加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的思考

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的思考

徐立東

近幾年來(lái)，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位進(jìn)行的財(cái)務(wù)收支檢查、銀行賬戶(hù)清理和審驗(yàn)等專(zhuān)項(xiàng)檢查工作中，特別是201*年還開(kāi)展的全國(guó)性行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，發(fā)現(xiàn)部分單位在內(nèi)控制度建設(shè)上相對(duì)滯后，既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果,也影響了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。只有建立起完善的內(nèi)部控制制度，才能更好發(fā)揮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，筆者結(jié)合實(shí)際工作中的情況，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)作一些分析和探討。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中存在的主要問(wèn)題

從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位由于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較企業(yè)簡(jiǎn)單，涉及環(huán)節(jié)較少，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)的進(jìn)程上參差不齊，對(duì)會(huì)計(jì)內(nèi)控的認(rèn)知度和執(zhí)行度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于企業(yè)，存在的問(wèn)題主要有：

1.內(nèi)部控制意識(shí)還有待加強(qiáng)。良好的內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控制度得以合理有效實(shí)施的重要保證。在工作中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位單位“一把手”對(duì)內(nèi)部控制重要性和現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不夠，缺乏內(nèi)部控制制度建設(shè)，財(cái)會(huì)人員無(wú)權(quán)參與單位的重要決策，忽視其控制監(jiān)督職能，內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱。而財(cái)務(wù)人員控制意識(shí)也不強(qiáng)，沒(méi)有明確的崗位責(zé)任約束，日常監(jiān)督與控制工作做得不好。如我們?cè)跈z查某單位時(shí)，單位負(fù)責(zé)人直接經(jīng)手收費(fèi)票據(jù)，長(zhǎng)期與財(cái)會(huì)人員不結(jié)賬，有些重要問(wèn)題需要詢(xún)問(wèn)會(huì)計(jì)人員，而會(huì)計(jì)人員對(duì)事情的過(guò)程竟一無(wú)所知。

2.內(nèi)部控制制度不夠完善。從控制環(huán)境來(lái)看，有的單位只注重制度的制定，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導(dǎo)致內(nèi)控制度的制定走過(guò)場(chǎng)，內(nèi)部控制降格為“印在紙上，掛在墻上”，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。有的單位根本就沒(méi)有內(nèi)控制度，只是以一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，對(duì)業(yè)務(wù)流程控制過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)一些問(wèn)題處理憑經(jīng)驗(yàn)、靠慣例，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式。財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要針對(duì)企業(yè)，但其基本理念、原則、方法也同樣適用于行政事業(yè)單位。

3.各項(xiàng)資產(chǎn)管理有待加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，會(huì)計(jì)管理站管賬不管物、單位管物不管賬，“兩張皮”現(xiàn)象更嚴(yán)重。會(huì)計(jì)管理站通常只能起到“核算”、“付款”作用，對(duì)業(yè)務(wù)來(lái)龍去脈，對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過(guò)程和結(jié)果均不了解，固定資產(chǎn)的使用過(guò)程也不清楚，行政事業(yè)單位債權(quán)、債務(wù)是否發(fā)生壞賬、減值等了解很少。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)的行政事業(yè)單位沒(méi)有建立起定期財(cái)產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制度,賬外資產(chǎn)時(shí)有發(fā)生。

4.崗位職責(zé)分工控制不到位。從控制活動(dòng)來(lái)看，崗位分工不盡合理，流程控制體系不完善。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位編制有限、人員緊張、崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。同時(shí)，授權(quán)審批的金額界限也不明,授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。從調(diào)查情況看,許多單位都是長(zhǎng)期實(shí)行“一支筆”審批制度,這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng),但有可能影響財(cái)務(wù)控制的實(shí)際效果,并使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

5.對(duì)收支預(yù)算控制缺乏剛性約束。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年年初基本上都核定批復(fù)各行政事業(yè)單位年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，但執(zhí)行的效果不是太理想。實(shí)際工作中單位負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算約束的剛性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為單位就應(yīng)該有資金使用權(quán)，思想上根本沒(méi)有預(yù)算的意識(shí)。檢查中發(fā)現(xiàn)，不少收入少的單位，甚至職工工資都不能按時(shí)發(fā)放，也在借錢(qián)支出，或掛賬支出。業(yè)務(wù)招待費(fèi)、辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用項(xiàng)目控制乏力，費(fèi)用支出沒(méi)有進(jìn)行事前的范圍和標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算及事后的總量控制。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內(nèi)控薄弱的主要原因

