河北城建投融資體制改革

河北城建投融資體制改革“破題”

為加快河北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革，廣泛吸引社會(huì)資本參與城市建設(shè)，2月16日，河北省政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》包括5部分18條款，核心旨在以資產(chǎn)重組為手段，做大做強(qiáng)城建投融資主體，構(gòu)建政府主導(dǎo)、政企分開、社會(huì)參與、市場化運(yùn)作的新型城市建設(shè)投融資體制，從而實(shí)現(xiàn)城市自然資源的資產(chǎn)化、存量資產(chǎn)的資本化、行政資源的一體化。這在我國省級人民政府中尚屬率先之舉。

搭建一個(gè)平臺(tái)

《意見》提出，201*年底以前，各設(shè)區(qū)市建立起定位準(zhǔn)確、功能完善的城市建設(shè)投融資主體，制定切實(shí)可行的投融資具體政策和措施，初步實(shí)現(xiàn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合。到201*年底前，進(jìn)一步理順政府相關(guān)部門和投融資主體之間的關(guān)系，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，基本建立起適應(yīng)我省城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的投融資體制，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

《意見》要求，各設(shè)區(qū)市政府要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，整合城市資源和資產(chǎn)，拓展各種投融資渠道，制定切實(shí)可行的政策，搭建城市建設(shè)投融資平臺(tái)。成立城建投資公司（或集團(tuán)）作

為政府主導(dǎo)的城建投融資主體，并明確其城市建設(shè)投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府部門的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營統(tǒng)一劃歸投融資主體，將原來分散在各部門的城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)及權(quán)益統(tǒng)一由投融資主體運(yùn)營管理。有條件的縣（市），也要盡快搭建城市建設(shè)投融資平臺(tái)。深化兩項(xiàng)改革

繼續(xù)深化市政公用事業(yè)改革。進(jìn)一步加快建立城市供水、供氣、供熱、公共客運(yùn)、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業(yè)特許經(jīng)營制度。進(jìn)一步放開城建資本市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，鼓勵(lì)各種所有制形式企業(yè)參與城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，通過公開競標(biāo)的方式選擇市政公用養(yǎng)護(hù)和管理隊(duì)伍。盡快實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)的分離，不斷提高市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。加快行政管理體制改革。目前河北省各地的財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、交通等行政主管部門都不同程度地承擔(dān)著城建項(xiàng)目融資和建設(shè)任務(wù)，造成多頭融資、多頭建設(shè)、多頭管理的無序局面。《意見》規(guī)定，各市要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機(jī)構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負(fù)責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計(jì)劃等投融資工作中的重大事項(xiàng)。按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的要求，打破職能交叉、資源分散、部門利益分割的

限制，理順政府職能部門與城市建設(shè)投融資主體之間的關(guān)系。政府有關(guān)行業(yè)主管部門要做好城市建設(shè)投融資工作的服務(wù)，原則上不再直接參與城市建設(shè)項(xiàng)目的具體融資、建設(shè)和運(yùn)營。

實(shí)施三大注入

為提高投融資主體的“造血”機(jī)能，《意見》提出，通過財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立城建資產(chǎn)與資源注入機(jī)制,不斷擴(kuò)大城市建設(shè)投融資主體的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營能力�，F(xiàn)有的城市建設(shè)資金要統(tǒng)一劃歸城市建設(shè)投融資主體使用，有條件的市、縣（市），要逐年加大財(cái)政資金注入力度。對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)要及時(shí)劃入投融資主體。對承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營的城市建設(shè)投融資主體，享受國家相關(guān)財(cái)政、稅收的政策優(yōu)惠。完善四大機(jī)制

創(chuàng)新土地經(jīng)營機(jī)制。《意見》對土地融資提出了新的要求。不斷完善土地收儲(chǔ)和開發(fā)制度，盡快建立城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。市、縣政府及其有關(guān)部門，要嚴(yán)格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲(chǔ)，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的土地增值收益專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地增值收益應(yīng)在一個(gè)月之內(nèi)轉(zhuǎn)入城市建設(shè)投融資主體。鼓勵(lì)在城市建設(shè)投融資主體設(shè)立土地儲(chǔ)備中心或分

中心，通過項(xiàng)目合資、合作等多種方式，引進(jìn)社會(huì)資本，推進(jìn)城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備、整理和開發(fā)工作。

建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。為防范城市建設(shè)投資給政府帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)，《意見》提出，財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全項(xiàng)目跟蹤問效和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。財(cái)政部門不能為投融資主體作融資擔(dān)保，防止財(cái)政債務(wù)危機(jī)；投融資主體之間不能相互擔(dān)保，避免造成大面積金融風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政撥付給投融資主體的專項(xiàng)資金必須專款專用，不準(zhǔn)交叉使用、互相挪用。為有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),《意見》明確，從財(cái)政資金、土地出讓收益和其它經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項(xiàng)目償債基金，逐步形成與城市建設(shè)相適應(yīng)的城建投資主體償債保障機(jī)制。建立人才激勵(lì)機(jī)制。城市建設(shè)投融資主體實(shí)行國有獨(dú)資公司或法人獨(dú)資公司管理體制，董事會(huì)成員由政府提名。鼓勵(lì)原行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員到城市建設(shè)投融資主體工作。中高層管理職務(wù)實(shí)行聘任制，其工資待遇參照國有企業(yè)管理人員標(biāo)準(zhǔn)，并建立對應(yīng)的薪酬激勵(lì)制度。鼓勵(lì)城市建設(shè)投融資主體與高等院校、研究機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

完善市政公用產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制。嚴(yán)格按照國家和省政府的有關(guān)政策要求，進(jìn)一步調(diào)整城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加快落實(shí)城市生活垃圾處理收費(fèi)制度。按照“成本+稅費(fèi)+合理利潤”

和“保本微利”原則，盡快研究制訂市政公用相關(guān)行業(yè)的價(jià)格調(diào)整辦法。建立政府公共財(cái)政合理補(bǔ)償機(jī)制，緩解因價(jià)格調(diào)整滯后對市政公用事業(yè)發(fā)展造成的資金壓力。拓展多種融資渠道

擴(kuò)大直接融資的比例。針對直接融資在河北省城市建設(shè)總投入中比率過低的問題，《意見》提出，靈活運(yùn)用企業(yè)債券、股票上市、信托計(jì)劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。鼓勵(lì)城市建設(shè)投融資主體通過收購、兼并和其它方式，培育1-2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發(fā)行試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)股權(quán)投資基金、保險(xiǎn)資金擴(kuò)大在城市建設(shè)領(lǐng)域投資。

大力開展項(xiàng)目融資創(chuàng)新。要進(jìn)一步加大力度，盤活存量資產(chǎn)。對經(jīng)營性的城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式，回收資金。對準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取政府回購、財(cái)政補(bǔ)貼、收費(fèi)收入支持、特許經(jīng)營授予等方式，公平選擇投資者和經(jīng)營者。對涉及大量機(jī)器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取設(shè)備租賃、融資租賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設(shè)轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)運(yùn)營轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓運(yùn)營轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）等多種方式，進(jìn)行城建項(xiàng)目的融資創(chuàng)新。

