第一篇：信訪制度改革的出路在哪里

信訪制度改革的出路在哪里

201*-05-27 第05版：民主法治

作者：胡建淼 來源：學習時報 字數(shù)：2419

中國的信訪制度是指保障公民在自身的合法權(quán)利遭到公權(quán)力侵害時，采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向相應(yīng)機構(gòu)反映情況、提出訴求的制度總稱。它最早可以追溯到政務(wù)院1951年頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。1995年的《信訪條例》將信訪制度從一般工作制度上升為法律制度，并將其定位為對公民訴求“轉(zhuǎn)達和轉(zhuǎn)辦”的途徑�，F(xiàn)行《信訪條例》由國務(wù)院于201*年制定，它廢止了舊條例，并將信訪職能擴大為溝通、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、救濟等。由于目前在一定范圍內(nèi)、一定程度上存在著“信訪不信法、信上不信下，信鬧不信理”，以及與此相伴隨的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”現(xiàn)象，人們便將“罪孽”歸咎于信訪制度本身，甚至有人將信訪制度視作“惡法”，建議“取消”之。我對中國信訪制度的總體看法是：問題不是出在信訪制度本身，而是出在對待信訪工作的態(tài)度和方法上。

之所以說問題不是出在信訪制度本身上。一是信訪制度的定位基本可行。由201*年《信訪條例》所確定的現(xiàn)行信訪制度，其職能定位和受理范圍的劃定，在現(xiàn)階段基本是可行的、有效的，它對于緩解矛盾、解決糾紛、穩(wěn)定社會、促進經(jīng)濟發(fā)展起到了較大的作用。二是目前每年的信訪量較大，而且多數(shù)上訪人的上訪還是有理由的。據(jù)我們了解，雖然存在著一部分“無理上訪戶”和“纏訪戶”，但是多數(shù)上訪人，尤其是初次上訪者，確實還是有上訪理由的。他們的合法權(quán)利確實受到了基層組織和人員的侵害而又得不到維護。三是信訪有助于國家高層直接而廣泛地了解和掌握民情、社情、國情。信訪是各種社會矛盾和糾紛的縮影，是“民意上達”的通道。通過這一渠道，國家高層可以了解基層政府的管理水平、存在的問題，可以掌握人民群眾的各種需求。信訪是非常有效的信息收集渠道和中央對基層工作的監(jiān)督渠道。四是信訪是公民權(quán)利救濟途徑之一。由于受案范圍的限制，現(xiàn)行仲裁、復議、訴訟制度無法包攬解決所有的社會糾紛，公民確有大量不屬于仲裁、復議、訴訟范圍內(nèi)的權(quán)利侵害事件需要通過信訪解決。盡管信訪機構(gòu)不是法定的裁決機構(gòu)，但它通過“協(xié)調(diào)處理”功能事實上起到了解決糾紛的作用。五是社會穩(wěn)定需要有“出氣閥”。在任何一個國度內(nèi)，不論其政府管理得多好，人們對管理者還不免會有意見。為了讓人們出氣，以至于有的國家在議會門口設(shè)置國家領(lǐng)導的橡皮人，以便人們?nèi)瓝舭l(fā)泄。由于我國人多意見雜，加之作為“出氣閥”的集會游行示威受到嚴格限制，我們需要保留信訪這個“出氣閥”，這有利于社會的穩(wěn)定。

但是另一方面，我們又看到了一些不理想的現(xiàn)象，似乎與信訪制度有關(guān)：一是“信訪不信法”。無論涉訴案件還是非涉訴案件，都往“信訪”走，不往“法院”走。上訪人相信“信訪”而不相信“法律”；相信“信訪”而不相信“法院”。個別基層的“信仿大協(xié)調(diào)”機制往往將人民法院的終審裁判隨意改變，造成司法終審不終，司法權(quán)威下降。二是“信鬧不信法”。只要有人要上訪，地方管理部門就妥協(xié)，不講法律標準，只求太平結(jié)果（不上訪）。為了勸住信訪人的上訪，有的政府部門無原則地答應(yīng)當事人的無理要求，使得“上訪獲益”，“會哭的孩子有奶吃”，形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的怪圈。三是“接訪”變成“截訪”，“截訪”又變成“劫訪”。群眾合法的上訪權(quán)利被剝奪，上訪群眾“被截”、“被劫”、“被處罰”、“被關(guān)押”、“被拘留”、“被勞動教養(yǎng)”，甚至于“被判刑”，逼得很多受害者成為肇事者，維權(quán)者成為違法者，在群眾中造成很壞的影響。原來的信訪問題未解決，新的矛盾又發(fā)生，又形成新的信訪案由。

但上述現(xiàn)象不是信訪制度本身造成的�，F(xiàn)行《信訪條例》并未將涉訴案件納入信訪范圍，并未規(guī)定信訪可以推翻司法終審，相反，第14條第2款明文規(guī)定“對依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出。”現(xiàn)行《信訪條例》并未規(guī)定對信訪者可以“截訪”、“劫訪”以及其他制裁性行為，相反，第 3條明文規(guī)定“應(yīng)當暢通信訪渠道”，“不得打擊報復信訪人”。所以問題不在于《信訪條例》和由這一條例設(shè)定的信訪制度本身，而在于人們沒有嚴格執(zhí)行這一條例，是由對待信訪的不正確態(tài)度和不妥當做法所引起的，特別是在“各級信訪工作領(lǐng)導責任制和責任追究制”的壓力下，地方部門就來京“花錢銷號”，對信訪者或者花錢買平安，或者采取違法手段侵犯人權(quán)……

