第一篇：地方稅收優(yōu)化問題研究

一、優(yōu)化地方稅收體系的重大意義

首先，優(yōu)化地方稅收體系是完善國家稅收制度體系的客觀需要。國家稅收制度體系是國家經(jīng)濟(jì)政治制度體系的重要組成部分，或者說是其系統(tǒng)的子系統(tǒng)；同理，中央稅收體系和地方稅收體系也是國家稅收體系的兩個子系統(tǒng)。必須清醒認(rèn)識，不管缺少中央稅收體系還是缺少地方稅收體系，國家稅收體系都是不完整的系統(tǒng)。進(jìn)一步講，在國家稅收制度體系中，如果只重視強(qiáng)化一個子系統(tǒng)，而弱化另一個子系統(tǒng)，必然造成兩個子系統(tǒng)都得“病”，一個是“營養(yǎng)過�！�，一個是“營養(yǎng)不良”，不利于國家稅收組織政府收入和實施宏觀調(diào)控職能的充分發(fā)揮。

其次，優(yōu)化地方稅收體系是實施分稅制財政體制的必然要求。分稅制的核心是在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，將政府收入劃分為中央收入和地方收入，并由中央政府和地方政府分別征收管理。按照分稅制最基本的要求，中央和地方都應(yīng)當(dāng)有基本穩(wěn)定的收入來源，也就是要有自己固定的稅收。這種固定稅收應(yīng)當(dāng)由若干稅種構(gòu)成，其中包括各自的主體稅種和輔助稅種。

再次，優(yōu)化地方稅收體系是支持地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要條件。第一，地方稅收是地方財政存量的主體和增量的最大生長點(diǎn)。四川省地稅機(jī)關(guān)組織的收入，從1994年的62．97億元增加到1999年的153．73億元，年均增長19．54，在地方財力中的占比也由38％上升為目前的50％左右。第二，地方稅收是促進(jìn)實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的有效手段。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，但由于東部地區(qū)與西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、地理位置、交通條件和財力狀況等都有很大差異，且東部地區(qū)在“梯級發(fā)展理論”指導(dǎo)下，具有率先發(fā)展的優(yōu)勢，東部與西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，貧富差距懸殊。為貫徹共同富裕的社會主義原則，很有必要優(yōu)化地方稅收體系，合理界定地方差別稅收管理權(quán)限，以促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展；同時對高收入者實施有效調(diào)控，利用地方稅收支持勤勞致富，消除兩極分化，促進(jìn)社會穩(wěn)定。第三，地方稅收是地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。地方稅收是地方固定財政收入，隨著財稅改革的深化和財權(quán)與稅權(quán)的統(tǒng)一，地方政府完全可以運(yùn)用地方稅收調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，如通過開征或停征稅種，調(diào)高或調(diào)低某些稅率，增加或減少某些稅目，制定某些優(yōu)惠政策，全面強(qiáng)化稅收管理等，一方面為企業(yè)競爭創(chuàng)造公平的稅收環(huán)境，另一方面誘導(dǎo)資源投向“朝陽產(chǎn)業(yè)”、大開發(fā)地區(qū)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

二、優(yōu)化地方稅收體系存在的主要問題

(一)認(rèn)識尚存分歧

思想是行為的先導(dǎo)，沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，不可能有步調(diào)一致的行動。實事求是地講，盡管中央已作出建立地方稅收體系、合理劃分稅權(quán)的正確決策，但在要不要分別設(shè)立中央稅體系和地方稅體系問題上，在正確處理稅收“集權(quán)”與“分權(quán)”的關(guān)系問題上，還應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識。正因為人們目前的認(rèn)識尚未真正統(tǒng)一，以致建設(shè)地方稅體系、合理分配稅權(quán)未見實質(zhì)動作。

(二)稅制不夠穩(wěn)定

實行分稅制的目的，在于通過重新劃分中央和地方的分配關(guān)系，保證兩級政府所需財力，調(diào)動兩級政府生財、聚財、理財?shù)姆e極性�，F(xiàn)在看來，增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財力的目的基本實現(xiàn)，中央稅體系得到加強(qiáng)，中央稅收收入占全部稅收收入的比重不斷提高。相對而言，地方稅體系發(fā)展滯后，尤其是稅制不穩(wěn)定、管理不順暢的矛盾突出。近期，為保證中央收入，更好地調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)、國家對地方稅體系中發(fā)展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續(xù)作了調(diào)整。比如，金融行業(yè)提高營業(yè)稅稅率增加的稅收，對個人存款利息課征的個人所得稅等，幾乎每項新出臺的增稅措施，都有利于中央收入規(guī)模的擴(kuò)大；而減稅的大多是地方稅收，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、契稅等等，令人不得不對地方稅體系有無存在的必要產(chǎn)生疑慮。必須看到，稅制穩(wěn)定是稅收穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)和前提，穩(wěn)定地方稅制至關(guān)重要。

