上海城市建設(shè)投融資體制改革淺析

上海城市建設(shè)投融資體制改革淺析

王劍鋒/劉麗經(jīng)濟日報201*0115

自上世紀(jì)九十年代以來，國際重量級的大活動頻頻光臨上海，“財富論壇”、APEC會議余音未息，F(xiàn)1上海站的比賽即將登陸，201*年上海世博會也將如期“上演”。對舉辦方、舉辦地要求苛刻到難以想象的國際組織緣何一次次地相中上海？仔細分析不難看出，他們看中的是上海投資環(huán)境的轉(zhuǎn)好、基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、城市競爭力的逐步提升。單就城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，上海在上世紀(jì)90年代投入資金就達3650億元，占前50年投資額的90％。對于以往年平均財政投入基礎(chǔ)設(shè)施不到20億元的上海來說，如此巨額投資來自何處？這樣幾何級數(shù)的遞增魔力在哪里？上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司高國富總經(jīng)理的回答很坦然：是上海的投融資體制改革的不斷創(chuàng)新，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展引來了源源不斷的活水。觀念創(chuàng)新：思維的轉(zhuǎn)變引發(fā)城市投資大發(fā)展的“聯(lián)動效應(yīng)”

在中國改革開放如火如荼的上個世紀(jì)年代，以珠江三角洲為代表的沿海經(jīng)濟由于政策等先發(fā)優(yōu)勢而得以迅猛發(fā)展，計劃經(jīng)濟時代曾一路領(lǐng)先、占國內(nèi)經(jīng)濟半壁江山的上海在第一輪的“接力賽”中顯得明顯落伍了：城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，市民居住擁擠不堪，環(huán)境污染嚴(yán)重，整體的投資環(huán)境缺乏吸引力。面對這樣的現(xiàn)實，唯變才是根本出路，怎么個變法呢？基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須先行。按照傳統(tǒng)的做法，城建資金的籌措、使用和管理都由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，由市財政撥出。但政府財政資金的有限，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金只能是杯水車薪。突破點又在哪呢？

思維的轉(zhuǎn)變可以釋放出極大的生產(chǎn)力，上海敢于突破傳統(tǒng)的思維定勢，用“借雞生蛋”的方式在城建資金籌措上做起了文章。在上世紀(jì)八十年代，上海提出在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入外資的“94專項”獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，“專項”規(guī)定了資金自籌、自用、自還，從此拉開了上海城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的序幕。從1989年到1992年，上海向國外金融機構(gòu)籌措資金約12億美元，投入到南浦大橋、地鐵一號線等市政重點工程。整個八十年代中期到九十年代初五六年的時間里，上海舉債14多億美元，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護的投資。隨著城市市政建設(shè)步伐的不斷加快，城建快速發(fā)展和資金短缺之間的矛盾更加尖銳起來，“城建缺錢”的這個老問題又?jǐn)[到了上海決策層的眼前，必須進一步探索新路。

1992年7月，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司的誕生使得上海城建出現(xiàn)了“峰回路轉(zhuǎn)”的契機。上海城投公司的成立，是上海思想的進一步解放、思維的進一步突破，也是城建資金由“投”向“融”的跨越，標(biāo)志著上海城市建設(shè)投融資新模式的形成：城市建設(shè)不再是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，而是在政府不斷投入的基礎(chǔ)上，由政府領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)公司以企業(yè)舉債的形式，通過向金融機構(gòu)和吸引社會資金等多種辦法，全方位籌措城市建設(shè)資金。從此以后上海城建一路高歌猛進，城投公司真正擔(dān)當(dāng)起上海城建投資“頂梁柱”、“當(dāng)家人”的角色。10年下來城投公司先后為42項重大工程項目解決了資金問題，幾乎上海每一項基礎(chǔ)設(shè)施重大工程身上都有城投公司的“影子”，包括地鐵、市區(qū)“三縱三橫”的骨干道路、“申”字型高架道路、越江橋隧、合流污水工程與蘇州河環(huán)境整治、自來水與煤氣等市政公用事業(yè)工程；10多年來城投公司通過多種渠道籌借的資金達1200億元，占上海市整個十年資金籌措總數(shù)的三分之一。

