我為宜昌城鄉(xiāng)發(fā)展獻(xiàn)一策

我為宜昌城鄉(xiāng)發(fā)展獻(xiàn)一策

董少非

近年來(lái)，宜昌市先后獲得了“全國(guó)城市環(huán)境綜合整治先進(jìn)城市”、“全國(guó)衛(wèi)生城市”、“全國(guó)文明城市”、“全國(guó)綠化工作先進(jìn)城市”、“全國(guó)雙擁模范城市”、“全國(guó)優(yōu)秀旅游城市”以及兩屆湖北省規(guī)劃建設(shè)管理“楚天杯”等稱(chēng)號(hào)。特別是宜昌被定為省級(jí)副中心城市，這是省委的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，也是對(duì)宜昌近幾年來(lái)發(fā)展的充分肯定。據(jù)此，我們可以理直氣壯地說(shuō)：宜昌正在振興，宜昌的前途將一片光明。宜昌在發(fā)展，宜昌的城鄉(xiāng)也在生機(jī)勃勃的蓬勃發(fā)展。作為一名新宜昌人，我為宜昌的發(fā)展感到驕傲和自豪，同時(shí)也迫切的想為宜昌的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建言獻(xiàn)策，讓宜昌的發(fā)展更加美好。

一．為城鄉(xiāng)發(fā)展中面臨的主要問(wèn)題

目前宜昌城鄉(xiāng)發(fā)展仍很不平衡，區(qū)縣經(jīng)濟(jì)不夠強(qiáng)大，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，距離率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化還有很大的距離，許多深層次問(wèn)題需要解決。

（一）城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距和消費(fèi)差距

進(jìn)入21世紀(jì)，宜昌城鄉(xiāng)居民收入差距曾出現(xiàn)縮小的現(xiàn)象，201*－201*年城鄉(xiāng)居民收入比值有所下降，但201*年以后城鄉(xiāng)收入差距出現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，可見(jiàn)城鄉(xiāng)居民收入差距明顯擴(kuò)大。

消費(fèi)與收入周期是同步的，城鄉(xiāng)社會(huì)消費(fèi)品零售差距過(guò)大一定程度上是城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大、農(nóng)民收入過(guò)低的反映。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展滯后

1、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高的需要。農(nóng)田水利設(shè)施年久失修、老化嚴(yán)重，旱澇保收面積占基本農(nóng)田面積的大，節(jié)水灌溉面積僅占基本農(nóng)田面積的小，農(nóng)業(yè)裝備水平也較低，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍以資源依賴型為主。

2、農(nóng)村供水、供電、供熱、交通、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。供水設(shè)施普遍缺乏統(tǒng)籌考慮，新城以外的鎮(zhèn)村供水水源普遍使用當(dāng)?shù)氐叵滤�。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，可靠性差，農(nóng)村電力設(shè)施大多老化陳舊。天然氣管道供氣僅限于城鎮(zhèn)的建成區(qū)域，且供氣規(guī)模不大，中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村、基層村還不具備管道氣供應(yīng)系統(tǒng)，而普遍采用瓶裝氣源。農(nóng)村公路缺少維修和養(yǎng)護(hù)，老化失修現(xiàn)象比較嚴(yán)重，部分公路已經(jīng)不堪負(fù)重。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)客運(yùn)交通場(chǎng)站設(shè)施匱乏，公共交通發(fā)展滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政支局所位置偏遠(yuǎn)或面積相對(duì)狹小，農(nóng)村郵政投遞標(biāo)準(zhǔn)低。3、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境設(shè)施建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。農(nóng)村環(huán)境“臟、亂、差”問(wèn)題突出，農(nóng)村地區(qū)生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)廢棄物不能有效處理，任意排放問(wèn)題未引起重視，城市工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移趨勢(shì)加劇，農(nóng)村水環(huán)境惡化，土壤退化和土地破壞問(wèn)題嚴(yán)重。

