟(jì)等條件, 賦予外來人口與常住人口相同的民主權(quán)利和社會權(quán)利,使外來人口有預(yù)期的收益,提高其辦證的積極性,變被逼無奈辦證為主動積極申領(lǐng)證件,以此為外來人口管理創(chuàng)造良好的環(huán)境,形成良性互動的關(guān)系。另一方面也要看到,居住證制度實際上無形中增加了政府的負(fù)擔(dān)。外來人口辦理居住證不僅自己要繳納一定的費用,同時政府也要為每一個辦理居住證的外來人口支付相當(dāng)?shù)某杀?才可以滿足外來人口的“市民待遇”。所以可以預(yù)見,居住證需要當(dāng)?shù)卣�府擁有一定的財政支付能力。辦理居住證不再是一種強(qiáng)制性的行為,而是自愿申請的。因此如何吸引外來人口辦理居住證是一個重要的問題,政府應(yīng)該在這一方面有積極的作為。例如,蘇州市即將準(zhǔn)備實行居住證制度,其調(diào)查課題組認(rèn)為,“政府應(yīng)進(jìn)一步完善針對外來人口的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn),突出機(jī)構(gòu)項目之免費和實效的形象,增加吸引力;拓寬基本醫(yī)療服務(wù)的覆蓋范圍,將外來人口納入社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的范疇; 繼續(xù)擴(kuò)大來蘇外來人口子女在蘇接受免費義務(wù)教育的范圍:在住房保障方面,一方面,鼓勵有條件的企業(yè)為外來人口提供職工宿舍,將包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工宿舍建設(shè)納入企業(yè)基建、技改項目計劃和用地計劃。另一方面,要繼續(xù)擴(kuò)大面向外來人口的低租金住房。”居住證可以說是一個互惠互利的制度形式,為將其貫徹實行下去,各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況, 與外來人口雙方互動協(xié)調(diào)、共同完成。 3. 技術(shù)方面辦證過程當(dāng)中通常會出現(xiàn)收取過高的管理費用、實行捆綁收費等現(xiàn)象,并且辦證一般是一個復(fù)雜繁瑣的過程。隨著服務(wù)理念的深入人心,政府部門不再是以一個管理者的姿態(tài)出現(xiàn), 而是“人民公仆”的形象,出臺了越來越多的便民利民的方式。結(jié)合公民身份證制度的實施, 居住證也同樣可以以卡式證件的形式出現(xiàn),這樣的形式,可以承載更多的信息量,節(jié)省了重復(fù)辦證的成本,簡化了外來人口辦證的手續(xù),同時也可以減少外來人口在工作、生活等其他方面的使用辦理的程序。隨著技術(shù)的發(fā)展,例如ic 卡的普遍使用,這樣的方式已經(jīng)具有現(xiàn)實的可能性。 4. 經(jīng)濟(jì)方面可以說,經(jīng)濟(jì)層面的基礎(chǔ)是居住證制度能否真正實行的關(guān)鍵問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定著戶籍制度改革的效果。戶籍制度改革不是簡單廢除或弱化,而是在分解舊制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建新制度的過程。居住證正是戶籍制度改革過程中的一個階段。在這個過程中,不僅僅是居住證制度本身的突破,還需要相關(guān)制度的配套改革,如教育、醫(yī)療、就業(yè)等。這些制度的改革需要堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),只有建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的制度,才會作用于現(xiàn)實并具有實際價值。另一方面,居住證實行過程當(dāng)中可能遇到的最大阻礙也是經(jīng)濟(jì)層面所帶來的。外來人口辦理居住證一個很重要的因素就是居住證能不能給他帶來好處,從成本收益的分析上看,外來人口辦理居住證投入的成本是不是能夠得到預(yù)期的回報。因此這就要求政府在相關(guān)領(lǐng)域里不斷地完善,使得外來人口能夠獲得其所預(yù)期和希望的待遇。在這里,又對政府提出了一個嚴(yán)格的考驗,這個高昂的居住證成本又需要如何買單呢? 除了政府的財力支持、個人繳納的一定費用,另一部分其實可以說是轉(zhuǎn)嫁給了用人單位。因為用人單位在錄用持有居住證的外來從業(yè)人員的時候,就要為其交納社會保險金等費用,這無疑就增加了用人單位的用工成本,所以就可能會出現(xiàn),用人單位選擇不錄用持有居住證的外來人口,而這樣就減少了外來務(wù)工人員的就業(yè)機(jī)