(三)法律層次不高

目前我國尚無統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的稅法大綱，因而沒有法律對我國稅收的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關(guān)系主體與客體及主客體間的權(quán)利與義務(wù)、中央與地方的稅收立法權(quán)和管理權(quán)、各級稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)、政府與稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)限劃分、地方稅稅種開征及調(diào)節(jié)范圍等重大問題，進(jìn)行科學(xué)、合理、具體、嚴(yán)密的規(guī)定，整個稅收體系建設(shè)缺乏法律依據(jù)和行為規(guī)范。

(四)稅制內(nèi)外有別

現(xiàn)行地方稅制仍內(nèi)外有別，內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，外資企業(yè)適用外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅等。而固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等只適用內(nèi)資企業(yè)。這不僅不利于公平稅負(fù)和內(nèi)外資企業(yè)間平等競爭，也不利于我國稅制與國際稅制接軌。

(五)主體稅種單一

現(xiàn)行地方稅收體系中，調(diào)節(jié)面廣、調(diào)節(jié)力度強(qiáng)、征管簡化、收入規(guī)模較大、起主導(dǎo)作用的稅種僅有營業(yè)稅、企業(yè)所得稅，且還不是完全意義上的地方稅，地方稅收體系建設(shè)缺乏靈魂和長遠(yuǎn)目標(biāo)。

(六)稅收調(diào)節(jié)不到位

目前，我國遺產(chǎn)稅、贈與稅、社會保障稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種尚未開征，稅收聚財功能、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮受到很大限制；其他地方稅，如農(nóng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅等已不適應(yīng)新形勢要求，需要進(jìn)一步改革完善。

(七)財權(quán)稅權(quán)不統(tǒng)一

現(xiàn)行分稅制雖將部分稅種和其中的部分收入劃歸地方，但卻未明確其為地方稅；其收入安排使用權(quán)屬地方，但稅收立法權(quán)、政策管理權(quán)、征收管理權(quán)卻屬中央。財權(quán)、稅權(quán)體制不統(tǒng)一，不可避免地抑制地方加強(qiáng)稅收管理的積極性，影響地方國民經(jīng)濟(jì)計劃的安排執(zhí)行，從而出現(xiàn)中央定政策、地方出資金、影響地方財政平衡等問題。

三、優(yōu)化地方稅收體系的基本原則

適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分稅制改革的要求，必須進(jìn)一步改革和完善地方稅制，構(gòu)建一個稅種適量、結(jié)構(gòu)合理、制度嚴(yán)密、征管高效、調(diào)控力強(qiáng)的地方稅收體系。為此，應(yīng)遵循以下原則：

(一)科學(xué)界定收入比重的原則

沒有一定的收入規(guī)模，就沒有單獨(dú)建立地方稅體系的必要；如果沒有—定的收入規(guī)模，地方稅收也不可能獨(dú)立支撐地方政府運(yùn)作，履行事權(quán)。構(gòu)建和優(yōu)化地方稅體系，也要提高地方稅收收入占國民收入的比重，提高地方稅收收入占全部稅收收入的比重。前者可以通過規(guī)范地方分配秩序?qū)崿F(xiàn)，后者主要通過規(guī)范國家稅制達(dá)到。

(二)合理劃分稅權(quán)的原則

綜觀國際稅收管理的實踐，主要有中央集權(quán)型、地方分權(quán)型、中央地方兼顧型3種模式。根據(jù)我國國情，應(yīng)采取中央地方兼顧型，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權(quán)。中央稅和共享稅的稅收立法權(quán)、政策解釋權(quán)、征收管理權(quán)、計劃安排權(quán)等集中在中央；全國統(tǒng)一開征且對宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅，其基本法的立法權(quán)可集中在中央，征管權(quán)和部分政策調(diào)整權(quán)下放地方；全國統(tǒng)一開征但對宏觀經(jīng)濟(jì)影響小或地方特色濃厚的地方稅，由中央制定基本法，實施辦法由地方制定，政策解釋權(quán)和征收管理權(quán)完全賦予地方；全國不統(tǒng)一開征的地方稅，其立法權(quán)、政策解釋權(quán)、征收管理權(quán)全部賦予地方；地方結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會發(fā)展?fàn)顩r，報經(jīng)中央批準(zhǔn)，可決定開征、停征某些稅種。為了統(tǒng)一稅政，地方制定的地方稅收法規(guī)須報中央備案，凡與國家法律、行政法規(guī)相抵觸的，中央有權(quán)廢止或者責(zé)令地方糾正。