4、城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源、衛(wèi)生資源配置和文化事業(yè)發(fā)展等方面差距較大。農(nóng)村現(xiàn)有義務(wù)教育設(shè)施的數(shù)量基本滿足學(xué)齡青少年的就學(xué)要求，但基礎(chǔ)配置與中心城區(qū)不能相提并論。占全市人口大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)人口，擁有的衛(wèi)生資源僅占全市的1/3左右，人口規(guī)模與衛(wèi)生資源配置不協(xié)調(diào)，優(yōu)質(zhì)資源過(guò)度向市區(qū)、大醫(yī)院集中，農(nóng)村二級(jí)以上醫(yī)院少，仍有許多行政村沒(méi)有衛(wèi)生室，農(nóng)村居民看病難，就醫(yī)條件得不到充分滿足。許多農(nóng)村地區(qū)文化設(shè)施面積狹小，設(shè)備陳舊老化，有的被擠占、挪用和變賣(mài)，現(xiàn)有村文化站（室）的總體利用率不高。全市行政村中只有建了體育場(chǎng)地設(shè)施更是少之又少，一些村的文化設(shè)施存在重使用、輕管理現(xiàn)象，人為造成的損失比較嚴(yán)重，影響設(shè)施功能的發(fā)揮。5、農(nóng)村社會(huì)保障水平有待提高。宜昌市在居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面實(shí)行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但農(nóng)村居民的養(yǎng)老金比城市居民享有的退休金要低得多，農(nóng)村低保還沒(méi)有做到應(yīng)保盡保。

（三）城、鎮(zhèn)、村規(guī)模梯次結(jié)構(gòu)不合理，土地利用不集約

農(nóng)村地區(qū)城鄉(xiāng)體系中各級(jí)節(jié)點(diǎn)的人口規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱且發(fā)展緩慢，對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)、帶動(dòng)作用不足。小城鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模集聚度不高，空間分布比較分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地利用率不高。

（四）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢

1、各類(lèi)工業(yè)園區(qū)的聚集效應(yīng)不強(qiáng)。一是工業(yè)園區(qū)數(shù)量多、規(guī)模小。二是各區(qū)縣的工業(yè)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相似，園區(qū)之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，造成相互削弱、聚集效應(yīng)弱化。區(qū)域性優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)散布全市，在市域內(nèi)的空間集中度較低，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)初步形成空間集聚態(tài)勢(shì)，但產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展特征尚不十分明顯，如交通設(shè)備中汽車(chē)生產(chǎn)及零部件加工、電子及通信設(shè)備制造業(yè)、通用設(shè)備制造、專(zhuān)用設(shè)備制造、金屬冶金及加工等行業(yè)在空間分布上較為分散。

2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群比較重視基地和龍頭企業(yè)的規(guī)模、設(shè)備、資本、產(chǎn)品等硬件建設(shè)，往往忽視管理、營(yíng)銷(xiāo)、信譽(yù)、品牌、服務(wù)、理念等方面軟件建設(shè)。目前產(chǎn)業(yè)鏈條上加工、流通環(huán)節(jié)依然薄弱，影響了宜昌市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

（五）農(nóng)村不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡

區(qū)位條件較好的村受城市輻射帶動(dòng)的作用較強(qiáng)，依靠產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)招商引資，第二、三產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)展方面也有較多的投入，能夠做到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；但區(qū)位條件相對(duì)較差行政村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，多數(shù)村以農(nóng)業(yè)為農(nóng)民增收的主渠道，第二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，農(nóng)村集體積累少。

三、宜昌市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在問(wèn)題的原因分析

（一）以城鄉(xiāng)分割戶籍制度為標(biāo)志的二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制性障礙

制定并形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)戶籍制度是我國(guó)二元結(jié)構(gòu)最顯著標(biāo)志之一。目前存在諸多弊端的二元制度安排基本上都與城鄉(xiāng)分割的戶籍制度有關(guān)。這不僅加劇了城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間差別和矛盾，而且嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。（二）城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)制度安排使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展及公共服務(wù)失衡

二元公共服務(wù)制度導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期落后于城市，城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均、農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺加劇了城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的差距，使農(nóng)民多層次和多樣化需求得不到滿足，不能公平地享受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果。

（三）城鄉(xiāng)二元土地制度安排和土地管理制度的不健全使農(nóng)民的相關(guān)土地權(quán)益得不到有效保障

1、城鄉(xiāng)二元土地制度安排影響了農(nóng)民的土地增值收益。第二、三產(chǎn)業(yè)和城市化的快速發(fā)展必然占用一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地變成城鎮(zhèn)發(fā)展和第二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地必須要由集體所有征收為國(guó)有才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體和農(nóng)民損失了大量的土地增值收益。

