加強干部選拔任用監(jiān)督工作難點問題原因及對策建議
隨著干部人事制度改革的不斷深入，民主政治建設(shè)的不斷推進，加強對干部選拔任用工作的監(jiān)督，實現(xiàn)用好的作風(fēng)選作風(fēng)好的人的目標，已不容回避地擺在各級黨組織和干部工作部門面前。加強干部選拔任用工作全過程監(jiān)督就是要“認真執(zhí)行并進一步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作制度，對干部的推薦提名、考察考核、討論決定等各個環(huán)節(jié)實行全過程監(jiān)督。”根據(jù)當前干部選拔任用工作的實際，筆者就加強干部選拔任用監(jiān)督工作面臨的難點問題及其原因，應(yīng)采取的對策建議等方面作初步探討。
一、當前加強干部選拔任用工作全過程監(jiān)督面臨的難點問題及其原因
眾所周知，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的六項基本程序是民主推薦；考察；醞釀；討論決定；任職；依法推薦、提名和民主協(xié)商。加強干部選拔任用工作全過程監(jiān)督，必須以規(guī)范用人行為為目標，以完善用人行為運行機制為重點，切實把監(jiān)督貫穿于動議提名、民主推薦、干部考察、醞釀協(xié)商和討論決定的全過程，通過構(gòu)建公平公正的運行機制，確保把干部選準用好，真正實現(xiàn)選賢任能。當前，在干部選拔任用各環(huán)節(jié)運作過程中，由于受干部使用的一些特殊情況和重要情況的影響，如干部是怎樣推薦上來的，推薦的責(zé)任主體是誰；如何確定考察對象的，考察組是怎樣進行考察的，組織人事部門是如何研究的；黨委（黨組）是怎樣討論研究決定的，黨委（黨組）成員對任免事項的意見如何等，缺少必要的書證，一旦發(fā)生失誤，追究誰，追究什么，誰來追究，怎么追究，證據(jù)不足，舉證乏力，難以落實，致使責(zé)任人沒有風(fēng)險，弱化了約束力。本文主要試圖從民主推薦、組織考察、討論決定等三個環(huán)節(jié)探討如何加強干部選拔任用工作監(jiān)督。筆者認為這是當前干部選拔任用監(jiān)督工作所面臨的難點問題，只有將這三個環(huán)節(jié)監(jiān)督工作做實做細了，才能保證干部選拔任用監(jiān)督工作取得實效。目前，在干部選拔任用民主推薦；組織考察；討論決定三個環(huán)節(jié)監(jiān)督工作面臨的責(zé)任難以追究的問題及其原因有以下幾個方面。
(一)在推薦環(huán)節(jié)存在推薦人不明確，難以追究責(zé)任的問題。要加強對干部推薦環(huán)節(jié)的監(jiān)督，就必須明確推薦人，推薦人不明確，推薦責(zé)任的追究無從談起，推薦者對被推薦者的素質(zhì)如何向組織保證、負責(zé)，以及責(zé)任如何追究，也是一句空話，以責(zé)任追究的方式規(guī)范推薦行為的目的就難以實現(xiàn)。在實際工作中推薦人難以確定主要有以下幾種情況：一是在會議推薦干部中，有的部門領(lǐng)導(dǎo)確定參加推薦會議人員不全面，個別部門領(lǐng)導(dǎo)提前向參會人員跑風(fēng)漏氣，要求推薦自己意愿中的人選。且會議形式的民主推薦是無記名推薦，推薦人無法明確。二是個別談話推薦只有記錄沒有簽字，推薦人難以落實。三是在個別提拔的推薦中，初始提名者往往是領(lǐng)導(dǎo)干部，而這種提名多是通過電話、談話口頭授意或私下“打招呼”、寫條子的形式進行，從不履行書面手續(xù)，一般是以“組織推薦”的名義實現(xiàn)的，不會留下任何推薦的證據(jù)，使得即使任用工作出現(xiàn)失察失誤，推薦人無法明確，責(zé)任也無從追查。
（二）在組織考察環(huán)節(jié)存在對一些失察失誤行為缺乏明確的認定標準，難以界定責(zé)任追究的問題。在干部考察中，由于保證干部考察工作質(zhì)量的措施、怎樣監(jiān)督干部考察工作人員等沒有具體的規(guī)定，對考察人員缺乏制度的約束，特別是參與干部考察的組織人事部門、考察組成員以及考察對象所在單位提供情況的相關(guān)人員，他們各自有什么權(quán)利、應(yīng)承擔(dān)什么義務(wù)、怎樣追究責(zé)任，沒有明確規(guī)定，造成參與考察工作的有關(guān)部門和人員職責(zé)不清、責(zé)任不明。一是負責(zé)考察的部門有時因為時間緊、任務(wù)重，不能深入群眾、深入實際進行調(diào)查研究，考察范圍過窄，缺乏對干部的全方位多角度多層面了解，尤其是對干部的“社交圈”、“生活圈”的考察突破較小，考察的內(nèi)容單一，特別是缺乏對思想政治素質(zhì)深入細致的考察，不能詳細了解和掌握考察對象的第一手材料，未能客觀、真實、全面地反映考察對象的情況。