(三)統(tǒng)一征管的原則

客觀分析，一國多系統(tǒng)負(fù)責(zé)稅收管理，不僅難以統(tǒng)一稅政，而且不利于稅收征管質(zhì)量的提高，還會增加稅收成本。目前我國負(fù)責(zé)稅收征管的機(jī)構(gòu)有4套：國稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)中央稅、共享稅稅收征管，地稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)地方稅收征管，海關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)出口稅收征管，大部分省、市的財政部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)稅收的征管。這種多頭負(fù)責(zé)、職責(zé)交叉重疊的狀況，不利于規(guī)范管理和兩套稅系的建設(shè)。應(yīng)遵循統(tǒng)一征管的原則，一方面國稅、地稅明確劃分職責(zé)，各征各的稅；另一方面理順地稅與財政的職能，農(nóng)業(yè)稅收統(tǒng)一由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理。

(四)持續(xù)增長的原則

地方稅體系有一突出習(xí)題，即在中央不斷強(qiáng)化中央稅體系的情況下，地方稅源有萎縮的趨勢。稅源相對不足、稅收增長乏力的狀況，除了經(jīng)濟(jì)因素的影響，關(guān)鍵還在于地方稅體系缺乏與經(jīng)濟(jì)增長密切相關(guān)的內(nèi)生增長機(jī)制。現(xiàn)與地方稅體系有關(guān)的18個稅種中，除營業(yè)稅、城建稅、所得稅與gdp具有內(nèi)在聯(lián)系，其余稅種有的是對經(jīng)濟(jì)存量課征，有的是定額征收，與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)聯(lián)度都不大。當(dāng)務(wù)之急是使地方稅收始終保持適度增長的發(fā)展趨勢。增強(qiáng)地方稅收隨經(jīng)濟(jì)增長而增長的內(nèi)生機(jī)制。

(五)效率的原則

追求高效率始終是優(yōu)化稅制的主要目的。提高稅收征管效率，不僅包括經(jīng)濟(jì)效益還包括工作效率。前者需要盡量控制稅收成本，后者需要加大投入，改善征管手段，最大限度地方便納稅人。從講求經(jīng)濟(jì)效益、提高工作效率的角度考慮，當(dāng)前一方面要加大地方稅收管理的資源投入，改善征管手段和工作條件；另一方面，在優(yōu)化地方稅體系、擴(kuò)大地稅規(guī)模時，要根據(jù)稅收量能負(fù)擔(dān)的原則。將增賦與減賦分別運(yùn)用在東部和西部。

四、優(yōu)化地方稅收體系的初步設(shè)想

(一)制定頒布稅收基本法

我們主張加快研究制定符合中國國情的稅收基本法。該法不僅要對國家稅收體系及其中央稅收體系和地方稅收體系兩個子系統(tǒng)的主體稅種等作出規(guī)定，而且要對稅收的立法權(quán)、管理權(quán)、收入規(guī)模、稅種量限、管理體制、征納雙方的權(quán)利與義務(wù)、稅收強(qiáng)制執(zhí)行手段等重大問題進(jìn)行規(guī)范，還要對稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理體制等作出規(guī)定，加快稅收法制建設(shè)的步伐。

(二)科學(xué)選擇地方稅主體稅種

建設(shè)地方稅收主體稅種，有兩個方案可供選擇：

方案之—：由于增值稅收入規(guī)模大、稅源充沛、收入穩(wěn)定，可改變增值稅的共享稅地位、將增值稅、消費(fèi)稅作為中央稅的主體稅種，以確保中央收入穩(wěn)定增長；將營業(yè)稅、企業(yè)所得稅，個人所得稅全部作為地方稅體系的主體稅種。為實現(xiàn)地方稅體系的“內(nèi)生增長機(jī)制”提供制度保障。

方案之二：借簽發(fā)達(dá)國家做法，增大所得稅等直接稅收入并相應(yīng)減少增值稅等間接稅收入，可考慮將所得稅、社會保障稅等直接稅作為中央稅主體稅種，增值稅、營業(yè)稅等作為地方稅主體稅種。