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河北省城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新研究

隨著我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和三年大變樣活動(dòng)的深入展開，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求也越來越大。特別是在當(dāng)前國內(nèi)外金融形勢發(fā)生重大變化的情況下，研究探討城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新，從根本上解決城市建設(shè)資金來源問題，非常迫切和重要。

為切實(shí)做好這項(xiàng)工作，今年9月份，以宋恩華副省長為組長，金融辦、建設(shè)廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為副組長的《河北省城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新》課題組正式成立。同時(shí)聘請中國知名投融資咨詢機(jī)構(gòu)中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司的專家一同參與。從201*年10月到12月，分南北兩線對十一個(gè)設(shè)區(qū)市進(jìn)行調(diào)研。課題組沿著“現(xiàn)狀與問題借鑒與啟示需求與供給思路與對策創(chuàng)新建議”的技術(shù)路線，進(jìn)行全面研究，于201*年1月完成此報(bào)告。

一、河北省城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新背景

（一）國家及河北省政府出臺(tái)了一系列有關(guān)推進(jìn)城建投融資體制改革的文件201*年12月建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》；201*年7月國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》；201*年河北省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》；201*年10月河北省出臺(tái)了《整合運(yùn)作“四資”加快地方投融資體系建設(shè)的意見》；201*年12月河北省出臺(tái)了《河北省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的若干意見》；201*年1月河北省出臺(tái)了《關(guān)于在全省開展城鎮(zhèn)面貌三年大變樣活動(dòng)的通知》。上述文件的出臺(tái)，無疑將對河北省城市建設(shè)投融資體制改革提出新的更高的要求。

（二）河北正面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的良好發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)也面臨國家宏觀調(diào)控政策不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)

河北省正借助“環(huán)京津、環(huán)渤海”的優(yōu)勢，向建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的目標(biāo)努力。河北經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對河北省的城市化水平和城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力提出新的更高的要求。但是，近期國際金融危機(jī)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的不利影響，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，直接導(dǎo)致作為城建資金來源重要渠道的政府土地出讓收入大幅降低。雖然近期國家和部分地方政府相繼出臺(tái)了一些“救市”政策，但從目前看，這些仍不足以改變。

（三）河北城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對落后嚴(yán)重制約其工業(yè)化發(fā)展，城市承載能力和聚集功能的下降，導(dǎo)致人才流動(dòng)加劇河北省的城市化水平比全國平均水平低近5個(gè)百分點(diǎn)。特別是與沿海發(fā)達(dá)省份的差距在擴(kuò)大，在沿海省份中河北位列倒數(shù)第二。從主要的人口凈遷出的省份看，有黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、河北、江西、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅等，而且河北又是沿海地區(qū)唯一人口凈遷出的省份。且近年來流出的高層次人才有上升的趨勢，流動(dòng)方向單一，有一半是流向北京和其他東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

二、河北省城市建設(shè)投融資體制現(xiàn)狀和存在的主要問題

近年來，河北省在城建投融資領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐：市政公用事業(yè)改革穩(wěn)步推進(jìn)，主要依靠政府投入的模式已經(jīng)被打破，投資主體多元化格局雛形初現(xiàn)。積極開創(chuàng)多渠道、多層次籌措建設(shè)資金的局面，BT、BOT、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、環(huán)保領(lǐng)域合作等融資模式逐步應(yīng)用。積極推進(jìn)政事、政企、事企改革和城市公用事業(yè)價(jià)格體系改革，市場化價(jià)格收費(fèi)機(jī)制初步形成。市場監(jiān)管不斷加強(qiáng)，政府監(jiān)管機(jī)制不斷完善。

研究分析也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前河北省城市建設(shè)投融資體制、機(jī)制和運(yùn)作方面與先進(jìn)城市相比，還存在著以下幾個(gè)方面的嚴(yán)重問題，需要進(jìn)一步解決。

一是城建投融資管理體制不順。目前河北各市城建領(lǐng)域條塊分割、多頭管理、分散建設(shè)的情況依然嚴(yán)重。各設(shè)區(qū)市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理分散在建設(shè)、市政、交通、城管、國土等不同職能部門，沒有一個(gè)統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)的超越部門的組織或機(jī)構(gòu)，融資建設(shè)效果較差，各市對省政府或省相關(guān)部門下達(dá)的城建領(lǐng)域改革相關(guān)文件和政策執(zhí)行力度不夠，造成城建投融資體制改革推進(jìn)緩慢。如邯鄲等地公共事業(yè)領(lǐng)域事改企工作相對滯后，部分單位改革工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于省政府規(guī)定的201*年底完成改制的目標(biāo)。目前邢臺(tái)市公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整相對緩慢，造成供水價(jià)格過低（與省建設(shè)廳有關(guān)指導(dǎo)價(jià)格相比），導(dǎo)致供水企業(yè)虧損嚴(yán)重。二是投資決策及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全。目前河北各設(shè)區(qū)市城建投資項(xiàng)目決策方式基本沿用原有城市建設(shè)模式，即由各相關(guān)職能部門提出項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)年度項(xiàng)目資金需求提出財(cái)政資金安排意見，經(jīng)市政府同意交人大批準(zhǔn)后，由財(cái)政或由投融資平臺(tái)融資。融入資金直接撥付給相關(guān)部門或其指定的項(xiàng)目施工單位，由各個(gè)相關(guān)部門分別組織實(shí)施。這種方式容易造成投資建設(shè)主體與項(xiàng)目前期決策脫節(jié)，無法對工程投資進(jìn)行控制。投資建設(shè)主體扮演的是“出納”角色，權(quán)、責(zé)、利不清，利益得不到保證，融資動(dòng)力不足。項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃改動(dòng)隨意性大，也導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)與城市規(guī)劃的銜接不夠，政府財(cái)政預(yù)算無法合理安排，政府無法制定科學(xué)合理的償債計(jì)劃，政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大等一系列問題。三是城建融資方式無法持續(xù)。通過融資平臺(tái)向銀行貸款，再由財(cái)政兜底方式進(jìn)行融資，這種融資機(jī)制雖然可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城建融資額的快速增長但無法持續(xù)。這是由于資金投向多為政府公益性投資，無法產(chǎn)生回報(bào)，同時(shí)自身缺乏造血能力，政府對公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制也未能到位，根據(jù)201*年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，除一個(gè)市的城市建設(shè)投融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率低于60%以外，95%以上的平臺(tái)已經(jīng)超過銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)控制警戒線，幾乎全部失去再融資能力。四是城建融資渠道有待拓展。目前河北省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自國內(nèi)銀行貸款、政府財(cái)政撥款（含土地出讓金）和自籌資金等三大渠道，201*年來自這三大渠道的資金占河北各市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施資金總額的比重已達(dá)90%以上，直接融資比重為零。與此同時(shí)，在三大資金渠道中，由于政府負(fù)債建設(shè)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)也逐步加大，進(jìn)一步增加貸款的余地有限；土地出讓收入經(jīng)過前幾年的高速增長后，在當(dāng)前的房地產(chǎn)情勢下，以土地出讓金收益來滿足城市建設(shè)和發(fā)展已變得日益困難。五是城建投融資平臺(tái)運(yùn)作效率有待提升。各市城建投融資平臺(tái)，基本上都是事業(yè)單位性質(zhì)，人員也是事業(yè)單位編制。旱澇保收拿死工資，有多少能力辦多少事情。這樣的運(yùn)行機(jī)制，使得高層管理人員和工作人員，沒有更多的經(jīng)營壓力和風(fēng)險(xiǎn)意識。同時(shí)這樣的機(jī)制與城市建設(shè)投融資所需要的更多的市場化成分、更多的創(chuàng)新理念和意識格格不入。政府既無法考量他們的業(yè)績，又無法實(shí)現(xiàn)對他們的激勵(lì)，直接造成平臺(tái)運(yùn)作效率低下。如保定市政公用集團(tuán)由原市政公用局變更名稱而成立，到現(xiàn)在還行使相關(guān)政府職能，石家莊、邯鄲、邢臺(tái)、張家口和廊坊的平臺(tái)公司直接隸屬市建設(shè)局，其主要人員基本由建設(shè)局抽調(diào)，邯鄲和邢臺(tái)平臺(tái)公司董事長就是市建設(shè)局局長，衡水平臺(tái)公司的董事長是副市長，具體分管領(lǐng)導(dǎo)為市政公用局局長。