中國對信訪制度的改革，重點不是弱化甚于取消信訪制度，而是改革對信訪的考核制度。

第一，擺正對信訪的態(tài)度，改變過去的“過分重視”。“過分”就會出問題。我們要“正確”對待信訪，而“正確”對待信訪就在于“正常”對待信訪。這里需要對信訪作正確的判斷：中國如果信訪過多，是不正常的，也是不應(yīng)該的，說明基層組織工作未做好；但如果信訪過少，也是不正常的，因為這么大的國家，不可能沒有一定數(shù)量的信訪；沒有信訪更是不可思議的，肯定是虛假的事實，違背客觀規(guī)律。

第二，改革對待信訪的考核，中央要減少對地方黨政領(lǐng)導的壓力，不按信訪量給各地排名。不能追求“零上訪”。不能不講“因果關(guān)系”而搞“一票否決制”，不能不加區(qū)別地按上訪人數(shù)追究領(lǐng)導人責任。要從結(jié)果考核轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程考核。區(qū)別無理上訪者與有理上訪者。前者的上訪不應(yīng)當由領(lǐng)導人來承擔責任，對于后者的上訪，可采取“倒查”機制，追究有關(guān)人員的法律責任。

第三，正確對待信訪者的上訪權(quán)利。公民信訪是由憲法和《信訪條例》所設(shè)定的基本權(quán)利。無論他是否有理，他都擁有上訪的權(quán)利。不得以任何理由“截訪”、“劫訪”。至于信訪者在上訪中有鬧訪或者發(fā)生其他擾亂公共秩序行為的，應(yīng)當依法追究責任。

第四，處理信訪案件，要堅持法律原則和法律標準。無規(guī)矩不成方圓。不得“花錢買平安”，讓無理上訪者獲益。

第五，讓涉訴案件回到司法程序去解決，信訪機構(gòu)不得接受涉訴案件。不得通過信訪程序推翻司法裁判。適度擴大訴訟受案范圍，將更多的信訪案件納入到司法軌道中去解決，而不是讓更多的涉訴案件回到信訪中解決。

第二篇：信訪制度改革不再進行全國排名

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信訪制度改革不再進行全國排名

作者：

來源：《辦公室業(yè)務(wù)》201*年第11期

近日，國家信訪局有關(guān)人士表示，目前國家信訪局對各省份的排名通報制度已取消，各個省市對地市級直至區(qū)縣級的改革工作正在逐步推廣過程中。從近期開始，按照國家信訪局信訪改革的基本思路和要求，各級信訪部門的信訪工作將不再簡單地以信訪數(shù)量多少為通報標準，國家信訪部門也不再搞全國范圍的排名、通報。取而代之的是國家與地方之間、上級與下級之間建立“點對點”的通報機制，并通過信訪約談制度對地方的信訪工作予以監(jiān)督。取代以往信訪排名通報制度的是“點對點”通報制度。所謂“點對點”通報制度，是指對于各省份的信訪工作，國家信訪局直接根據(jù)了解到的情況與各個省份單獨對接，對各省份的工作進行一對一通報。這意味著取消排名實施一對一通報后，各個省份將把主要精力放在處理本省的信訪問題上，而不是因為擔心排名靠后進京截訪。對于信訪問題較多的省份，國家信訪局將對這些省份進行約談，敦促其解決重大信訪問題，并監(jiān)督這些省份的信訪工作。

第三篇：談信訪制度改革研究與分析

談信訪制度改革

陸維福

近期信訪制度成為熱點問題，媒體連續(xù)推出了關(guān)于信訪制度改革的文章，對深受矚目的信訪制度改革各抒己見，筆者讀后深受啟發(fā)。筆者長期在政府機關(guān)工作，現(xiàn)在又專門從事行政法律制度研究工作，對此問題也有一些自己的看法，寫出來以供探討。

由于現(xiàn)在信訪案件居高不下，而且經(jīng)常發(fā)生圍堵黨委和政府機關(guān)大門、交通要道的群訪事件，社會影響很大。對各級黨委政府的壓力很大，信訪工作空前受到重視，工作條件、人員配備都比以往要好，工作效率也很高，客觀上起到黨委和政府與人民群眾溝通作用，也在力所能及的范圍內(nèi)解決了很多實際問題。但是，由于現(xiàn)行信訪制度本身存在的缺陷，使其對如此眾多的信訪問題窮于應(yīng)付，難以從根本上解決問題。現(xiàn)在法學界、信訪機構(gòu)、公眾都對信訪制度的改革給予了關(guān)注，也出現(xiàn)了加強信訪機構(gòu)和取消信訪機構(gòu)兩種根本對立的意見。

筆者認為，討論信訪制度改革，首先要對信訪制度的設(shè)定、作用作全面了解。在我國信訪制度產(chǎn)生了建國以后，始終是非常規(guī)解決問題的渠道，主要起到疏導、溝通的作用。信訪權(quán)利來源于《憲法》，作為行政法規(guī)的《信訪條例》對信訪制度作了具體規(guī)定�！缎旁L條例》規(guī)定信訪機構(gòu)要認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。信訪工作應(yīng)當在各級人民政府領(lǐng)導下，按照分級負責、歸口辦理，誰主管、誰負責，及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相