不論采取哪個方案，一旦確定，必須保持基本穩(wěn)定，以避免政策頻繁變動造成大的損失、增加改革成本。

(三)合理確定地方稅種量限

一般來講，一個國家設(shè)置稅種多少取決于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收管理水平。目前，我國經(jīng)濟(jì)尚不很發(fā)達(dá)且具明顯的層次性，稅收管理水平也不高，廣大公民稅收觀念亟待提高，依法治稅環(huán)境優(yōu)化還需要過程。稅系建設(shè)應(yīng)當(dāng)簡化，國家統(tǒng)一設(shè)置的稅種以20種左右為宜，地方稅稅種可設(shè)15種左右，盡量少設(shè)共享稅。當(dāng)前，深化稅收改革和優(yōu)化國家稅系，應(yīng)當(dāng)開征一批、廢除一批、改革—批稅種。在動議新開征的稅種中。教育稅、環(huán)境保護(hù)稅、燃油稅等，因與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，且有的在收費(fèi)時其收入基本歸地方，理應(yīng)作為地方稅。對社會保障稅和遺產(chǎn)稅、贈與稅，我們認(rèn)為，前者不僅收入規(guī)模大，發(fā)展?jié)撃艽�，而且還具有調(diào)節(jié)地區(qū)收入的作用；后者雖然收入規(guī)模不大，但政策、政治、社會功效十分明顯，故都不宜作為地方稅，而應(yīng)作為中央稅。為支持西部大開發(fā)，可開征西部開發(fā)稅，實行地區(qū)差別稅率，東高、中次、西低，全部收入由中央支配，專項用于西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)建設(shè)。為兼顧中央與地方利益，確保中央和地方財權(quán)與事權(quán)的相對統(tǒng)一，中央稅收與地方稅收的比重以55：45左右為宜，并將中央稅收的10％作為轉(zhuǎn)移支付資金。這種量的關(guān)系一旦確定，原則上不應(yīng)變動。以規(guī)范中央與地方的利益分配行為。

(四)建立地方稅務(wù)評估機(jī)構(gòu)

依據(jù)國際上通行的做法，稅務(wù)機(jī)關(guān)一般設(shè)有專門的稅務(wù)評估機(jī)構(gòu)，主要對計稅價格等進(jìn)行評估，目的在于強(qiáng)化征管、保護(hù)稅基、防止稅收流失。借鑒國際經(jīng)驗，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國也應(yīng)建立稅務(wù)評估機(jī)構(gòu)，對計稅價格特別是房地產(chǎn)計稅價格進(jìn)行評估，對納稅人的申報納稅情況進(jìn)行鑒定。

(五)改革優(yōu)化地方稅種

1．企業(yè)所得稅。一是適應(yīng)www.taixiivf.com)納稅人覺得自己的生產(chǎn)、經(jīng)營活動在陽光下進(jìn)行，大多都會放棄僥幸心理。否則，通過重點(diǎn)稽查，嚴(yán)懲不法分子，起到罰一警百，減少不必要的納稅爭議。

四、在減免稅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，要嚴(yán)格執(zhí)行國家優(yōu)惠政策

不能因為稅源緊張，財政困難，就片面追求完成稅收收入任務(wù)，有政策不落實，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)大局出發(fā)，企業(yè)該享受的稅收優(yōu)惠政策一定要落實到位，用足、用好稅收優(yōu)惠政策不僅可以減少征納糾紛，而且大部分優(yōu)惠政策與國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，體現(xiàn)了國家的宏觀調(diào)控政策，可有效推動經(jīng)濟(jì)與稅收的和諧發(fā)展。

五、在處理納稅服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系上，要創(chuàng)新服務(wù)方式

稅收環(huán)境是一個地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要組成部分，稅收工作質(zhì)量和效率已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，影響著改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。因此，就要求地稅部門實施“陽光地稅”工程，建立完整周到的咨詢服務(wù)體系，開辟傳遞政策信息的快速通道，疏通政策瓶頸，將稅收法律法規(guī)和稅收政策及時快捷、通俗易懂地告知納稅人，使之明確權(quán)利義務(wù)，增強(qiáng)維權(quán)意識。同時，積極改進(jìn)行政審批工作，實行限時服務(wù)制度，接受社會監(jiān)督。努力營造一個集納稅咨詢、稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票管理等為一體的完善的納稅服務(wù)體系，為納稅人提供一個良好的稅收服務(wù)環(huán)境。

稅務(wù)機(jī)關(guān)只要妥善處理好以上五個方面的關(guān)系，再輔之以依法治稅，加強(qiáng)內(nèi)部管理，優(yōu)化納稅服務(wù)，提高辦稅效率，就能奏響地方經(jīng)濟(jì)與地方稅收和諧發(fā)展的共贏樂章。

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