河北省現(xiàn)行的投融資體制存在問題的主要原因是：

思想解放不夠。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，思維僵化是普遍存在的共性問題。在我們走訪和調(diào)研的十一個(gè)設(shè)區(qū)市，包括分管市長、局長或城建投融資平臺(tái)的負(fù)責(zé)人中，80%的人認(rèn)為城投公司就是承貸公司，組建城建平臺(tái)的目的就是為了爭取貸款。城市建設(shè)資金主要靠銀行（尤其是政策性銀行）。等到資產(chǎn)負(fù)債率過高貸款受阻時(shí)，再組建新的公司操作。至于如何結(jié)合城市建設(shè)和發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，研究解決城市投融資的問題，考慮不多。更談不上制定科學(xué)合理的城市投融資規(guī)劃，對城市資源和資產(chǎn)的市場化運(yùn)作進(jìn)行合理安排。另外，官本位思想造成的不敢冒險(xiǎn)、懼怕創(chuàng)新，也影響了融資工作的展開。

部門利益分割，資源無法有效配置。在河北省，公用服務(wù)資源、空間資源、土地資源、旅游資源以及特許經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等資源，一般都分屬于建設(shè)局、市政公用局、土地局、園林局等多個(gè)不同行政部門管理，沒有把城市建設(shè)、城市經(jīng)營看作為一盤棋，而是當(dāng)作部門分割、利益均沾的產(chǎn)物，并設(shè)置種種行政壁壘阻礙外來主體“沾光”，部門間資源整合的難度較大。在這樣的情況下，河北省去年底即著手進(jìn)行的“四資”的整合和資源的重新配置，包括市場化運(yùn)作，因?yàn)橛|及一些部門的利益，而遭遇到阻力。另外，由于主管部門均為政府機(jī)構(gòu)，缺乏市場化的運(yùn)作手段，未能充分參與資本運(yùn)作與循環(huán)過程，總體使用效率低，造成相當(dāng)程度的流失和浪費(fèi)。平臺(tái)規(guī)格過低，運(yùn)作空間不足。目前河北省十一個(gè)設(shè)區(qū)市的城建投融資平臺(tái)，除承德市城市建設(shè)投資公司、滄州市建設(shè)投資公司等少數(shù)幾家城建平臺(tái)公司直接隸屬市政府外，其余的城建平臺(tái)下屬于某個(gè)行政管理部門，規(guī)格過低，級別也僅為正科級建制，與城市建設(shè)投融資總賬戶、總平臺(tái)的地位不匹配，也無法真正起到資源整合的作用。這樣的城建投融資體制，限制了這些平臺(tái)各項(xiàng)市場化功能的發(fā)揮和城市資源的集中運(yùn)作。由于沒有形成持續(xù)向投融資平臺(tái)注入資金、資產(chǎn)、資源的機(jī)制，造成平臺(tái)的規(guī)模普遍偏小，目前11個(gè)設(shè)區(qū)市的城建平臺(tái)中，除了唐山，其余平臺(tái)的總資產(chǎn)都在50億元以下，資產(chǎn)最少的承德市城市建設(shè)投資有限公司總資產(chǎn)僅5億元，政策性的扶持和財(cái)政資金注入不能及時(shí)到位更加嚴(yán)重影響了這些城市融資運(yùn)作空間。隨著城市的發(fā)展，各投融資平臺(tái)點(diǎn)多面廣的項(xiàng)目和劇增的資金投放，形成了平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，過高的資產(chǎn)負(fù)債率，影響了平臺(tái)再融資能力和造血機(jī)能，無法在未來滿足河北省城市建設(shè)的需求。

相關(guān)政策和制度不到位。在河北具體表現(xiàn)為，由于政府部門對城市建設(shè)投融資方面的問題和政策研究不夠，也缺乏金融和管理方面的專業(yè)人才，導(dǎo)致在城市建設(shè)投融資方面的扶持政策和制度建設(shè)相對滯后。沒有持續(xù)的政府資本金注入制度，大部分城建投融資平臺(tái)僅靠原始投入和財(cái)政補(bǔ)貼方式維持借貸和日常運(yùn)營，這就導(dǎo)致政府下達(dá)任務(wù)越多，投融資平臺(tái)背的包袱就越重。用人政策不明，對城市建設(shè)投融資平臺(tái)管理不規(guī)范，也是一部分人缺乏到城市投融資平臺(tái)工作的積極性和動(dòng)力。由于在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資方面政策不透明，也難以吸引外部資金的投入。

三、河北省城市建設(shè)投融資體制改革思路

201*-201*年不僅是河北省全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、率先實(shí)現(xiàn)代化發(fā)展的重要階段，更是實(shí)現(xiàn)河北城鎮(zhèn)面貌三年大變樣和城鎮(zhèn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的大好時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，201*-201*年累計(jì)需要城市基礎(chǔ)設(shè)施投資10973.86億元，資金缺口為7298.52億元，比例高達(dá)66.51%。其中市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金3385.16億元，缺口比例為59.41%。房地產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金7588.25億元，缺口比例高達(dá)69.67%。

因此，在這樣的背景下，從根本上解決我省城市建設(shè)資金來源問題，必須加大力度推進(jìn)河北城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新。