會。因此,外來務(wù)工人員就很可能放棄辦理居住證,因為他們在繳納了居住證的費用,增加了其在城市生活的成本,不但不能增加其收益,反而可能會減少其工作就業(yè)的機(jī)會。可以說,這是居住證實行初期很可能出現(xiàn)的一種情況,是一個值得討論和實踐的問題。不過當(dāng)居住證制度運行步入正軌之后,則可能帶動一種良性的運轉(zhuǎn)。利用居住證,可以及時掌握流動人員納稅、社會保險金的交納情況,對不給外來從業(yè)人員交納社會保險金的用人單位,給予罰款或其他處罰;對中低端就業(yè)崗位的招聘, 可以將當(dāng)?shù)睾屯獾貞艏�人口一視同�?從而保障外來從業(yè)人員的應(yīng)有權(quán)益。 5. 觀念方面居住證在對外來人口的概念上有了重新的第5期楊 柳:淺析居住證制度45 界定,外來人口也被當(dāng)作是“準(zhǔn)市民”,去除了對外來人口的一種歧視的態(tài)度。但是直接與 “人”相掛鉤的居住證,考慮到不同人群心理的承受能力和接受能力,居住證在真正的實行過程中是難以“一步到位”的。長期以來,存在于人們頭腦中的“城市優(yōu)越”、“城市中心主義”等意識是影響居住證制度實行改革效果的重要因素。實際上,二元戶籍制度本身就是“城市中心主義”的產(chǎn)物。所以農(nóng)民進(jìn)城后,仍會受到原城市居民的抵拒,被冠以“農(nóng)民工”、“農(nóng)民企業(yè)家”等帶有明顯標(biāo)簽性質(zhì)的稱號。雖然外來人口在稱呼上、待遇上有所變化,顯性的戶籍墻已經(jīng)被打破,但是在原城市居民的心里依然是無法真正接受和接納外來人口,這種隱性戶籍墻依然存在于城鄉(xiāng)和地域之間。因此,對于外來人口而言,他們可能很難融入到其所生活工作的城市當(dāng)中,缺乏一種歸屬感。這個問題不是一蹴而就的事情,是需要一個漫長的發(fā)展過程。只有不斷地發(fā)展經(jīng)濟(jì),當(dāng)城市化達(dá)到一定水平,城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差別徹底消失,當(dāng)各地的居民福利待遇之間的差別徹底消失,這些意識才會逐步淡化。居住證制度是戶籍制度改革一個承上啟下的中間階段,是二元社會結(jié)構(gòu)向一元社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個過渡階段,是我國現(xiàn)階段的國情所決定的,是戶籍制度改革的一個必然選擇。居住證制度是社會和個人雙贏的一個結(jié)果。居住證制度現(xiàn)在仍然處于一個摸索實踐的時期,全國許多大中城市已經(jīng)開始實行居住證制度,不過受到許多非議,認(rèn)為居住證其實是換湯不換藥,僅僅是給暫住證換了一個新外衣,根本就沒有做到所謂的“同城待遇”。居住證制度應(yīng)該說目前還沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),都是在不斷地探索當(dāng)中,所以在實行居住證制度的過程當(dāng)中, 各級政府不應(yīng)是簡單地照搬其他城市的經(jīng)驗, 而是應(yīng)該結(jié)合本地

的實際情況,確保居住證中的“含金量”。 [參 考 文 獻(xiàn)] [ 1 ]孔繁榮. 居住證管理在我國大城市人口管理中作用的探討[ j ]. 人口與經(jīng)濟(jì), 201*, (1). [ 2 ]董敬畏. 功能視野中的戶籍制度[ j ]. 歷史研究, 201*, (2). [ 3 ]姚秀蘭. 論中國戶籍制度的演變與改革[ j ]. 法學(xué), 201*, (5). [ 4 ]上海市人民政府. 上海市居住證暫行規(guī)定

[ r ]. 201*. [ 5 ]姚秀蘭. 戶籍、身份與社會變遷[m ]. 北京:法律出版社, 201*. [ 6 ]俞德鵬. 城鄉(xiāng)社會[m ]. 濟(jì)南: 山東人民出版社, 201*. 責(zé)任編輯:秦 平 on the system of residential perm ission yang liu ( suzhou university, suzhou 215123, china) abstract:www.taixiivf.com)人及共同居住的配偶和子女居民身份證、居民戶口簿或有效護(hù)照、簽證及本人兩張一寸免冠彩色照片（配偶及16周歲以上子女提供一張一寸免冠彩色照片），向市公安局戶口辦公室申領(lǐng)《居住證》。市公安局戶口辦公室核對無誤后，制作《居住證》。

取得《居住證》的人員及共同居住的配偶和子女的有關(guān)情況，由市公安局戶口辦公室填寫《暫住人口登記表》，轉(zhuǎn)居住地公安派出所，錄入暫住人口微機(jī)管理系統(tǒng)，按本市現(xiàn)住人口管理，不再辦理《暫住證》。

三、《居住證》有效期為三年。外籍人才所持市公安局簽發(fā)的《外國人居留許可》有效期不滿三年的，按照《外國人居留許可》的有效期限，辦理相應(yīng)期限的《居住證》。

《居住證》有效期滿，需要辦理新《居住證》的，由用人單位根據(jù)本人申請，在原《居住證》有效期滿15日前，按照本通知第一條規(guī)定，持領(lǐng)取新《居住證》的書面申請、原《居住證》及相關(guān)證明材料，向所屬市或區(qū)縣人事局和市公安局戶口辦公室換領(lǐng)新證。逾期未換領(lǐng)新證的，原《居住證》自然失效。

《居住證》持證人工作單位、居住地等情況發(fā)生變化的，應(yīng)在變化發(fā)生后30日內(nèi)，憑書面申請及相關(guān)證明材料，向原審核人事局提出項目變更申請。經(jīng)審核同意后，人事局出具準(zhǔn)予更改項目書面材料，由用人單位持該書面材料到市公安局戶口辦公室辦理項目變更。因工作單位發(fā)生變化申請變更項目的，新用人單位應(yīng)根據(jù)隸屬關(guān)系及時報告市或區(qū)縣人事局。

中止、解除聘用（勞動）合同的，用人單位應(yīng)及時收回《居住證》，交市公安局戶口辦公室注銷，并報告原審核人事局。

《居住證》遺失的，由用人單位按照本《通知》第一、二條規(guī)定，及時辦理新的《居住證》。

四、各級人事、公安部門要按照各自職責(zé)，認(rèn)真做好《居住證》審核、確認(rèn)和發(fā)放工作，不斷優(yōu)化我市人才環(huán)境，吸引更多國內(nèi)外優(yōu)秀人才為加快天津發(fā)展服務(wù)。

在辦理《居住證》過程中遇到問題，請及時與市人事局、市公安局聯(lián)系。

附件：1.《天津市引進(jìn)人才居住證》申請表

2.辦理《天津市引進(jìn)人才居住證》通知書

二〇一四年一月二十一日

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