2、在征地過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和解決沖突的司法機(jī)制，農(nóng)民的權(quán)益得不到合理保護(hù)。目前的制度賦予土地管理部門(mén)和有征地意圖的政府部門(mén)過(guò)大的權(quán)力同時(shí)缺乏約束，導(dǎo)致因征地誘發(fā)的問(wèn)題日趨嚴(yán)重。農(nóng)村集體的土地收益或征地補(bǔ)償金也因沒(méi)有機(jī)制保證而不能確保公平分配。有關(guān)土地的群體沖突事件頻發(fā)，與缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和解決沖突的司法機(jī)制有關(guān)，本應(yīng)向公民提供法律服務(wù)的法院卻可以“不受理”土地沖突事件，使農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織被動(dòng)接受城市化進(jìn)程，不能很好地享受城市化帶來(lái)的成果，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中進(jìn)一步拉大。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌

城、鎮(zhèn)、村規(guī)模梯次結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出，農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后等問(wèn)題一定程度上反映了城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌。在現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，不僅城鄉(xiāng)規(guī)劃沒(méi)有有效統(tǒng)籌，而且農(nóng)村專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也沒(méi)有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村級(jí)規(guī)劃納入到規(guī)劃體系中，在產(chǎn)業(yè)布局上也還沒(méi)有做到城鄉(xiāng)有效統(tǒng)籌。

四、宜昌市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，建立覆蓋全市所有鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃，并加強(qiáng)規(guī)劃的法律性

制定詳細(xì)的覆蓋全市所有鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃并納入全市規(guī)劃體系，加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃的指導(dǎo)。特別是將農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃納入天津經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中，在城鎮(zhèn)體系布局規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中預(yù)先統(tǒng)籌考慮公共服務(wù)設(shè)施的布局等級(jí)和土地需求，為其發(fā)展預(yù)留空間。這些規(guī)劃是天津城市發(fā)展、空間布局、建設(shè)和管理的依據(jù)，任何單位和個(gè)人不得擅自改變。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)集群化水平

1、農(nóng)業(yè)布局要與城市空間布局相一致，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)布局要有利于推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工與共同發(fā)展，符合宜昌市和不同區(qū)縣發(fā)展方向，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，形成功能互補(bǔ)、布局合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

2、根據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)原則進(jìn)行郊區(qū)工業(yè)布局，提高產(chǎn)業(yè)集群化。一是支持區(qū)縣開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)發(fā)展，對(duì)預(yù)留空間給予保障，不斷壯大實(shí)力；二是鼓勵(lì)企業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集聚；三是提高土地利用率，總體布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，將產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)的園區(qū)整合為一，規(guī)模過(guò)小的也可以適當(dāng)整合，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的利用率，減少占地，通過(guò)建立集約利用土地專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)資金，對(duì)容積率高的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3、促進(jìn)服務(wù)業(yè)向農(nóng)村延伸。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的農(nóng)村現(xiàn)代服務(wù)業(yè)運(yùn)行機(jī)制，依托宜昌現(xiàn)代服務(wù)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)服務(wù)功能，引導(dǎo)服務(wù)業(yè)由區(qū)域中心城市和產(chǎn)業(yè)集群集聚區(qū)向農(nóng)村地區(qū)均衡配置。

（三）加快社會(huì)領(lǐng)域改革，創(chuàng)新公共服務(wù)管理體制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平

1、加快戶籍制度改革，完善社會(huì)保障制度，健全社會(huì)保障體系。實(shí)行按居住地和職業(yè)確定身份的戶籍登記制度，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。完善社會(huì)保障制度，做好城鄉(xiāng)之間保障制度的銜接，加強(qiáng)管理，健全機(jī)制。

2、深化公共財(cái)政體制改革，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。把農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)全部納入公共政策；加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持和投入力度，增加小城鎮(zhèn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金和文明生態(tài)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金。

3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度和服務(wù)體系。鼓勵(lì)農(nóng)民向新城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展高效的勞動(dòng)力就業(yè)組織，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，建立公益性就業(yè)崗位。

（四）加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，創(chuàng)新土地利用機(jī)制

1、規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化、資本化。每個(gè)區(qū)縣都要建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金扶持流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展。對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。

2、創(chuàng)新土地利用機(jī)制。城市發(fā)展要堅(jiān)持集中緊湊的模式，強(qiáng)化集約和節(jié)約用地，充分重視海岸線和城市地下空間的合理開(kāi)發(fā)利用，充分利用不適宜耕種的鹽堿地作為城市發(fā)展用地。

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