二是考察組成員素質(zhì)參差不齊，有的缺乏識人用人的本領(lǐng)。有的不負責(zé)任，走形式主義，隨便問一下了事。少數(shù)思想不純、心術(shù)不正、講關(guān)系、講感情的考察人員往往把個人感情因素帶到工作中去，不對考察對象進行客觀公正地評價，甚至明明知道個別干部在思想素質(zhì)上或者經(jīng)濟上有嚴重問題，而在介紹和匯報情況、撰寫考察材料時仍是好話連篇，回避實質(zhì)問題。三是參與考察談話的人員，由于個人素質(zhì)高低不同，對考察工作的重要認識有高低之分，個別人員對干部考察工作缺乏信任，往往認為考察對象是“領(lǐng)導(dǎo)早就定了，考察只是走形式”，不能如實提供干部的有關(guān)情況，造成在實際工作中有時還存在考核考察結(jié)果失真失實的問題。
（三）在討論決定環(huán)節(jié)，決策責(zé)任難追究。干部任免決定都是通過黨委（黨組）會議集體做出的。組織（人事）部門領(lǐng)導(dǎo)成員集體研究提出意見和黨委（黨組）集體討論作出任免決定，或者決定提出推薦、提名意見，討論決定是干部選拔任用工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有的黨委（黨組）在集體討論決定時，或省去，或走過場，或壓制民主等等。對這些黨組織和“一把手”的責(zé)任，無論是確認，還是追究，都是難上加難。一是在確定考察對象時，不注意聽取考察組的意見，對群眾推薦的票數(shù)，采取實用主義的態(tài)度，搞為我所用，若推薦票多者正是中意人選，則依據(jù)推薦結(jié)果定考察對象；若推薦票多者不是所“掌握的”人選，則強調(diào)“不能簡單地以票取人”，棄置一邊。二是雖然實行了干部考察預(yù)告和任前公示制度，但是范圍過窄，干部群眾在干部選任中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)無法得到充分的保障。三是有的“一把手”在醞釀干部人選時，先入為主，搶先提出自己想用的干部，使其他人員不好發(fā)表反對意見和提出其他人選；或者事先向有關(guān)人員透漏自己的意見，利用他人之口，說出自己想用的人選，“巧妙”地把個人意見變成醞釀的意見或他人的意見。四是討論決定干部任免會議質(zhì)量不高。表現(xiàn)在：一次討論決定任免干部的數(shù)量過多，與會人員只是把干部姓名和任職單位瀏覽一遍，無法在短時間內(nèi)逐人發(fā)表意見，即使有個別成員提出不同意見，也往往因處于少數(shù)而得不到采納，最終卻形成了與會常委一致通過的常委會記錄。
同時，從外部社會環(huán)境和監(jiān)督工作本身制度建設(shè)和機制建設(shè)來看，筆者認為，當前，加強干部選拔任用全過程監(jiān)督工作還面臨著三個難點：一是干部選拔任用監(jiān)督的思想障礙尚未真正排除。近幾年來，我們在調(diào)研中了解到，干部群眾對加強干部選拔任用監(jiān)督工作的重要性和必要性的思想認識已日益深刻，但同時我們也了解到，由于受一些僵化的傳統(tǒng)觀念和模糊認識的影響，當前，部分干部群眾還存在以下錯誤認識：一是認為在選拔任用干部上，已經(jīng)有了一套較為成熟的考察辦法，沒有必要實行監(jiān)督；二是認為選拔任用干部是黨內(nèi)的事，是組織上的事，不贊成社會團體參與監(jiān)督；三是認為接受黨外監(jiān)督會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，降低黨的權(quán)威；四是認為監(jiān)督是組織、紀檢等部門的事情，與己無關(guān)，不愿監(jiān)督；五是認為自己受制于人，不便監(jiān)督；六是認為不了解干部選任的內(nèi)情，不敢監(jiān)督等等，均是目前干部選任監(jiān)督工作中存在的普遍思想障礙，在一定程度上影響了干部選拔任用監(jiān)督工作的效果。二是部分監(jiān)督制度的可操作性不是很強。從當前建立的一些制度看，有的不夠規(guī)范、全面、系統(tǒng)，有的顯得相對滯后，漏洞較多，使監(jiān)督機關(guān)操作起來不好把握。如“原則上應(yīng)該”、“原則上不得”等條文，彈性大，隨意性強。有的制度只是對干部工作提出正面的要求，缺乏具體的實施細則和制約措施，實際不易操作，監(jiān)督起來較難。如對干部的動議、提名、醞釀、決定程序和辦法等，《干部任用條例》作了原則性、粗線條的規(guī)定，沒有具體明確的細則�，F(xiàn)實中一些人搞“變通”，明里暗里違反《條例》，恰恰是鉆了《條例》在這些方面的空子。又比如《關(guān)于切實解決干部選拔任用工作中幾個突出問題的意見》指出，嚴肅查處“跑官要官”、“買官賣官”等問題，堅決防止干部“帶病提拔”現(xiàn)象。