1.思想上對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不夠，甚至缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解。從筆者了解情況看，一些單位負(fù)責(zé)人重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，對(duì)內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí)不夠，內(nèi)控意識(shí)淡薄。有的認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)務(wù)方面反正有會(huì)計(jì)管理站把關(guān)，單位內(nèi)部控制不再那么重要了，有的則把內(nèi)部控制看成僅是報(bào)賬員的事。2.部分單位報(bào)賬員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能很好適應(yīng)內(nèi)部控制工作之需要。內(nèi)控制度的制訂和貫徹落實(shí)需要有較高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算較為簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。有許多單位的報(bào)賬員由業(yè)務(wù)人員兼任，對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)了解多，難以實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督責(zé)任。

3.內(nèi)部控制體系不夠完善，執(zhí)行隨意性較大。有些單位用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，單位資金安全性問(wèn)題依然存在；有的單位對(duì)一些問(wèn)題的處理僅憑經(jīng)驗(yàn)、貫例辦理，隨意性較大，業(yè)務(wù)流程控制往往過(guò)于簡(jiǎn)單；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能?chē)?yán)格執(zhí)行，對(duì)制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)控制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.會(huì)計(jì)核算的溝通銜接不夠，影響了單位財(cái)務(wù)管理的及時(shí)有效實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，由于會(huì)計(jì)主體單位與核算部門(mén)不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問(wèn)題，在一定程度上影響了單位財(cái)務(wù)管理的有效實(shí)施。

5.內(nèi)控制度監(jiān)督檢查不到位，缺乏有效的外部監(jiān)督。財(cái)政、審計(jì)部門(mén)，大多偏重于對(duì)單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)控制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查，外部監(jiān)督力量對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制健全性和有效性的還顯得不夠。內(nèi)部審計(jì)制度作用也在弱化，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督僅停留在一般的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督上，并沒(méi)有充分發(fā)揮其作用。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的若干對(duì)策建議

只有建立健全行政事業(yè)單位各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，才能真正保護(hù)好單位各類(lèi)資產(chǎn)的安全，增強(qiáng)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可信性，真正提高資金使用效益。1、增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí),強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中的主導(dǎo)地位。按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定,單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體,對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。經(jīng)常組織單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并在日常工作中進(jìn)行針對(duì)性地宣傳，使單位負(fù)責(zé)人真正確立起對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，重視內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

2、增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)在內(nèi)部控制中的控制作用。會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)的實(shí)施效果。因此,要根據(jù)單位會(huì)計(jì)工作的特點(diǎn)設(shè)置合理的會(huì)計(jì)崗位，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平,做到按事設(shè)崗、按崗設(shè)人，做到職責(zé)明確，相互制衡，實(shí)現(xiàn)崗位之間相互牽制作用，保證會(huì)計(jì)崗位設(shè)置的合理性和有效性；加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育，使行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員知識(shí)和技能得到不斷更新、補(bǔ)充、拓展；建立完善的會(huì)計(jì)處理程序，嚴(yán)格的內(nèi)部核對(duì)制度，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)有效，保證會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制的有效實(shí)施。

3、完善預(yù)算約束,強(qiáng)化預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的功能作用。要進(jìn)一步擴(kuò)大行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃編制的范圍,將各單位的全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)均納入,并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得突破年初預(yù)算。要將年初預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來(lái),必須嚴(yán)格按照財(cái)政下達(dá)的年初預(yù)算控制數(shù),結(jié)合本單位的實(shí)際，切實(shí)履行職責(zé)，完成工作任務(wù),認(rèn)真編制內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算體系,并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制。對(duì)收入任務(wù)不完成的，支出預(yù)算來(lái)相應(yīng)核減，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

4、健全內(nèi)控制度,強(qiáng)化制度體系在內(nèi)部控制中的支撐作用。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制工作的效果,需要有一套科學(xué)合理的制度體系來(lái)支持和保證。上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點(diǎn)的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》,促進(jìn)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系,并不定期地進(jìn)行監(jiān)督檢查，規(guī)范單位內(nèi)部行為。單位要加強(qiáng)對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的控制，細(xì)化責(zé)任，做到制度管人，責(zé)任到人，形成一個(gè)在內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確、不相容職務(wù)相互分離、各崗位之間相互制約、相互監(jiān)督等方面相對(duì)完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。

5、強(qiáng)化監(jiān)督檢查，發(fā)揮財(cái)政與審計(jì)部門(mén)在內(nèi)部控制中的職能作用。財(cái)政和審計(jì)部門(mén)作為會(huì)計(jì)工作的主要外部監(jiān)督者，要?jiǎng)?chuàng)新工作思路，實(shí)行精細(xì)化、人性化的管理方式，開(kāi)辟財(cái)政和審計(jì)部門(mén)與單位之間溝通與聯(lián)系的多種渠道，從根本上防范和遏制違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。因此,在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過(guò)程中,財(cái)政和審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮十分重要的職能作用,加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo),并把內(nèi)部會(huì)計(jì)控制作為一個(gè)專(zhuān)題審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行，將內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的各個(gè)環(huán)節(jié)作為審計(jì)對(duì)象進(jìn)行單獨(dú)審計(jì)，來(lái)逐步加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。