結(jié)合的原則�！缎旁L條例》只是政府及其工作部門信訪機構(gòu)要遵守的法律制度，實際上其他黨委、人大等設(shè)立的信訪機構(gòu)基本上也根據(jù)《信訪條例》辦事。信訪機構(gòu)通常不具有解決問題的實際權(quán)力。

其次，對信訪制度進行改革，還要了解目前信訪機構(gòu)的組成、職能和存在的問題。目前信訪機構(gòu)龐大而分散，《信訪條例》僅規(guī)定了政府及其工作部門要設(shè)立信訪機構(gòu)，實際上黨委(通常與政府聯(lián)合設(shè)立)、人大、黨委工作部門和司法機關(guān)甚至事業(yè)單位都設(shè)有信訪機構(gòu)，其中起到核心作用的是黨委政府聯(lián)合信訪機構(gòu)(在大部分地區(qū)是采用這種體制)。黨委政府聯(lián)合設(shè)立的信訪機構(gòu)是綜合性信訪機構(gòu)，凡是對下屬的黨委工作部門、政府工作部門以及下級黨委政府及其工作部門的信訪，都可以向其提出。其權(quán)力最大，業(yè)務(wù)最為繁忙。黨委工作部門和政府部門的信訪機構(gòu)主要管轄對本部門極其下屬部門行為不服提出的信訪案件，辦理黨委、政府信訪機構(gòu)交辦的信訪案件，公檢法則負責本職權(quán)范圍的信訪案件辦理。就其功能而言，主要是根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定起到疏導、溝通的作用，并沒有賦予信訪機構(gòu)處理問題的決定權(quán)。這種體制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，至今在絕大部分地區(qū)也沒有實現(xiàn)微機信息聯(lián)網(wǎng)，造成了信息的無序傳導，信訪者在多家機構(gòu)之間跑來跑去，問題卻難以解決。信訪機構(gòu)分散設(shè)置，每個機構(gòu)的工作人員即非常有限，有的還是兼職的，專業(yè)素質(zhì)有待提高，導致工作效率和工作水平不高。信訪機構(gòu)沒有獨立處理問題的權(quán)限，不具有相對獨立性，也不能對業(yè)務(wù)部門的工作進行監(jiān)督，信訪問題的處理需要先報領(lǐng)導審批，領(lǐng)導批示后，再會同具體業(yè)務(wù)部門拿出處理方案，然后還要領(lǐng)導審批。由于缺乏法律規(guī)范，領(lǐng)導對個案的批示、處理有時又太過隨意，前后處理不一致，引發(fā)更大的信訪。由于信訪機構(gòu)主要是溝通和疏導，提出的處理意見有關(guān)部門辦理不力或者婉言拒絕，就造成很多問題無法解決。

既然信訪制度先天存在不足，后天又超負荷運轉(zhuǎn)，當事人為何不選擇行政復議和行政訴訟途徑來解決問題呢?很多專家、學者都認為這是中國民眾傳統(tǒng)的“非訟”心理和“清官” 意識使然，民眾喜歡找清官解決問題，往往找的官越大(越級上訪)、事情鬧的越大(集體上訪)，解決的可能也就越大。這是實際情況，但是這些專家、學者其實忽視了一個簡單的事實，就是信訪機構(gòu)面臨越來越多的壓力也在尋找解決問題的法律渠道，工作人員對于屬于行政復議和行政訴訟能解決的問題，一般均直接要求信訪人員提起行政復議或行政訴訟(有的地方如安徽省的信訪機構(gòu)還與律師事務(wù)所聯(lián)合，將涉法事務(wù)由律師提供專門的法律服

務(wù))，而不會直接尋求解決的辦法。也就是說即使當事人愿意去信訪，最后符合條件的也被推到了行政復議機構(gòu)和人民法院。對拒絕依法申請行政復議或提起訴訟的，信訪機構(gòu)一般不再接待。信訪機構(gòu)主要精力是處理不屬于行政復議和行政訴訟范圍或超過了時效的案件。

既然有相對完善的行政復議制度和行政訴訟制度在維護公眾權(quán)利，公眾也愿意選擇行政復議和行政訴訟，為什么還有那么多信訪案件呢?這不能不說明現(xiàn)行行政復議和行政訴訟制度設(shè)定有問題，很多問題難以解決，沒有真正體現(xiàn)“行政救濟”和“司法救濟”的功能。這兩種救濟渠道都存在范圍和時效的限制。行政復議當初定位是行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督制度，具有方便快捷和不收費的特點，行政復議對具體行政行為有權(quán)審查其合法性和適當性，還可以對規(guī)范性文件進行附帶審查，很大程度上彌補了信訪制度的不足。但是，《行政復議法》又對行政復議制度本身作了很多限制，從而使其解決問題的能力打了折扣。行政復議只能受理解決對于行政機關(guān)具體行政行為不服提起的行政復議，這些行為包括行政處罰、行政強制、行政審批等，對于黨群部門的行為，行政復議機關(guān)無權(quán)管轄;對于現(xiàn)在群眾反映強烈的人事糾紛一般不能通過行政復議途徑而要通過申訴渠道(向上級人事部門監(jiān)察部門反映問題，要求解決)來解決，而這種申訴解決的方式并沒有法律的具體規(guī)定，加上人事管理體制的僵化，解決問題的機率很小，使得當事人大量采取信訪的方式;由于我國處于新舊體制交替階段，對于轉(zhuǎn)軌時期大量出現(xiàn)的以往由政策調(diào)整的大量歷史遺留問題(由于以往實行計劃經(jīng)濟，政府管了很多不該管而又管不好的事情，現(xiàn)在當事人要求由政府承擔責任)，涉及到重大經(jīng)濟利益而當?shù)卣�府限于財力根本無法落實中央政策的問題(由于我國實行分級財政，很多地方政府財政窘迫，實際是吃飯財政。而中央下文件的諸如加工資、提高福利待遇的文件都是“中央請客，地方出錢”，很難落實，導致當事人不滿引發(fā)上訪)，行政復議機關(guān)也不能受理，也使得當事人只能去信訪。為了維持行政行為的相對穩(wěn)定，《行政復議法》規(guī)定當事人應(yīng)當在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提起行政復議。超過了時效，則不能提起行政復議�？紤]到群眾的整體文化素質(zhì)和法律意識的欠缺，很多問題沒有在時效內(nèi)提出而轉(zhuǎn)化為歷史案件，又只能去信訪。加上現(xiàn)在的行政復議機構(gòu)附設(shè)于行政機關(guān)內(nèi)部，沒有體現(xiàn)出相對獨立性，影響了處理結(jié)果的公正、客觀，打擊了當事人的信心。行政訴訟在受理范圍上基本與行政復議一致，時效為三個月，且一般只能對具體行政行為進行合法性審查，而不能進行適當性審查，