但是如何去發(fā)現(xiàn)“跑官要官”、“買官賣官”干部，如何去發(fā)現(xiàn)、確定“帶病”干部，卻是個難上加難的問題，實施起來不容易。三是干部選拔任用監(jiān)督的科學(xué)機制尚未完全形成�！稐l例》對干部選拔任用工作監(jiān)督的相關(guān)制度作出了原則性的規(guī)定，為干部選拔任用工作監(jiān)督提供了重要保障。同時，也必須看到，雖然我們建立了一系列干部選拔任用工作監(jiān)督制度，但從總體上看，監(jiān)督的科學(xué)機制還沒有完全形成，首先監(jiān)督部門之間的協(xié)調(diào)配合機制還不健全。雖然目前實行了組織（人事）部門與紀檢機關(guān)（監(jiān)察部門）等有關(guān)單位定期召開聯(lián)席會議制度，但如何加強監(jiān)督部門之間的信息溝通和信息互享還沒有一套科學(xué)的體系。其次上級監(jiān)督鞭長莫及，同級監(jiān)督形同虛設(shè)，下級監(jiān)督隔靴搔癢，難以避免干部選拔任用監(jiān)督出現(xiàn)“盲區(qū)”、“死角”的現(xiàn)象。以上種種，使得干部選拔任用無法形成全方位、多角度、深層次的監(jiān)督，監(jiān)督中不可避免留有死角、斷層和空檔。
以上種種情況表明，當前，干部選拔任用監(jiān)督工作概括起來還面臨以下幾個難點：一是對領(lǐng)導(dǎo)干部實施監(jiān)督難；二是事前主動監(jiān)督難；三是監(jiān)督措施落實難；四是監(jiān)督工作形成合力難。
二、加強干部選拔任用工作全過程監(jiān)督的對策建議
沒有監(jiān)督的權(quán)力就會產(chǎn)生腐敗。加大干部選任工作監(jiān)督力度，要始終把端正用人導(dǎo)向，匡正用人風(fēng)氣做為根本出發(fā)點。將監(jiān)督工作貫穿于干部選拔任用工作的始終，堅持事前監(jiān)督不走樣、事中監(jiān)督不斷檔、事后監(jiān)督跟的上。重點要在加強宣傳、健全制度、完善舉措、形成合力上尋求突破。
（一）健全監(jiān)督制度，增強監(jiān)督效力。一是建立用人質(zhì)量評估制度。上級組織部門要對下級黨委執(zhí)行《條例》情況進行定期檢查，下級黨委同時也要定期把本級干部選拔任用工作情況向上級組織部門報送。在此基礎(chǔ)上，由上級組織部門對下級黨委用人情況作綜合評估，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政一把手個人提拔任用的重要依據(jù)。建立這項制度，是為了改變以往單純檢查是否違反條例的做法，增強領(lǐng)導(dǎo)對選人用人工作的責(zé)任感，促進領(lǐng)導(dǎo)依法依規(guī)選拔任用干部。二是建立干部推薦、考察、討論決定責(zé)任制和用人失察失誤責(zé)任追究制度。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，明確干部在推薦、考察、決策各個環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，切實解決責(zé)任不明確和用人失誤失察無人負責(zé)、無法追究的問題。比如，不以票取人，就可能用那些有爭議的干部，而這些爭議往往一時難斷是非，這種情況下，應(yīng)如何處理好責(zé)任追究和不以票取人的關(guān)系。三是建立干部任用監(jiān)督巡視制度和干部任免會議列席制度。由上級黨委組織部門挑選一批具有較高政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，敢于堅持原則，公道正派，清正廉潔，熟悉干部管理業(yè)務(wù)知識的同志組成巡視組，代表上級黨委、組織部門對下級黨委、組織部門選拔任用干部工作實施**。下一級常委會議討論重要干部任免時，約請上一級組織部干部監(jiān)督同志列席會議，對干部任用情況實施監(jiān)督。四是建立干部監(jiān)督機構(gòu)全程介入的動態(tài)監(jiān)控制度。干部監(jiān)督機構(gòu)要從干部納入選拔視野開始，啟動**運作機制。介入干部推薦提名、考察醞釀、討論決定的每一個環(huán)節(jié)。如下級黨委向組織部門干部任免機構(gòu)呈報干部，必須同時將呈報材料報干部監(jiān)督機構(gòu)備案；領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織推薦干部的署名材料要在干部監(jiān)督機構(gòu)備案；對已掌握有舉報線索的擬提拔干部，干部監(jiān)督機構(gòu)要派人與干部任免機構(gòu)共同考察；干部監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)人還應(yīng)參加所在組織部門和同級黨委討論任免干部的會議。