正是憑著觀念不斷更新和思想不斷解放，上海在城市建設(shè)投融資改革方面步子邁得更堅實了。九十年代上海在利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行貸款建設(shè)南浦大橋和楊浦大橋時，進行了大膽的嘗試，有期限轉(zhuǎn)讓市政設(shè)施部分專營權(quán)，這在當(dāng)時無疑是一個石破天驚的舉動。由城投公司和久事公司出面將黃浦江上的南浦和楊浦兩座大橋和打浦路隧道的專營權(quán)作價24億元，轉(zhuǎn)讓給香港中信泰富集團；緊接著，城投公司又把內(nèi)環(huán)線高架35％的專營權(quán)轉(zhuǎn)讓給上海實業(yè)集團，獲得的6億美元用于延安高架道路的建設(shè)。高國富認(rèn)為，城投公司組建的10年來是上海投融資體制改革的縮影，“回過頭來看，上海實現(xiàn)了三個重要的觀念的突破，首先突破了計劃經(jīng)濟時代城建單純依靠財政的習(xí)慣思路，建立了適度舉債的新思路、新機制；其次突破了土地?zé)o償使用的老觀念，建立了土地批租有償使用的新機制；第三是突破了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有經(jīng)濟效益的傳統(tǒng)觀念，建立了投資基礎(chǔ)設(shè)施能有效拉動經(jīng)濟發(fā)展的新觀念�！�

隨著老觀念的不斷突破，引發(fā)了上海城市建設(shè)的“聯(lián)動效應(yīng)”，城建資金也如活水源源不斷涌出。上海城市建設(shè)資金的來源渠道穩(wěn)定形成，一是政府財政投入；二是各項市政設(shè)施的規(guī)費收入；三是土地批租，過去十年上海僅這一項就籌措資金1000多億元；四是銀行信貸，其中向外國政府、金融機構(gòu)融資高達32億美元；五是發(fā)行建設(shè)債券，10年累計籌資120億元；六是證券市場融資；七是盤活存量，實施專營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓；八是國內(nèi)外的各項直接投資。

機制創(chuàng)新：城市投資主體多元化混合所有制經(jīng)濟的具體演繹

十六屆三中全會指出，要適應(yīng)經(jīng)濟市場化不斷發(fā)展的趨勢，進一步增強公有制經(jīng)濟的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非國有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體的多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。

這次會議無疑為國企改革，尤其是為投融資的發(fā)展指明了方向。其實在這之前，上海城投公司就在機制方面進行過探索和創(chuàng)新，將“城市投資主體多元化”運用到了城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，“以小博大”、“四兩撥千斤”，這對混合所有制經(jīng)濟未嘗不是一個很好的詮釋。

201*年3月份在上海城市建設(shè)領(lǐng)域有一件事情曾轟動一時，可以說意義非常深遠。城投公司把它所擁有的滬杭高速公路上海段99.35％的股權(quán)，折價32.07億元人民幣出讓給一家民營企業(yè)。這一簽單創(chuàng)造了上海城建史上的兩個第一，這是民間資本首次大舉進入上�；�礎(chǔ)設(shè)施存量領(lǐng)域，其單筆數(shù)額也在上海絕無僅有。通過此次轉(zhuǎn)讓，福禧公司擁有了滬杭高速公路上海段30年的經(jīng)營權(quán)，包括加油站、服務(wù)區(qū)、廣告和通行費及邊際延伸收益的經(jīng)營權(quán)，并負責(zé)4車道改為6車道的擴建工程。而城投公司則實現(xiàn)了資產(chǎn)在流動中增值，存量資產(chǎn)得到了盤活，轉(zhuǎn)讓來的資金可以更大地發(fā)揮它的影響力，為上海污水治理三期、滬蘆高速公路等項目的上馬提供了資金來源。高國富的話說得更透徹：其實上海的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不是僅僅就缺這32億資金，而是有個資金放大使用效率問題。把這筆資金分別投資到高速公路、自來水、垃圾處理等項目上，吸引社會資本加入，32億可以發(fā)揮130億的效率，“死的資金”也就變活了。