（一）指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新思路，積極推進(jìn)政府行政管理體制改革，深化城市市政公用事業(yè)改革；從城市建設(shè)的全局出發(fā)，促進(jìn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合和合理流動(dòng)；加快建立政府主導(dǎo)、政企分開、社會(huì)參與、市場化運(yùn)作的新型城市建設(shè)投融資體制，為我省城市建設(shè)又好又快發(fā)展提供有力保障。

（二）目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步理順城市建設(shè)投融資體制，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，打造一批定位準(zhǔn)確、功能完善的城市建設(shè)投融資平臺(tái)。到201*年底以前，基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和改革開放要求，適應(yīng)河北城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的投資決策科學(xué)化、投資主體多元化、融資方式市場化、政府監(jiān)管法制化的現(xiàn)代城市建設(shè)投融資格局，以滿足城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要。

（三）改革內(nèi)容

1.規(guī)范搭建，科學(xué)定位城市建設(shè)投融資平臺(tái)

各城市應(yīng)整合城市資源，全力打造一個(gè)由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)的綜合性城建投融資平臺(tái)。要根據(jù)《公司法》和公司章程的規(guī)定，履行相關(guān)手續(xù)，保證平臺(tái)設(shè)立和運(yùn)作的規(guī)范；要明確平臺(tái)“城市建設(shè)總帳戶、城建融資總渠道”地位；要將城建資金統(tǒng)一納入平臺(tái)管理，逐步實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)投融資從行業(yè)主管部門管控到政府直接管控的轉(zhuǎn)變；必須明確平臺(tái)具有政府授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理和市場化運(yùn)作的職能；平臺(tái)依法享有出資人權(quán)利并承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)，受市政府委托，承擔(dān)城市基礎(chǔ)施設(shè)及市政公用事業(yè)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、營運(yùn)等全過程管理；盤活城建存量資產(chǎn)，多渠道廣泛籌集資金，實(shí)施項(xiàng)目投資和管理、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、資產(chǎn)重組等；參與土地規(guī)劃、儲(chǔ)備、整理、熟化工作；負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施工作。使城建平臺(tái)不僅僅作為政府公益性項(xiàng)目代融資平臺(tái)，更成為整個(gè)城市統(tǒng)籌建設(shè)的主體和龍頭。

2.建立持續(xù)資源注入機(jī)制，完善平臺(tái)的造血功能

借鑒其它城市的成功經(jīng)驗(yàn)，資源的持續(xù)注入機(jī)制將成為城市建設(shè)投融資平臺(tái)良性發(fā)展的基礎(chǔ)。要建立城市建設(shè)投融資平臺(tái)政府資本金注入制度，除了將年度注入資金納入同級財(cái)政預(yù)算，還要逐步把城建存量資產(chǎn)和資源注入到城市建設(shè)投融資平臺(tái)。要通過財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立起持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，不斷擴(kuò)大城市建設(shè)投融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和盈利水平。

3.建立城建投融資主體動(dòng)態(tài)平衡的償債保障機(jī)制

首先，城市建設(shè)投融資主體要不斷優(yōu)化自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制資產(chǎn)負(fù)債率在60%以下；其次，各級政府應(yīng)根據(jù)年度城市建設(shè)項(xiàng)目需要制定資金計(jì)劃和資金來源，保持城市建設(shè)投資計(jì)劃和償還計(jì)劃的平衡，充分利用政策資源，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。保證城市建設(shè)投融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債的平衡，現(xiàn)金流的平衡和投入產(chǎn)出的平衡。另外，各市要適時(shí)設(shè)立“城建項(xiàng)目償債基金”，將管理職能放在城市建設(shè)投融資平臺(tái)，逐步形成以盈利性項(xiàng)目為載體，以城建項(xiàng)目償債基金為還款來源，與城市建設(shè)投資相適應(yīng)的城建投融資主體債務(wù)償還保障機(jī)制。

4.合理界定政府職能，理順城市建設(shè)投融資主體與行業(yè)主管部門的關(guān)系

要按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的要求，打破職能交叉、資源分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設(shè)投融資主體之間的關(guān)系。各級政府及其行業(yè)主管部門要搞好對城市建設(shè)投融資工作的服務(wù)，原則上不再直接參與城市建設(shè)項(xiàng)目的具體融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。發(fā)改部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、債券融資等的支持。建設(shè)部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、施工、質(zhì)量、安全等的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)管。財(cái)政部門要保障政府投入資金部分的足額、按時(shí)到位。國資部門要加強(qiáng)對城市建設(shè)投融資主體的監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)的保值增值。審計(jì)部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算、決算全過程的跟蹤審計(jì)和監(jiān)督。監(jiān)察部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目中違法違紀(jì)行為的監(jiān)督和查處。

5.健全城市建設(shè)投融資管理體制

符合“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的根本要求，建立新型城市建設(shè)投融資體制，合理劃分政府、政府部門和投融資平臺(tái)的職責(zé)范圍，引導(dǎo)市場健康發(fā)展。

采用“政府組織推動(dòng)，財(cái)政扶持啟動(dòng)，土地經(jīng)營滾動(dòng)，內(nèi)資外資聯(lián)動(dòng)”的策略，正確定位基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的類型，開創(chuàng)多渠道多資金來源，打破壟斷，允許民間資本、國外資本及其它資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，引入競爭機(jī)制；同時(shí)，在融資方面，改革單一的依靠銀行間接融資的方式，開辟直接融資的渠道，構(gòu)成多元化投資主體及直接融資與間接融資相互交融、補(bǔ)充的投融資體制。

6.擴(kuò)大市場開放，加快推進(jìn)市政公用事業(yè)改革

根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入資金多，項(xiàng)目回收期長的特點(diǎn)，實(shí)行和擴(kuò)大市場開發(fā)勢在必行。應(yīng)從河北省省級層面開始制定相關(guān)法律及財(cái)政稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入城建領(lǐng)域，采取市場化手段進(jìn)行運(yùn)營，遵循“打破壟斷、全面開放”的原則，對城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的分類明確可經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。對于市政公用事業(yè)的改革，要全面落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省城市市政公用事業(yè)改革的意見的通知》[冀政（201*）33號]，加快推進(jìn)市政公用事業(yè)改革改制工作，不斷提高市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

7.完善城市建設(shè)投融資平臺(tái)管理體制和激勵(lì)約束機(jī)制

城市建設(shè)投融資主體實(shí)行國有獨(dú)資公司管理體制，董事會(huì)成員由政府提名。原政府機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員到城市建設(shè)投融資主體工作的，如個(gè)人自愿申請，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，其身份和職級可予保留。其中兼職人員不得領(lǐng)取兼職報(bào)酬。中高層管理職務(wù)實(shí)行聘任制，其工資待遇參照國有企業(yè)管理人員標(biāo)準(zhǔn)，并建立對應(yīng)的薪酬激勵(lì)制度。鼓勵(lì)城市建設(shè)投融資主體與高等院校、研究機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