也不能對規(guī)范性文件進行司法審查。行政訴訟對行政機關(guān)監(jiān)督弱化，少數(shù)裁決有失公正，而且執(zhí)行裁決也很困難，一些當事人對法院判決及其執(zhí)行情況不滿，重新走信訪道路�？傮w來說，行政復議和行政訴訟并非如一些同志所說的那樣效果奇差，而是發(fā)揮了很大的作用，問題是要降低門檻，擴大受理范圍，真正體現(xiàn)“救濟”的特點。

就我國行政救濟和司法救濟整個體制而言，各種手段的銜接也存在很多問題。(一)從整體上看，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠。例如，信訪與行政復議、信訪與行政訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時是行政復議、行政訴訟完了又信訪，信訪完了又行政復議、行政訴訟，有時是行政復議、行政訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去行政復議、行政訴訟，形成“纏訪”、“纏訟”。(二)由于當事人的堅持和工作人員疏導不夠，有些案件本可以通過行政復議和行政訴訟的渠道來解決，但當事人走信訪途徑，往往是問題沒有解決，人在信訪路上還下不來。因為很多人認為，再堅持一下，就有解決的可能(因為當事人看到甚至有的問題解決得比復議、訴訟效果還好)，以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多。如果他們在回頭申請行政復議或者提起訴訟的話，也耽誤了時效。(三)有些問題涉及到多家單位，但是單位之間怕麻煩，怕但責任，互相推拖，導致問題變大，遲遲難以解決。

綜上，我國現(xiàn)行行政救濟、司法救濟機制存在先天的缺陷(信訪制度只是這個機制的一個環(huán)節(jié))，其實施的環(huán)境也有待改善，因此信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，它解決了部分的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對大量涌現(xiàn)的歷史問題、矛盾、爭議和糾紛以及現(xiàn)實的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至在因為處理案件方式和結(jié)果又引發(fā)出新的問題、矛盾、爭議和糾紛。為了解決這些問題，有人認為信訪制度嚴重弱化，必須加強信訪制度，賦予信訪機構(gòu)解決實際問題的權(quán)力，對于政府部門、下級政府行使監(jiān)督權(quán)、否決權(quán)，甚至將信訪機關(guān)作為黨委和政府領(lǐng)導下解決一切矛盾的萬能機構(gòu)，這樣就能解決所有問題。應(yīng)該說，這種想法是可以理解的，面對沉重的上訪壓力，必須要找到解決辦法。而最為簡單的辦法就是加強目前實際承擔解決問題的主要途徑、承受沉重壓力的信訪機構(gòu)，這也是我們在行政管理中習慣運用的辦法。賦予信訪機構(gòu)很大的權(quán)力，建立一個超級監(jiān)督機構(gòu)，直接根據(jù)主要領(lǐng)導的意見來處理問題。問題在于，在實行依法治國方略的今天，完全打破現(xiàn)有行政權(quán)力(甚至還包括司法權(quán)力)的架構(gòu)，更多地依靠領(lǐng)導人的