201*年5月份，上海又一條高速公路滬蘆高速公路上馬了，它是實施上海新世紀(jì)“航運中心”戰(zhàn)略的重要組成部分洋山深水港的配套工程，它的投資主體是混合所有制。在這個項目公司中，城投公司占了30％的股份，其余65％由3家民營公司占有，5％由國企城建集團所有。上海城投公司30％的資金帶動了70％的社會資金，又一次實現(xiàn)了國有資本和民營資本的有效結(jié)合。這種投資主體的多元化融資模式，改變了過去城投公司在上海城建領(lǐng)域“獨挑重擔(dān)”格局，充分發(fā)揮了各方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，單就城投公司而言可以更好地發(fā)揮國有資本的控制力、影響力和拉動力。

時任上海市市長、現(xiàn)任上海市委書記的陳良宇認(rèn)為，十幾年來上海城建的投融資體制改革經(jīng)歷了三個階段，第一階段是從上世紀(jì)80年代中期到90年代初期，以建立舉債機制為重點，擴大政府的投資規(guī)模；第二階段是在90年代中期，以土地批租為重點，大規(guī)模挖掘資源性資金；第三階段是90年代后期到現(xiàn)在，以資產(chǎn)運作為重點，用市場化的方式吸引各方投資。

接下來城投公司在投融資改革方面可以說是“大手筆”頻出，將觸覺延伸到了煤氣和自來水等一些經(jīng)營性的公用事業(yè)領(lǐng)域。作為上海合流污水治理重要設(shè)施之一的竹園污水處理廠，在引入多元投資機制后，運營成本由原來估算的每噸0.33元下降到0.22元，降幅達到了1／3。同年5月底，城投公司將浦東自來水公司50％的股份折合人民幣7億多，以20.3億元的價格轉(zhuǎn)給了管理經(jīng)驗比較豐富、運作手段較為成熟的一家法國公司，這開啟了上海乃至國內(nèi)自來水領(lǐng)域投融資改革的先河。對此，高國富感觸頗深：國有獨資經(jīng)濟可以運行得好，但制度本身并不能保證國有獨資經(jīng)濟比多元投資的混合所有制經(jīng)濟更有效率。通過投資主體多元化的引入，降低了管理成本，完善了法人治理結(jié)構(gòu)，盤活了資產(chǎn)的存量，混合所有制經(jīng)濟已經(jīng)開始成為上海城建投融資進一步發(fā)展的方向。

回過頭來看，十幾年城建領(lǐng)域投融資體制改革的探索，給上海城市建設(shè)解決資金問題作了一個很好的詮釋，也為上海如何經(jīng)營和管理好這座城市、整合和重組國有資本提供了啟迪和借鑒，更重要的是它對十六屆三中全會提出的“股份制是公有制的主要實現(xiàn)形式”所作的具體演繹。作為向世界級城市邁進的上海要加快融入國際的步伐，這就得遵循經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，盤活存量資本，搞活增量資本，激活無形資產(chǎn)，加快建立城市建設(shè)投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化的新機制，形成“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資新格局，實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

在高國富看來，過去的十年城投公司主要是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施資金“瓶頸”問題，那么接下來的十年城投公司要解決的是將已經(jīng)積累起來的1000多億元資產(chǎn)進行有效的整合，發(fā)揮國有資本的引導(dǎo)、控制和主導(dǎo)作用，大膽引進國外資本、社會資本，使上海城市建設(shè)的“源頭活水”更加充盈；同時基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)要著眼于6340平方公里的“大上�！�，著眼于201*年世博會，著眼于“一個龍頭、四個中心”的國際大都市目標(biāo)。

擴展閱讀：河北省人民政府關(guān)于推進城市建設(shè)投融資體制改革的意見(冀政[201*]33號文)

河北省人民政府關(guān)于推進城市建設(shè)投融資體制改革的意見

冀政[201*]33號

各設(shè)區(qū)市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門：

為加快全省經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，推進城市建設(shè)投融資體制改革，廣泛吸引社會資本參與城市建設(shè)，現(xiàn)提出如下意見。

一、指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)

（一）指導(dǎo)思想：全面落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步解放思想，創(chuàng)新思路，積極推進政府行政管理體制改革，深化城市市政公用事業(yè)改革，加快推進城鎮(zhèn)化進程。促進城市資源、資產(chǎn)的有效整合和合理流動，建立政府主導(dǎo)、政企分開、社會參與、市場化運作的新型城市建設(shè)投融資體制，為我省城市建設(shè)又好又快發(fā)展提供有力保障。