8.開展多種形式的城市建設(shè)融資創(chuàng)新

逐步提高各地在城市建設(shè)資金中直接融資的比例，重點(diǎn)擴(kuò)大債券、股票、股權(quán)投資基金和信托融資等在城市建設(shè)投資中的運(yùn)用；創(chuàng)新土地經(jīng)營機(jī)制，控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲(chǔ)，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的政府增值收益專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；大力開展項(xiàng)目融資創(chuàng)新，積極采用建設(shè)轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)運(yùn)營轉(zhuǎn)讓（BOT）、轉(zhuǎn)讓運(yùn)營轉(zhuǎn)讓（TOT）和政府項(xiàng)目與民間合作（PPP）等多種方式；加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)，提升我省地方金融機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力和整體競爭力。要積極爭取信貸支持，確保信貸資金占城建融資合理比例。

（四）保障措施1.更新思想觀念

各級政府必須轉(zhuǎn)變自身思想，克服官本位制的障礙，增強(qiáng)憂患意識，摒棄單一依靠政府資金和銀行貸款搞建設(shè)的做法，加大市場化融資的力度，克服狹隘視野，打破部門利益的局限，促進(jìn)城市資源的有效整合和合理流動(dòng)，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和融資氛圍。

2.落實(shí)組織保障

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，組建高規(guī)格的“城市建設(shè)投融資改革領(lǐng)導(dǎo)小組”；強(qiáng)化工作責(zé)任，要抽調(diào)政治素質(zhì)高、開拓精神強(qiáng)、專業(yè)能力過硬的同志充實(shí)到城市建設(shè)投融資一線；各級政府要成立以政府市（縣）長為組長，建設(shè)、發(fā)改、財(cái)政、國資、國土、金融、工商、稅務(wù)等部門領(lǐng)導(dǎo)參加的“城市建設(shè)投融資改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，具體領(lǐng)導(dǎo)和組織推動(dòng)這項(xiàng)工作。要建立合理的工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從人才、資金、政策等多方面予以支持，確保圓滿完成這項(xiàng)改革創(chuàng)新任務(wù)。

3.加快制訂各項(xiàng)配套政策和實(shí)施方案

各地區(qū)研究貫徹落實(shí)、用足用好中央、省、市支持城建投融資體制改革和各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，制訂出臺(tái)符合自身實(shí)際的配套政策。要抓緊制訂和深化城建投融資體制改革創(chuàng)新的實(shí)施方案。

4.重點(diǎn)培育人才

各級政府和城市建設(shè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，要加強(qiáng)城市建設(shè)投融資理論的研究和學(xué)習(xí)，圍繞城鎮(zhèn)面貌三年大變樣的總體目標(biāo)，加強(qiáng)對城市建設(shè)項(xiàng)目和城市建設(shè)投融資工作的具體謀劃。加強(qiáng)城市建設(shè)投融資人才培養(yǎng)。鼓勵(lì)和引進(jìn)各類專業(yè)人才擔(dān)任城市建設(shè)投融資平臺(tái)顧問和中高層管理職務(wù)。支持城市建設(shè)投融資平臺(tái)與高等院校、研究機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

5.加強(qiáng)信用建設(shè)

搞好城市建設(shè)融資的基礎(chǔ)是政府信用。各市（縣）應(yīng)成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的投融資管理決策機(jī)構(gòu)，作為政府投融資管理的決策層，負(fù)責(zé)確定政府建設(shè)資金的投向和融資方案，審批政府投融資資金平衡計(jì)劃，決策政府投融資工作中的重大事項(xiàng)。進(jìn)行融資貸款項(xiàng)目的篩選、整理、包裝、上報(bào)并實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，把城市可經(jīng)營性資源的收入進(jìn)行整合，并作為政府搭建信用平臺(tái)的基礎(chǔ)，有效地提升政府的信用等級，增強(qiáng)了融資能力。

6.培育中介機(jī)構(gòu)

要積極支持外埠金融機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)組織到本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、開展業(yè)務(wù)。充分發(fā)揮保險(xiǎn)、信托、擔(dān)保、咨詢等機(jī)構(gòu)在城市建設(shè)投融資中的作用。應(yīng)大力支持以規(guī)劃設(shè)計(jì)師、房地產(chǎn)估價(jià)師、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、工程造價(jià)師組建以自身為主、具有獨(dú)立法人資格的民營企業(yè)，承擔(dān)房地產(chǎn)市場評估、經(jīng)紀(jì)中介、財(cái)務(wù)審計(jì)和建設(shè)工程造價(jià)咨詢等各項(xiàng)中介以適用城市建設(shè)發(fā)展的需要。

四、河北省城市建設(shè)投融資體制改革制度創(chuàng)新建議（一）財(cái)政制度創(chuàng)新

借鑒先進(jìn)地區(qū)和發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)，按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配”原則，適度擴(kuò)大城市政府財(cái)權(quán)；建立與城市政府負(fù)債相關(guān)的債務(wù)體制，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，打造長效的償債基金機(jī)制；建立與城建資金占總收入比例相關(guān)的財(cái)政支出體制，引入?yún)⑴c式預(yù)算管理，加強(qiáng)公共財(cái)政體制建設(shè)。建立政府投資職能相關(guān)的公共財(cái)政體制，定位政府投資職能，調(diào)整政府投資結(jié)構(gòu)，建立與政府投資相關(guān)的責(zé)任制度，完善財(cái)政投資項(xiàng)目論證與追究制度，創(chuàng)新政府財(cái)政投資項(xiàng)目的投融資機(jī)制。

（二）金融制度創(chuàng)新

推動(dòng)資本市場直接融資，鼓勵(lì)城市建設(shè)投融資主體發(fā)行債券融資。積極探索市政債券發(fā)行試點(diǎn)工作。鼓勵(lì)本地優(yōu)質(zhì)公用事業(yè)企業(yè)在國內(nèi)外資本市場上市融資，或通過收購、兼并及其它方式，培育1-2家上市企業(yè)。通過融資對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行再投資、再建設(shè)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金等長期資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加金融機(jī)構(gòu)實(shí)力，組建地方金融控股集團(tuán)，通過介入和做大地方性商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、信托公司、擔(dān)保公司等，發(fā)揮其在城市建設(shè)中的強(qiáng)大投融資功能。加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新，創(chuàng)新融資手段，積極推進(jìn)信托、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等金融工具和產(chǎn)品運(yùn)用。