權(quán)威，只會帶來更大程度上的混亂。畢竟在法治成熟的國家，行政復議和訴訟才是解決問題的主要渠道，也更能靠得住。因此，單靠加強信訪機構(gòu)是解決不了根本問題的。要解決這個問題，就必須雙管齊下，從完善信訪制度和加強行政復議、行政訴訟制度兩個方面著手，比較可行的解決方案是：(一)近期方案。加強現(xiàn)有信訪機構(gòu)，在暫時無法修改法律制度的前提下，可以考慮加強建立黨委與政府聯(lián)合辦公的信訪機構(gòu)，并將黨委和政府部門信訪機構(gòu)將作為派出機構(gòu)，統(tǒng)一管理人財物，形成聯(lián)動效應(yīng)，減少部門之間相互推拖，提高辦事效率。信訪機構(gòu)負責督辦信訪案件，并可以考慮通過組織聽證會的形式，請相關(guān)部門和當事人參加，根據(jù)聽證筆錄，提出辦理方案，要求有關(guān)部門限期辦理。(二)遠期方案。改革現(xiàn)有的行政救濟和司法救濟渠道，擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍、減少對提起時效的限制、加強對執(zhí)行的監(jiān)督，發(fā)揮行政復議和行政訴訟應(yīng)有的作用，成為公眾可以信賴的解決問題的法治渠道。讓信訪機構(gòu)回復到其本來面目：作為溝通黨和政府與人民群眾關(guān)系的一個橋梁，或者僅僅作為黨委聽取民意的一個機構(gòu)，畢竟信訪機構(gòu)沒有真正意義上的行政執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而打破現(xiàn)行行政管理體制，另外設(shè)立一個無所不能的大信訪機構(gòu)，從理論上是荒謬的，從實踐上看是有害的。行政復議與信訪同樣屬于行政救濟手段，但是具有信訪沒有的實際處理權(quán)力，理應(yīng)發(fā)揮更多的作用。通過修改《行政復議法》，行政復議可以大部分甚至全部取代信訪功能。擴大其受案范圍，將廣泛受到關(guān)注的人事、工資等問題納入行政復議范圍，使得這些原來不受外部監(jiān)督的內(nèi)部行政行為接受外部行政監(jiān)督，促進人事、工資等管理的法制化。從加強對當事人救濟的角度出發(fā)，取消受理案件的時效限制，允許當事人對歷史問題申請行政復議。行政復議機構(gòu)要體現(xiàn)相對獨立性，真正能夠?qū)π姓�機關(guān)的行政行為進行監(jiān)督。改革行政復議審理方式，實行言詞審理，允許當事人對證據(jù)進行質(zhì)證。規(guī)范行政復議判決書，要求更多地體現(xiàn)事實證據(jù)的作用。使得行政復議審理更為規(guī)范、公開和有效。至于行政訴訟的改革方案，現(xiàn)在已經(jīng)議論的很多了，筆者認為總體說來在黨的領(lǐng)導下，要體現(xiàn)更多的司法獨立，減少行政干預(yù)，加強司法裁決書的執(zhí)行力度。另外，人大及其常委會可以在行政救濟方面起到更大的作用。全國各級人民代表有那么多(恐怕有上百萬)，他們?nèi)绻�能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，很多信訪案件的可能解決。在時機成熟時，還可以考慮接洽國外申訴專員制度，在人大常委會下面建立專門的申訴專員，負責處理信訪問題。

第四篇：對信訪制度改革的若干思考[1]

對信訪制度改革的若干思考

摘要：信訪是我國公民政治參與的重要渠道，是實現(xiàn)和維護人民群眾民主政治權(quán)利的具體形式。在實施依法治國方略的宏觀背景下，進行體制現(xiàn)代化變革，改革現(xiàn)行的信訪制度，推進信訪工作的制度、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新，在法治框架內(nèi)尋求新的解決方案，最終就是要依法規(guī)范信訪秩序，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。

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關(guān)鍵詞：信訪制度；法律服務(wù)；依法行政��

二、我國信訪制度改革的必要性

近年來的信訪量中還呈現(xiàn)出一個顯著的特點，就是涉法涉拆類上訪持續(xù)攀升，居高不下。�ひ恍﹩栴}本該通過訴訟渠道解決，然而群眾卻大量涌入信訪渠道，寄希望于通過行政途徑解決問題，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的法律意識日益深入人心，公民的維權(quán)觀念增強，這是我國民主和法制進程達到一定階段的可喜表現(xiàn)，越來越多的公民把自己的經(jīng)濟利益和民主要求通過上訪來實現(xiàn)。

涉法信訪類問題主要有以下幾方面的原因：“1、大部分信訪群眾對復雜的法律程序、法律法規(guī)和國家政策理解片面，陳述自己的問題缺乏客觀全面性，感到解決自己的問題無從下手；2、根據(jù)我國現(xiàn)行訴訟體制，有些問題要想贏得訴訟解決，必須具備相應(yīng)的舉證和應(yīng)訴能力，否則即使有理也會敗訴，這些障礙客觀上限制了信訪群眾進入訴訟等程序解決問題；3、客觀評價我國公民的生存條件，大部分信訪群眾感到訴訟成本較高，無力支付訴訟等費用；4、信訪部門對上訪事項進行詢問掌握后，認定屬涉法類問題，但由于職責所限，不可能為上訪群眾提供更進一步的幫助，而司法獨立原則也使信訪部門在運用行政手段將案件批轉(zhuǎn)司法機關(guān)時十分慎重�！保�5］因此，大量的涉法信訪問題仍然滯留在各級信訪部門無法解決，造成重復上訪、越級上訪、直至進京上訪，影響社會穩(wěn)定。��

三、信訪制度改革的可行性路徑

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在具體的操作方案上，可以采取如下措施：��

（1）建立公益法律援助機構(gòu)。可以在黨政和人大信訪機構(gòu)內(nèi)設(shè)立公共法律援助機構(gòu)，將信訪和法律援助有機結(jié)合起來，聘請和動員有社會責任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔任公益律師，為上訪者提供法律服務(wù)。公共法律援助機構(gòu)參與信訪工作，就可以從專業(yè)法律的角度協(xié)調(diào)解決信訪部門難以解決的問題，使問題的處理一步到位，這樣不但可以及時地解決群眾上訪問題，而且使上訪群眾懂得運用法律手段來維護自己的合法權(quán)益，更有利于推進依法治國的進程。