6、加強(qiáng)與會(huì)計(jì)管理站的經(jīng)常溝通銜接，努力提高會(huì)計(jì)信息的及時(shí)準(zhǔn)確性。會(huì)計(jì)管理站應(yīng)認(rèn)真履行核算監(jiān)督職責(zé)，努力提高會(huì)計(jì)信息的及時(shí)準(zhǔn)確性，并著重反饋和控制預(yù)算的執(zhí)行信息，要對(duì)年初預(yù)算指標(biāo)實(shí)行即時(shí)控制，杜絕超預(yù)算用款。單位要認(rèn)真建立各類(lèi)備查賬，并與會(huì)計(jì)管理站進(jìn)行核對(duì)，及時(shí)掌握實(shí)施內(nèi)部控制所需相關(guān)信息，提高內(nèi)部控制的效果。要定期對(duì)債權(quán)債務(wù)清理核實(shí)，尤其對(duì)跨年度的應(yīng)收款加大催收力度，及時(shí)回收陳欠款項(xiàng)和個(gè)人借款，避免和減少資產(chǎn)流失，壞賬損失須經(jīng)嚴(yán)格程序?qū)徟�核定，杜絕因單位財(cái)政財(cái)務(wù)不合規(guī)收支行為而引起的往來(lái)款掛賬。

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論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效構(gòu)建

摘要：行政事業(yè)單位是我國(guó)公共管理與公益事業(yè)運(yùn)行的主干部分，加強(qiáng)其內(nèi)部控制意義重大。近年來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的普遍尊重法律和按照經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則運(yùn)行。但是由于舊有觀念和制度的存在，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的構(gòu)建面臨著諸多的問(wèn)題。本文認(rèn)為我國(guó)行政事業(yè)單位主要存在內(nèi)部控制觀念缺失、財(cái)務(wù)管理制度遠(yuǎn)未完善、.內(nèi)部控制制度不健全，業(yè)務(wù)流程不合理等弊端，并提出了相應(yīng)的解決方案。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制制度；構(gòu)建一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度概說(shuō)

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實(shí)踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來(lái)的。它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過(guò)建立完善的制度和程序防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，來(lái)提高管理的效果及效率。①

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度則基于我國(guó)均以財(cái)政收支為主的行政單位和事業(yè)單位的運(yùn)行過(guò)程中，為了防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生而構(gòu)建的流程與制度。

行政事業(yè)單位是我國(guó)公共管理與公益事業(yè)運(yùn)行的主干部分，加強(qiáng)其內(nèi)部控制意義重大。近年來(lái)，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的普遍尊重法律和按照經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則運(yùn)行。但是由于舊有觀念和制度的存在，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的構(gòu)建面臨著諸多的問(wèn)題。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的弊端1.內(nèi)部控制觀念缺失

內(nèi)部控制觀念是內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要組成部分，內(nèi)部控制意識(shí)的存在是確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度有效實(shí)施的重要保證。但現(xiàn)今，我國(guó)行政事業(yè)單位中內(nèi)部控制觀念相對(duì)薄弱，主要表現(xiàn)為“一把手”控制理念的缺失。“一把手”缺乏基本的內(nèi)部控制知識(shí)，對(duì)建立有效的內(nèi)部控制的重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致本單位缺乏內(nèi)部控制制度，甚至根本拒絕執(zhí)行內(nèi)部控制制度。2.財(cái)務(wù)管理制度遠(yuǎn)未完善

在行政事業(yè)單位中由于行政長(zhǎng)官意識(shí)的盛行，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理制度存在的諸多問(wèn)題：如缺乏明確的崗位職責(zé)制度；財(cái)物管理制度不健全；會(huì)計(jì)的材料保管不到位等，這些都可能造成財(cái)務(wù)管理漏洞。有效的內(nèi)部控制制度建立在健全的會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上。3.預(yù)算控制的不足

現(xiàn)在行政事業(yè)單位中部門(mén)預(yù)算不細(xì)化。財(cái)務(wù)部門(mén)有了全單位的單位預(yù)算，但各部門(mén)沒(méi)有嚴(yán)格的對(duì)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算分解細(xì)化，依舊實(shí)行過(guò)去的“實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)”。換句話說(shuō)，財(cái)務(wù)部門(mén)有預(yù)算約束，但各部門(mén)對(duì)員工和本部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)并無(wú)預(yù)算約束，其結(jié)果只能是總量超預(yù)算。

4.內(nèi)部控制制度不健全，業(yè)務(wù)流程不合理

業(yè)務(wù)流程和管理制度是現(xiàn)實(shí)合理的內(nèi)部控制系統(tǒng)依賴(lài)性要素，是

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