（三）信用制度創(chuàng)新

以樹立政府信用為重點(diǎn)，充分發(fā)揮政府信用在社會(huì)信用建設(shè)中的無可替代的示范激勵(lì)作用；加強(qiáng)信用制度建設(shè)，對省內(nèi)信用機(jī)構(gòu)的設(shè)置，信用管理體制的模式，信用行當(dāng)事人雙方的權(quán)利與義務(wù)，政府、商業(yè)銀行以及其他主體在信用體系中的地位、權(quán)利與義務(wù)以及失信行為的法律責(zé)任等做出明確的規(guī)定細(xì)則和補(bǔ)充；加快建立全省信用公共數(shù)據(jù)庫；加強(qiáng)信用中介機(jī)構(gòu)建設(shè)。既要通過行政手段和經(jīng)濟(jì)手段扶持信用中介的建立和發(fā)展，又要切實(shí)加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的管理。

（四）土地儲(chǔ)備制度創(chuàng)新

建立城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，城市規(guī)劃區(qū)依法實(shí)行統(tǒng)一征地，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一儲(chǔ)備，統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一出讓，先由規(guī)劃部門向土地儲(chǔ)備中心提供城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，土地儲(chǔ)備中心按照規(guī)劃編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃；引入社會(huì)資本，推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作，按照“政府主導(dǎo),企業(yè)參與、市場運(yùn)作、利益共享”的原則,儲(chǔ)備土地的開發(fā)整理實(shí)施方案經(jīng)市政府批準(zhǔn)后,市土地儲(chǔ)備中心可以協(xié)議委托所在區(qū)人民政府組織的機(jī)構(gòu)或國有獨(dú)資公司(以下簡稱開發(fā)整理單位)進(jìn)行儲(chǔ)備地塊的開發(fā)整理,也可采取公開招標(biāo)的方式確定委托有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)。

（五）特許經(jīng)營權(quán)制度創(chuàng)新

嚴(yán)格把握特許權(quán)的授權(quán)領(lǐng)域，是可以建立一定程度市場化收費(fèi)機(jī)制（即具備經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性）的自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；嚴(yán)格執(zhí)行特許經(jīng)營權(quán)的公平競爭制度，采取招投標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等多種方式，加快建立與形成特許經(jīng)營權(quán)競爭市場；科學(xué)設(shè)計(jì)具有法律效力的特許經(jīng)營合同，經(jīng)營范圍、服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格或收費(fèi)的確定方法和標(biāo)準(zhǔn)、雙方權(quán)利與義務(wù)、合同解除、違約風(fēng)險(xiǎn)、賠償責(zé)任和處罰辦法有仔細(xì)的規(guī)定，特別要寫明合同不受政府換屆，官員調(diào)任的影響，繼任者有責(zé)任保證合同完整執(zhí)行；建立政府保證制度和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

（六）推行代建制，進(jìn)行政府投資項(xiàng)目管理制度創(chuàng)新

代建制在形式上的變化是由過去的投資、建設(shè)、管理、營運(yùn)四位一體模式變化為投資、建設(shè)、管理、營運(yùn)適當(dāng)分離的全新運(yùn)作模式。在代建制中，政府部門的職能由管理具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到管理規(guī)范市場。其中政府部門要負(fù)責(zé)審查立項(xiàng)、項(xiàng)目招投標(biāo)、負(fù)責(zé)預(yù)算審核及開工計(jì)劃、負(fù)責(zé)安排資金計(jì)劃、負(fù)責(zé)監(jiān)管代建人執(zhí)行合同、負(fù)責(zé)組織竣工驗(yàn)收和移交。在建設(shè)期間必須落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、合同制、招標(biāo)制、工程監(jiān)理制、工程審計(jì)制、工程稽查制，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理、依法管理，并嚴(yán)格接受發(fā)展改革、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察等部門監(jiān)督，有效解決了以往政府投資軟約束問題。

五、河北省城市建設(shè)融資操作建議

近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)己經(jīng)發(fā)生明顯的變化，總的趨勢是，政府財(cái)政資金直接投入占總投資比例逐年減少,而社會(huì)及外資投入資金規(guī)模不斷上升。

因此，河北省城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目融資操作要結(jié)合建立和完善多元化的城市建設(shè)投融資體制，從政府投融資方式轉(zhuǎn)變與項(xiàng)目融資創(chuàng)新兩個(gè)層面，按照“快”、“多”、“低”的原則，就是操作速度要快，融資數(shù)量要多，融資成本要低。選擇有利于拓寬現(xiàn)有融資渠道，有利于持續(xù)推動(dòng)城市建設(shè)向前發(fā)展的新型融資方式。