（2）設(shè)立法律服務(wù)室。在各級信訪部門建立信訪法律顧問室工作機構(gòu)，司法行政機關(guān)選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平強的律師、公證、基層法律服務(wù)人員駐法律服務(wù)室開展工作，利用他們的專業(yè)知識開展法制宣傳，向信訪人宣傳國家有關(guān)法律、法規(guī)，依法維護其合法權(quán)益。��

（3）建立信訪代理制度。在信訪制度中,筆者認為也可以借鑒和引入代理制度。一些地區(qū)在街道辦事處推行的信訪代理員制度已經(jīng)取得了很好的社會效果，“但在信訪制度中,必須明確信訪代理的機構(gòu)為非政府組織或群眾自治組織,因為不行使國家權(quán)力的非政府組織或群眾自治組織,能站在比較公正的立場上,維護公民個人的權(quán)利”［12］。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公民對待信訪也許在不久的將來會像對待訴訟一樣，聘請代理人為自己進行信訪。

（4）提高信訪工作人員的法律素質(zhì)。信訪工作人員的素質(zhì)包括政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，在業(yè)務(wù)素質(zhì)中，法律素質(zhì)是一項重要內(nèi)容。從目前情況看，一些地方的信訪承辦人員信訪法律知識掌握不多，基本處在憑經(jīng)驗、靠政策辦理信訪的階段，與建設(shè)法治信訪的要求差距較大。提高信訪隊伍的法律素質(zhì)的途徑有兩條：一是對現(xiàn)

有人員進行大規(guī)模的培訓；二是有計劃地引進法律人才�？傊�，只有整個信訪隊伍法律素質(zhì)提高了，才能將建設(shè)法治信訪推進到一個新水平。��

四、關(guān)于信訪制度的幾點思考

信訪制度實際上是實現(xiàn)政治需要的一種手段，為經(jīng)濟基礎(chǔ)、國家政權(quán)和社會制度服務(wù)，通過國家機器去協(xié)調(diào)、去規(guī)范各種社會關(guān)系，以期達到維護社會秩序、社會穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現(xiàn)行的政治體制下已經(jīng)失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務(wù)都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權(quán)力監(jiān)督機制的完善發(fā)揮著獨特的作用”［14］。我們認為，信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關(guān)系政府公信力的重要的制度設(shè)計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機和活力，應(yīng)當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。�げ豢煞裾J，信訪制度的強化不利于我國目前正在實施“依法治國”的宏偉治國方略，不利于推進我國的法制進程，我們應(yīng)該更多強調(diào)對司法救濟制度本身的完善，而不應(yīng)過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段；但是在我國目前公眾通過司法救濟途徑還不十分有效的情況下，信訪制度的穩(wěn)妥改革是很有必要的。為信訪制度的改革注入法治的精神，在法治的框架內(nèi)對信訪制度進行漸進式的改革，將信訪工作和法律服務(wù)相結(jié)合，那么80%的涉法信訪案件就能夠通過司法途徑得以解決。因此，應(yīng)繼續(xù)將信訪置于適當位置，從完善國家整個解決糾紛機制的高度來改革、改進信訪。通過漸進的方式疏通公眾參與和投訴的渠道，樹立司法的裁判權(quán)威，并建立一種新的社會秩序，這才是我國信訪走出困境的根本出路。��

第五篇：信訪制度改革：不再進行全國排名

中國信訪制度正在進行重大變革。新京報記者近日從權(quán)威部門獲悉，國家對各省市不再搞全國范圍的信訪排名、通報，有關(guān)部門確立了“把矛盾化解在當?shù)亍钡男滤悸贰?/p>

始于201*年的信訪排名制度，因為與地方黨政領(lǐng)導升遷直接掛鉤，造成地方信訪壓力很大，被指導致各地信訪部門不惜采取各種手段“截訪”，甚至雇傭“黑保安”，設(shè)置“黑監(jiān)獄”，發(fā)生惡性事件。

取而代之的將是中央與地方、上級與下級之間的“點對點”通報制度，并通過信訪約談制度對地方工作進行監(jiān)督。

受訪專家表示，這種做法將抑制攔訪、截訪等問題，并建議一直推行到縣級政府。段鋒（化名）最近感覺工作壓力小了很多。他是西部某省信訪局副局長，讓他感覺輕松的是，目前國家取消信訪排名通報制度在全國鋪開，他不用再擔心“非正常上訪”數(shù)字影響政績。

而且，按照中央的統(tǒng)一部署，該省也取消了對地市州的信訪排名，他們開始把主要精力用在處理發(fā)生在當?shù)氐男旁L案件，而不是組織人手到北京“截訪”。

新京報記者獲悉，一場以取消信訪排名為標志的信訪改革，正在悄然推進。其力度影響程度，不亞于勞教制度的廢除。

“排名”異化，各地截訪花樣頻出

信訪指標成考核壓力，上訪者被毆屢有發(fā)生，甚至出現(xiàn)專業(yè)黑保安

“信訪排名”制度始于201*年1月，措辭嚴厲的《信訪條例》修訂完成，并從當年5月1日起施行。

根據(jù)這部《信訪條例》的規(guī)定，各級政府應(yīng)當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，追究有關(guān)責任人員的責任，并在一定范圍內(nèi)予以通報。

一名基層信訪工作人員曾對媒體記者說，上述“在一定范圍內(nèi)予以通報”的規(guī)定，最終演變?yōu)椤耙耘琶�的形式通報”�?/p>

從此，國家信訪部門每月會對各�。ㄊ�、區(qū)）“非正常上訪”人次數(shù)進行排名，各省市信訪部門也會對各地市排名，直至縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