（二）突出重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督，加強干部選任實錄制，實施**。一是把好“四關(guān)”，突出重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督。在考察環(huán)節(jié)，要把好“標準關(guān)”。既要監(jiān)督考察人員是否堅持原則、公道正派，是否自覺遵守考察紀律、如實反映考察情況，還要監(jiān)督談話對象是否如實向考察人員反映情況；同時又要把好被考察對象政治表現(xiàn)、任職條件、民意反映和現(xiàn)實表現(xiàn)。在干部醞釀環(huán)節(jié)，要把好“提名關(guān)”。堅持推薦必須在《條例》規(guī)定的范圍內(nèi)進行，沒有經(jīng)過推薦的不得作為提名的人選。干審機構(gòu)要通過受理群眾申訴、檢舉、查閱領(lǐng)導(dǎo)成員的醞釀記錄等途徑，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部有無任人唯親、跑風(fēng)露氣、營私舞弊等違紀行為，監(jiān)督擬提拔對象有無賄選、跑官要官等違紀現(xiàn)象；監(jiān)督干部考察機構(gòu)有無歪曲事實真相、知情不報等問題。在討論決定環(huán)節(jié)，要把好“審批關(guān)”。主要監(jiān)督常委會或全委會研究干部是否真正堅持了民主集中制，是否執(zhí)行了“干部工作十不準”，一旦發(fā)現(xiàn)以書記辦公會或圈閱等形式?jīng)Q定干部任免，個別領(lǐng)導(dǎo)成員之間搞私下交易等違紀行為，領(lǐng)導(dǎo)班子成員和組織部門要及時向上級黨委及其組織部門匯報。在干部任用前，要把好“公開關(guān)”。根據(jù)干部監(jiān)督工作的實際和深化干部制度改革的需要，繼續(xù)實行干部任前公示制，在干部正式任命之前，監(jiān)督是否對干部擬任職務(wù)在一定時機、一定范圍內(nèi)公開，方便群眾和社會輿論監(jiān)督。二是 “兩線”并行，實現(xiàn)干部選任**。選拔程序記實。對干部選拔任用6個程序每個階段的工作內(nèi)容進行細化，分為若干個具體項目以及若干個落實情況的具體要求，并將每個項目的進展情況進行適時記載，做到每項內(nèi)容完成后按要求及時進行填寫，不得遺漏。在具體操作過程中，根據(jù)實際逐一紀錄相對應(yīng)的工作落實情況。重要情況記實。主要記載干部選拔任用工作中民主推薦、組織考察、醞釀協(xié)商、討論決定和任用等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的一些容易影響干部使用的特殊情況和重要情況，詳細記載具體的過程和形成原因。此外，對一些干部選拔任用過程中，程序記實難以反映、需要加以注意的情況，也一并納入記實內(nèi)容。以書證形式將干部選任過程中的重要情況詳錄在案，為準確界定選人用人責(zé)任和有效實施責(zé)任追究提供了基本依據(jù)。在干部選任工作中實行嚴把“五關(guān)”，堅持“兩線”并行，做好**，實現(xiàn)了選拔任用干部的監(jiān)督由事后追究向事中規(guī)范的轉(zhuǎn)變。選拔任用干部不僅要履行規(guī)定的程序，而且每個程序都要達到“質(zhì)量標準”。對不符合要求的，處處有人監(jiān)督，事事有人負責(zé)，環(huán)環(huán)有人把關(guān)，防止了干部人選“帶病”操作，使選人用人行為更加規(guī)范。
（三）嚴肅干部選任工作責(zé)任追究，加強對“一把手”選人用人的監(jiān)督。一是應(yīng)建立“一把手”責(zé)任制。對本地區(qū)、本系統(tǒng)出現(xiàn)的違背《條例》的人和事，“一把手”應(yīng)負直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要在進一步如何規(guī)范和約束縣委書記用人行為上積極探索。