為加快河北省城市建設(shè)的投融資運(yùn)作，建議一是做好項(xiàng)目規(guī)劃和對接，爭取中央配套資金和銀行信貸支持，加大資本市場籌資力度。在基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，民生領(lǐng)域（如保障性住房建設(shè)，“三改”工程等），環(huán)保領(lǐng)域（如污水、垃圾處理廠建設(shè)等），及其他國家政策支持的領(lǐng)域，積極爭取中央配套資金的投入及銀行信貸支持。大力支持省內(nèi)城投類企業(yè)擴(kuò)大企業(yè)債、公司債、短期融資券和中期票據(jù)等資本市場融資工具的運(yùn)用范圍及規(guī)模。二是加大政府投資力度與實(shí)施政府購買公共服務(wù)相結(jié)合。通過立法規(guī)定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占城市財(cái)政支出比重的最低保障線，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入有可靠的保證。在加大政府投資力度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性融資向政府購買公共服務(wù)的演變。通過政府購買公共服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)純公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場化運(yùn)作。將社會(huì)資本引入城市建設(shè)領(lǐng)域，解決短期內(nèi)政府財(cái)政無力滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的狀況。三是合理控制債務(wù)性融資規(guī)模與實(shí)施多元化融資相結(jié)合。合理控制債務(wù)性融資規(guī)模與實(shí)施多元化融資相結(jié)合可逐漸優(yōu)化我省城市建設(shè)投融資模式，有利于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。在合理控制債務(wù)性融資規(guī)模的同時(shí)，也要調(diào)整債務(wù)性融資內(nèi)部的資金結(jié)構(gòu)，提高直接融資比重，合理調(diào)整商業(yè)銀行的貸款額度。四是穩(wěn)步擴(kuò)大權(quán)益性融資規(guī)模和擴(kuò)展創(chuàng)新型融資手段的應(yīng)用范圍。通過與融資租賃公司的合作，實(shí)施大型機(jī)器設(shè)備的租賃融資模式，減少建設(shè)成本的占用；通過把有盈利能力的資產(chǎn)打包，形成具有吸引力的資產(chǎn)池，實(shí)施資產(chǎn)證券化的運(yùn)作；通過與信托投資公司的積極接洽，開發(fā)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的集合信托產(chǎn)品；通過對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的整合，積極培育上市公司主體，然后再通過上市公司的平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)核心資源的整體上市。五是按照項(xiàng)目屬性進(jìn)行分類融資。經(jīng)營性項(xiàng)目融資以相應(yīng)投融資主體或其子公司為債務(wù)主體，以投融資主體子公司或其事業(yè)部為經(jīng)營主體，投融資主體可以為子公司貸款提供擔(dān)保。對部分投資規(guī)模比較大的項(xiàng)目，可以尋求外部投資者合作經(jīng)營。公益性項(xiàng)目則以投融資主體下屬的子公司為債務(wù)主體，以財(cái)政資金與部分股權(quán)投資收益為償債來源。對準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目在設(shè)定好政府支持條件和邊界時(shí)可以參照經(jīng)營性項(xiàng)目的融資方式進(jìn)行投融資建設(shè)。非經(jīng)營性項(xiàng)目則需依靠政府的財(cái)政投入進(jìn)行建設(shè)，具體實(shí)施上可以政府購買公共服務(wù)的方式，實(shí)施市場化運(yùn)作，引入競爭機(jī)制。對于某些政府重大投資項(xiàng)目，不論是公益性還是經(jīng)營性，可以采用項(xiàng)目融資的方式建設(shè)。項(xiàng)目融資的根本特征就是融資不僅僅是依靠項(xiàng)目發(fā)起人的信用保障或資產(chǎn)價(jià)值，而主要依靠項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和未來的現(xiàn)金流量來考慮貸款償還保證。六是加快籌建各級城市建設(shè)投融資平臺(tái)。省級城市建設(shè)投融資平臺(tái)應(yīng)本著“區(qū)域性、基礎(chǔ)性、公益性、超前性”的原則，對跨市域的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及其他政策性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行直接投資、建設(shè)，實(shí)施省政府確定的重大城市基礎(chǔ)設(shè)施工程。其經(jīng)營范圍可包括委托投資與資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、土地開發(fā)及整理業(yè)務(wù)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)投資園區(qū)開發(fā)等。市級和縣級政府可以根據(jù)自身城市規(guī)模和資產(chǎn)、資源狀況，搭建一個(gè)或若干作為本級政府國有城建資產(chǎn)投資、建設(shè)和運(yùn)營管理者性質(zhì)的城市建設(shè)投融資平臺(tái)。七是積極爭取獲得國家省級政府發(fā)行地方政府債券的試點(diǎn)，加大城建項(xiàng)目發(fā)行債券融資的力度。在擴(kuò)大內(nèi)需的情況下，中央開始研究允許地方政府發(fā)債的問題，省政府應(yīng)積極爭取獲得國家省級政府發(fā)行債券的試點(diǎn)。這對于加快我省地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和重大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這項(xiàng)改革試點(diǎn)與國家的浦東配套改革試點(diǎn)、國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)有同等影響的優(yōu)惠政策，已經(jīng)引起不少發(fā)達(dá)省份的關(guān)注，建議省委、省政府給予高度重視。同時(shí)，鑒于企業(yè)債券融資規(guī)模大、資金成本低、期限長等優(yōu)點(diǎn)，對城市建設(shè)投資是一種非常合適的融資方式，各級政府應(yīng)加大力度推進(jìn)。

六、政策建議

河北省人民政府《關(guān)于推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的意見》（代擬稿）

為加快全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革，廣泛吸引社會(huì)資本參與城市建設(shè)，現(xiàn)提出如下意見。一、指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)

（一）指導(dǎo)思想：全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新思路，積極推進(jìn)政府行政管理體制改革，深化城市市政公用事業(yè)改革，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程。促進(jìn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合和合理流動(dòng)，建立政府主導(dǎo)、政企分開、社會(huì)參與、市場化運(yùn)作的新型城市建設(shè)投融資體制，為我省城市建設(shè)又好又快發(fā)展提供有力保障。

（二）目標(biāo)任務(wù)：201*年底以前，各設(shè)區(qū)市建立定位準(zhǔn)確、功能完善的城市建設(shè)投融資主體，制定切實(shí)可行的投融資具體政策和措施，初步實(shí)現(xiàn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合。201*年底前，進(jìn)一步理順政府相關(guān)部門和投融資主體間的關(guān)系，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，基本建立適應(yīng)我省城市化發(fā)展需要的投融資體制，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、打造充滿活力的城市建設(shè)投融資平臺(tái)

（三）搭建適應(yīng)資本市場融資要求的城市建設(shè)投融資主體。按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，積極探索各種新的投融資方式，突破城建投資瓶頸。各設(shè)區(qū)市要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，整合城市資源和資產(chǎn)，拓展投融資渠道，制定切實(shí)可行的政策，搭建城市建設(shè)投融資平臺(tái)。成立城建投資公司（或集團(tuán)）作為政府主導(dǎo)的城建投融資主體，并明確其城市建設(shè)投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府部門的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營統(tǒng)一劃歸投融資主體，將原來分散在各部門的城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)及權(quán)益統(tǒng)一由投融資主體運(yùn)營管理。城市建設(shè)投融資主體經(jīng)授權(quán)依法享有出資人權(quán)利，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。對政府下達(dá)的城市建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，依法進(jìn)行融資、建設(shè)、管理以及部分項(xiàng)目的運(yùn)營。原有融資能力強(qiáng)且運(yùn)作較好的城市建設(shè)投資公司或市政公用事業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模后，可直接作為政府主導(dǎo)的投融資主體。有條件的縣（市），也要搭建城市建設(shè)投融資平臺(tái)。

（四）建立城市資產(chǎn)與資源注入機(jī)制。建立政府對城市建設(shè)投融資主體資本金注入制度，現(xiàn)有的城市建設(shè)資金要統(tǒng)一劃歸城市建設(shè)投融資主體使用，有條件的市、縣（市），要逐年加大財(cái)政資金注入力度。對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)要及時(shí)劃入投融資主體。對承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營的城市建設(shè)投融資主體，享受國家相關(guān)財(cái)政、稅收的政策優(yōu)惠。通過財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機(jī)制，不斷擴(kuò)大城市建設(shè)投融資主體的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營能力。

（五）建立城建投資主體償債保障機(jī)制。優(yōu)化城市建設(shè)投融資主體的債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)具體情況，可以采取第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押、應(yīng)收賬款或股權(quán)質(zhì)押擔(dān)保、財(cái)政專項(xiàng)收費(fèi)受益權(quán)和財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金承諾等多種方式為城建投融資主體融資擔(dān)保。從財(cái)政資金、土地出讓收益和其它經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項(xiàng)目償債基金，委托城市建設(shè)投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利性項(xiàng)目為載體，以城建項(xiàng)目償債基金為還款來源，與城市建設(shè)相適應(yīng)的城建投資主體償債保障機(jī)制。（六）建立城市建設(shè)投融資人才激勵(lì)機(jī)制。城市建設(shè)投融資主體實(shí)行國有獨(dú)資公司或法人獨(dú)資公司管理體制，董事會(huì)成員由政府提名。鼓勵(lì)原行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員到城市建設(shè)投融資主體工作。中高層管理職務(wù)實(shí)行聘任制，工資待遇參照國有企業(yè)管理人員標(biāo)準(zhǔn)，并建立對應(yīng)的薪酬激勵(lì)制度。鼓勵(lì)城市建設(shè)投融資主體與高等院校、研究機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