由于信訪案件多發(fā)于基層，縣市級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪工作，隨即成為對當?shù)攸h政干部政績考核的指標之一。

這一指標又逐步演化為：各級黨政領(lǐng)導成為信訪責任人，其管轄的轄區(qū)內(nèi)訪民進京上訪次數(shù)與黨政領(lǐng)導的升遷直接掛鉤。

各地對此出臺了詳細的評分體系。

以“上訪媽媽”唐慧所在的湖南省永州市零陵區(qū)為例，據(jù)《南方都市報》報道，該地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信訪考核實行“百分制”，其中“減少越級上訪量”一項就占50分。在中央大型會議等“特別防護期”，如發(fā)生進京非正常上訪，要扣分。如果接到信訪部門通知，相關(guān)單位沒有在24小時內(nèi)趕到北京的，也要扣分。這些都關(guān)系到鎮(zhèn)政府工作的年終考核。

異化的“信訪排名”給當?shù)攸h政官員帶來壓力，他們想方設(shè)法減少“非正常上訪”。

“上訪者”被毆打、被非法拘禁等，屢有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了一批專門替地方截訪的“黑保安”。

201*年12月，安徽省阜陽市潁上縣迪溝鎮(zhèn)村民，因煤礦采空區(qū)賠償款和占地等問題赴京上訪。該鎮(zhèn)政府接訪人員委托社會閑雜人員接回上訪村民。返回途中，受委托的閑雜人員與村民發(fā)生爭執(zhí)，村民被打致昏迷。

還有人因為上訪而被勞教。201*年4月，遼寧省營口市一名年逾八十的老人劉春山因39次進京上訪被以擾亂管理秩序為名勞教1年半。湖南唐慧因為對女兒遭強奸一案判罰不滿，多次上訪，201*年8月2日被處以勞教一年半。

“截訪”耗費了地方政府大量人力、物力和財力，據(jù)媒體報道，近六七年以來，湖南基層政府花在唐慧一個人身上的公共財政已達上百萬元。

政界學界呼吁取消信訪排名

長沙副市長稱對非正常上訪不能“一接了事”，遼寧基層信訪工作人員稱“排名”讓基層政府“兩難”

近年來，社會各界關(guān)于取消信訪排名的呼聲一直不斷。一些地方的黨政負責人，也意識到了問題的嚴重性。

據(jù)《南方都市報》報道，今年全國兩會期間，全國人大代表、長沙市副市長何寄華建議，明令禁止地方政府采取任何措施圍堵、攔截群眾上訪，并逐步取消針對地方政府的信訪考核制度。

何寄華告訴媒體記者，對進京非正常上訪群眾不能通知各地政府“一接了事”，而應(yīng)該依法引導群眾自行返回當?shù)�，對于群眾在京涉訪違法犯罪行為，應(yīng)由北京公安機關(guān)按照屬地原則，就地依法處理。

遼寧一名基層信訪局的工作人員接受媒體采訪時說，“信訪制度本身為老百姓提供了一種救濟渠道，但指標化容易引起基層政府和個別訪民的‘雙重越位’�！�

他解釋說，基層政府截訪，而個別訪民摸透了地方政府害怕進京上訪的心理，頻頻越級上訪，明明已經(jīng)拿到了合理補償，卻要求不切實際的巨額補償。

這位工作人員表示，這讓基層政府處于“兩難”境地。

實際上，早在201*年下半年，研究者已經(jīng)預(yù)判到“信訪排名”后可能產(chǎn)生的問題。中國社會科學院農(nóng)村所社會問題研究中心主任于建嶸，長期關(guān)注信訪制度。他撰文稱，搞信訪排名，“地方政府為了息訪，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是打擊迫害，從而誘發(fā)更多的信訪案件�！�

于建嶸告訴新京報記者，“信訪排名”制度的設(shè)計初衷是要通過排名、通報制度約束地方政府更好地解決民生問題。但近年來處于中國社會轉(zhuǎn)型期，這個階段社會各類矛盾凸顯，信訪案件數(shù)量上升是一個客觀現(xiàn)實。

“制度設(shè)計之初沒有考慮到地方政府很可能在轉(zhuǎn)型期壓力過大的問題。”于建嶸認為�！皽p少對地方黨政領(lǐng)導的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責任追究制，不要求

地方政府來京接訪。”中國政法大學副校長馬懷德說，在當前攔訪截訪頻發(fā)的時期，取消排名通報不失為一種明智的選擇。

十八大后，我國已經(jīng)開始在部分省市進行取消排名的試點。從今年3月開始，部分省市沒有收到國家信訪局關(guān)于各省“非正常上訪”人次數(shù)的排名表。

不再搞全國范圍的排名

地方有更多的精力去處理信訪案件，而不是把精力用在去搞公關(guān)、抹數(shù)字上

中央政法委近期公布的數(shù)字顯示，今年1月至8月，全國信訪總量比去年同期下降2.5%，總量有所下降。

新京報記者獲悉，這些信訪案件，覆蓋領(lǐng)域包括：土地征用、房屋拆遷、勞動社保、環(huán)境保護、城市管理、教育衛(wèi)生、涉法涉訴等。

這些領(lǐng)域侵害民眾利益的問題比較突出，有的地方因片面追求“土地生財”，違法違規(guī)征用農(nóng)民土地，有的地方房屋拆遷補償標準過低，甚至采用粗暴手段野蠻拆遷，引發(fā)全體性事件和惡性案件。還有一些地方在招商引資中，過度遷就開發(fā)商的利益，與民爭利，造成上訪不斷，甚至發(fā)生了規(guī)模性群體事件和個人極端事件。