如：XXX賦予縣委書記在干部選拔任用中享有約束監(jiān)督權(quán)和管理教育權(quán)，縣委書記可以對組織部門和其他班子成員在選人用人上的公正性、合理性進行約束、監(jiān)督，可以根據(jù)干部隊伍建設(shè)的需要，提出加強管理教育的總體要求和解決問題的措施，并具有對干部進行談話談心教育的權(quán)力；二是要建立班子其他成員的連帶責(zé)任制，在追究“一把手”選人用人失策、失誤和搞不正之風(fēng)責(zé)任的同時，一并追究班子其他成員對“一把手”監(jiān)督不力的責(zé)任，使班子的每一成員感到，作為一個領(lǐng)導(dǎo)集體的成員，不僅要對自己的選人用人權(quán)負責(zé)，也要對“一把手”的選人用人行為負責(zé)，充分發(fā)揮班子其他成員的監(jiān)督作用；三是建立領(lǐng)導(dǎo)干部個人向組織推薦干部人選具體辦法，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部個人，特別是“一把手”向組織推薦干部人選行為的規(guī)范。“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)干部個人可以通過正常程序和渠道向組織推薦干部，但不能個人決定干部任免，也不能將自己的意志強加于班子其他成員，并對推薦人選的素質(zhì)向組織負責(zé)。“一把手”還有責(zé)任監(jiān)督其他領(lǐng)導(dǎo)干部以個人名義向組織推薦干部人選的行為，堅決抵制用人上的不正之風(fēng)。
（四）注重整體，形成合力，建立全方位、多層次的監(jiān)督體系。目前，比較有力的監(jiān)督就是自上而下的單向監(jiān)督，而監(jiān)督信息最豐富的同級干部和群眾的作用還未能充分發(fā)揮，因此要完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分調(diào)動各階層監(jiān)督的積極性，實現(xiàn)對干部任用工作的全方位監(jiān)督。一是加強社會監(jiān)督。建立干部監(jiān)督工作聯(lián)席會議制度，把黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、執(zhí)紀執(zhí)法部門監(jiān)督、信訪部門監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，通過干部任前會審制度對選拔任用工作進行監(jiān)督。二是加強組織部門內(nèi)部監(jiān)督。在上級組織對下級組織干部選任工作進行監(jiān)督的同時，仍需組織部門干部監(jiān)督機構(gòu)進行同級監(jiān)督。組織部門干部監(jiān)督機構(gòu)通過全過程參與，對同級干部選任工作最了解，對執(zhí)行程序以及程序各環(huán)節(jié)最能進行有效的監(jiān)督。同時，借助現(xiàn)代傳媒手段，建立干部選拔任用工作監(jiān)督信息平臺，把監(jiān)督主體所掌握的信息上網(wǎng)交流，實現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享三是注重發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。暢通群眾監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮12380專用舉報電話的作用，對群眾舉報的問題，按照“分級負責(zé)，歸口辦理”的原則，及時認真處理，對轉(zhuǎn)下級組織部門查核的問題，要加強督辦，確保把事實調(diào)查清楚。
（五）加大違規(guī)懲處力度，防止糾正不正之風(fēng)。當前和今后一段時間，要把加強對執(zhí)行《條例》情況的檢查，嚴肅查處違反《條例》的行為作為一個重要任務(wù)來抓，加大督辦和查處力度。堅決克服和糾正有章不循、執(zhí)紀不嚴的現(xiàn)象，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。凡是違反《條例》規(guī)定所選拔任用的干部，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)宣布無效，并實行嚴重違規(guī)用人問題立項督查制度；對不按《條例》規(guī)定辦事的，堅決追查責(zé)任人和經(jīng)辦人的責(zé)任；對組織人事干部在干部選拔任用工作中的失職行為，要嚴格按《組織人事干部若干規(guī)范》進行處理，對以權(quán)謀私者要從重從嚴處罰；要強化法紀監(jiān)督，把司法監(jiān)督納入對干部選拔任用監(jiān)督的立體監(jiān)督之中，對干部選拔任用工作中的違法違紀行為要依法追究其法律責(zé)任，對于膽敢買官賣官的領(lǐng)導(dǎo)干部，要繩之以法。對違反《條例》的行為，不管涉及什么單位、什么人，都要嚴肅查處，絕不姑息遷就，堅決遏制用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。
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