三、拓展多種形式的城市建設(shè)融資渠道

（七）擴(kuò)大直接融資的比例。認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場改革和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，逐步提高直接融資在各地城市建設(shè)中的比例。靈活運(yùn)用企業(yè)債券、股票上市、信托計(jì)劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。鼓勵(lì)城市建設(shè)投融資主體通過收購、兼并和其它方式，培育1-2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發(fā)行試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)股權(quán)投資基金、保險(xiǎn)資金擴(kuò)大在城市建設(shè)領(lǐng)域的投資規(guī)模。

（八）創(chuàng)新土地經(jīng)營機(jī)制。不斷完善土地收儲(chǔ)和開發(fā)制度，盡快建立城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。市、縣（市）政府及其有關(guān)部門要嚴(yán)格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲(chǔ)，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的土地增值收益專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地增值收益應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)轉(zhuǎn)入城市建設(shè)投融資主體。鼓勵(lì)在城市建設(shè)投融資主體設(shè)立土地儲(chǔ)備中心或分中心，通過項(xiàng)目合資、合作等多種方式，引進(jìn)社會(huì)資本，推進(jìn)城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備、整理和開發(fā)工作。

（九）大力開展項(xiàng)目融資創(chuàng)新。要進(jìn)一步加大盤活存量資產(chǎn)的力度。對經(jīng)營性的城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式回收資金。對準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取政府回購、財(cái)政補(bǔ)貼、收費(fèi)收入支持、特許經(jīng)營授予等方式，公平選擇投資者和經(jīng)營者。對涉及大量機(jī)器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采取設(shè)備租賃、融資租賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設(shè)轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)運(yùn)營轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓運(yùn)營轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）等多種方式，進(jìn)行城建項(xiàng)目的融資創(chuàng)新。

（十）加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)。各市要把加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)作為推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的重要工作來抓。積極支持外埠金融機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)組織到本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，開展業(yè)務(wù)。加快地方商業(yè)銀行的發(fā)展，通過多種形式，提升我省地方金融機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力和整體競爭力。充分發(fā)揮保險(xiǎn)、信托、擔(dān)保、咨詢等金融機(jī)構(gòu)在城市建設(shè)投融資中的作用。

四、切實(shí)改善城市建設(shè)投融資環(huán)境

（十一）積極轉(zhuǎn)變思想觀念。增強(qiáng)創(chuàng)新意識和憂患意識，摒棄主要依靠財(cái)政資金和銀行貸款搞建設(shè)的做法，樹立城市建設(shè)投融資體制改革創(chuàng)新的觀念�？朔�狹隘思想、部門利益的局限，樹立一盤棋意識，促進(jìn)城市資源的有效整合和合理流動(dòng)。遵循資本市場規(guī)律，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和氛圍，吸引更多的資金投入到我省城市建設(shè)中來。（十二）加快建設(shè)服務(wù)型政府。按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的要求，打破職能交叉、資源分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設(shè)投融資主體間的關(guān)系。各級政府及其行業(yè)主管部門要做好城市建設(shè)投融資工作的服務(wù)，原則上不再直接參與城市建設(shè)項(xiàng)目的具體融資、建設(shè)和運(yùn)營。發(fā)展改革部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、債券融資等的支持。建設(shè)部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、施工、質(zhì)量、安全等行業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)管。財(cái)政部門要保障財(cái)政投入資金的足額、按時(shí)到位。國有資產(chǎn)管理部門要加強(qiáng)對城市建設(shè)投融資主體的監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)的保值增值。審計(jì)部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算、決算全過程的跟蹤審計(jì)和監(jiān)督。監(jiān)察部門要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目中違法違紀(jì)行為的監(jiān)督和查處。

（十三）繼續(xù)深化市政公用事業(yè)改革。要全面落實(shí)《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》[冀政（201*）33號]，進(jìn)一步加快建立城市供水、供氣、供熱、公共客運(yùn)、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業(yè)特許經(jīng)營制度。進(jìn)一步放開城建資本市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，鼓勵(lì)各種所有制形式企業(yè)參與城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，通過公開競標(biāo)的方式選擇市政公用養(yǎng)護(hù)和管理隊(duì)伍。盡快實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)的分離，不斷提高市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

（十四）完善城市市政公用產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制。嚴(yán)格按照國家和省政府的有關(guān)政策要求，進(jìn)一步調(diào)整城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加快落實(shí)城市生活垃圾處理收費(fèi)制度。按照“成本+稅費(fèi)+合理利潤”和“保本微利”原則，盡快研究制定市政公用相關(guān)行業(yè)的價(jià)格調(diào)整辦法。建立政府公共財(cái)政合理補(bǔ)償機(jī)制，緩解因價(jià)格調(diào)整滯后對市政公用事業(yè)發(fā)展造成的資金壓力。

（十五）有效防范投資風(fēng)險(xiǎn)。加快制訂中長期城市建設(shè)投融資規(guī)劃，建立城市建設(shè)項(xiàng)目庫，對涉及重大公共利益的項(xiàng)目，采取專家論證、公眾參與的方式，科學(xué)慎重決策。采取有效措施，防范城市建設(shè)投資給政府帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理，認(rèn)真做好項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和檢查，加強(qiáng)對項(xiàng)目的事前評審、事中監(jiān)控、事后評價(jià)，建立健全項(xiàng)目跟蹤問效和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。財(cái)政部門不得為投融資主體作融資擔(dān)保，防止財(cái)政債務(wù)危機(jī)；投融資主體之間不得相互擔(dān)保，避免造成大面積金融風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政撥付給投融資主體的專項(xiàng)資金必須專款專用，不得交叉使用、互相挪用。

五、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

（十六）加強(qiáng)對體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級政府要高度重視城市建設(shè)投融資體制改革工作，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從人才、資金、政策等多方面予以支持，確保城市建設(shè)投融資體制改革順利實(shí)施。（十七）健全投融資決策機(jī)構(gòu)。各市要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機(jī)構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負(fù)責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計(jì)劃等投融資工作中的重大事項(xiàng)。

（十八）提高工作水平和工作質(zhì)量。各級政府和城市建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)同志，要加強(qiáng)城市建設(shè)投融資理論的研究和學(xué)習(xí)。抽調(diào)政治素質(zhì)高、開拓精神強(qiáng)、專業(yè)能力過硬的同志充實(shí)到城市建設(shè)投融資主體，圍繞城鎮(zhèn)面貌三年大變樣的總體目標(biāo)，加強(qiáng)對城市建設(shè)項(xiàng)目和城市建設(shè)投融資工作的具體謀劃。對在推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革中取得突出成績的市、單位和個(gè)人，要給予表彰和鼓勵(lì)。

各設(shè)區(qū)市要根據(jù)本意見，結(jié)合實(shí)際，制訂推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的配套政策和實(shí)施辦法。

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