有關(guān)部門人士告訴記者，近年來，一些地方不是在暢通信訪渠道、解決信訪問題上下工夫，而是在簡單的穩(wěn)控信訪群眾甚至攔卡堵截上做文章，個別地方甚至與黑保安公司勾結(jié)，非法限制上訪群眾人身自由。

“這種錯誤的行為，嚴重傷害群眾感情，侵犯群眾信訪權(quán)利，要堅決糾正限制和干涉群眾信訪權(quán)利的錯誤做法�！边@位人士表示。

而有關(guān)部門認為，“究其原因，除了與有的干部作風不實甚至品行不端有關(guān)外，也與一段時間里對信訪工作過度考核、通報不科學不合理有關(guān)�！�

記者了解到，基于上述原因，國家有關(guān)部門決定，信訪工作將不再簡單地以信訪數(shù)量多少為通報標準，不再搞全國范圍的排名、通報。

取而代之的是，中央與地方之間建立點對點的通報機制，完善信訪約談制度，幫助地方反省問題，研究對策，督促落實解決信訪問題的責任，確保對群眾的合法合理訴求解決到位。一位西部省份信訪局副局長向記者證實，目前國家取消信訪排名通報制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)鋪開。

“取消排名確實減輕了工作壓力�！痹摳本珠L告訴記者，按照中央的統(tǒng)一部署，目前該省已經(jīng)取消省級對地市級的“信訪排名”，“讓各個地方有更多的精力去處理發(fā)生在當?shù)氐男旁L案件，而不是把精力用在去搞公關(guān)、抹數(shù)字上”。

于建嶸認為，這將對攔訪、截訪的行為起到抑制作用，同時還將對地方的信訪工作起到監(jiān)督和約束。

不過他建議，由于攔訪、截訪的主體一般都為地方基層政府，這種做法必須一直推行到地市乃至縣鄉(xiāng)級政府。如果地方仍然采取原有的排名做法，攔訪、截訪仍然有可能繼續(xù)發(fā)生�！氨苊饷�盾涌入信訪”成改革新思路

全國推行“楓橋經(jīng)驗”，把矛盾化解在當?shù)�，專家稱公正司法將根本減輕信訪壓力據(jù)新京報記者了解，中央對信訪制度的改革，不僅限于取消“信訪排名”。

中央有關(guān)部門的新思路是，“把矛盾化解在基層，把問題解決在當?shù)亍�，把矛盾化解前置，避免更多的矛盾涌入信訪。

上月11日，中央政法委、中央綜治委等聯(lián)合召開大會，紀念毛澤東批示“楓橋經(jīng)驗”50周年。而“楓橋經(jīng)驗”的核心就是依靠和發(fā)動群眾，矛盾不上交，有矛盾在當?shù)亟鉀Q。據(jù)分析，中央有意在全國推廣這種做法，避免過多矛盾進入信訪，從而從根本上解決上訪、截訪等問題。

中央的新思路目前已在浙江、江蘇等省市進行試點，如何在當?shù)鼗�解矛盾是試點的重要內(nèi)容。

杭州市上城區(qū)公安分局的“平安365”社會服務(wù)管理平臺系統(tǒng)，建立于去年4月。在該平臺中，上城區(qū)被劃分為159個網(wǎng)格，769名網(wǎng)格信息員在網(wǎng)格內(nèi)的社區(qū)巡查，發(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)矛盾、拆遷糾紛等問題及時上報“網(wǎng)格長”。

“網(wǎng)格長”通過手機上報到平臺系統(tǒng)之后，平臺的工作人員會根據(jù)問題情況直接通過該系統(tǒng)轉(zhuǎn)給相關(guān)的政府部門，要求其在一定期限內(nèi)解決，并及時反饋。

各個部門解決老百姓問題的時效和質(zhì)量要考核，全年的“總成績”與“一把手”的政績掛鉤。

上城區(qū)“平安365”社會服務(wù)管理中心主任丁堅華告訴記者，據(jù)統(tǒng)計，截至201*年年底，網(wǎng)格信息員們共排查發(fā)現(xiàn)各類矛盾糾紛3500余起，在此期間，政府部門為群眾解決問題的平均時間從5天減少到2.5天。

浙江其他地方還嘗試“老娘舅”調(diào)解等方式，化解基層矛盾。

浙江省一位地市級政法委書記稱，這種新的社會綜合治理思路就是要“發(fā)現(xiàn)在早、防范在先、處置在小”。在他看來，當矛盾是一粒砂石的時候，很容易拿起扔掉，而當它逐漸變成石塊甚至巨石的時候，想搬走它肯定難上加難。

馬懷德對這種思路表示贊賞，“化解社會矛盾，最重要的是在矛盾剛剛出現(xiàn)的時候予以化解，時間越長，矛盾會逐漸放大，最后積聚成對社會不滿的負面情緒�！�

馬懷德表示，除了矛盾化解前置外，建立公平公正的司法體系，真(更多好文章請關(guān)注www.taixiivf.com)正做到司法公正，信訪的壓力才會真正減小。

新京報記者 邢世偉 北京報道

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