（二）目標(biāo)任務(wù)：201*年底以前，各設(shè)區(qū)市建立定位準(zhǔn)確、功能完善的城市建設(shè)投融資主體，制訂切實可行的投融資具體政策和措施，初步實現(xiàn)城市資源、資產(chǎn)的有效整合。201*年底前，進一步理順政府相關(guān)部門和投融資主體間的關(guān)系，規(guī)范投融資行為，創(chuàng)新投融資方式，基本建立適應(yīng)我省城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的投融資體制，實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、打造充滿活力的城市建設(shè)投融資平臺

（三）搭建適應(yīng)資本市場融資要求的城市建設(shè)投融資主體。按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，積極探索各種新的投融資方式，突破城建投資瓶頸。各設(shè)區(qū)市要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，整合城市資源和資產(chǎn)，拓展投融資渠道，制訂切實可行的政策，搭建城市建設(shè)投融資平臺。成立城建投資公司（或集團）作為政府主導(dǎo)的城建投融資主體，并明確其城市建設(shè)投融資主渠道地位。按照政企分開的原則，將政府部門的投資、融資、建設(shè)、運營統(tǒng)一劃歸投融資主體，將原來分散在各部門的城建資產(chǎn)和其他政府性資產(chǎn)及權(quán)益統(tǒng)一由投融資主體運營管理。城市建設(shè)投融資主體經(jīng)授權(quán)依法享有出資人權(quán)利，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。對政府下達的城市建設(shè)項目計劃，依法進行融資、建設(shè)、管理以及部分項目的運營。原有融資能力強且運作較好的城市建設(shè)投資公司或市政公用事業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司，進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)和擴大資產(chǎn)規(guī)模后，可直接作為政府主導(dǎo)的投融資主體。有條件的縣（市），也要搭建城市建設(shè)投融資平臺。

（四）建立城市資產(chǎn)與資源注入機制。建立政府對城市建設(shè)投融資主體資本金注入制度，現(xiàn)有的城市建設(shè)資金要統(tǒng)一劃歸城市建設(shè)投融資主體使用，有條件的市、縣（市），要逐年加大財政資金注入力度。對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)要及時劃入投融資主體。對承擔(dān)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、建設(shè)和運營的城市建設(shè)投融資主體，享受國家相關(guān)財政、稅收的政策優(yōu)惠。通過財政資金補充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等形式，建立持續(xù)的城建資產(chǎn)與資源注入機制，不斷擴大城市建設(shè)投融資主體的資產(chǎn)規(guī)模，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運營能力。

（五）建立城建投資主體償債保障機制。優(yōu)化城市建設(shè)投融資主體的債務(wù)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)具體情況，可以采取第三方擔(dān)保、資產(chǎn)抵押、應(yīng)收賬款或股權(quán)質(zhì)押擔(dān)保、財政專項收費受益權(quán)和財政專項補貼資金承諾等多種方式為城建投融資主體融資擔(dān)保。從財政資金、土地出讓收益和其他經(jīng)營開發(fā)性收入中拿出一定比例，設(shè)立城建項目償債基金，委托城市建設(shè)投融資主體管理和使用，逐步形成以盈利性項目為載體，以城建項目償債基金為還款來源，與城市建設(shè)相適應(yīng)的城建投資主體償債保障機制。

（六）建立城市建設(shè)投融資人才激勵機制。城市建設(shè)投融資主體實行國有獨資公司或法人獨資公司管理體制，董事會成員由政府提名。鼓勵行政機關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位編制人員到城市建設(shè)投融資主體工作。中高層管理職務(wù)實行聘任制，工資待遇參照國有企業(yè)管理人員標(biāo)準(zhǔn)，并建立對應(yīng)的薪酬激勵制度。鼓勵城市建設(shè)投融資主體與高等院校、研究機構(gòu)和咨詢服務(wù)機構(gòu)建立長期合作關(guān)系。

三、拓展多種形式的城市建設(shè)融資渠道

（七）擴大直接融資的比例。認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于推進資本市場改革和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，逐步提高直接融資在各地城市建設(shè)中的比例。靈活運用企業(yè)債券、股票上市、信托計劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴大直接融資規(guī)模。鼓勵城市建設(shè)投融資主體通過收購、兼并和其他方式，培育1-2家上市公司。積極爭取省級政府債券的發(fā)行試點工作，鼓勵股權(quán)投資基金、保險資金擴大在城市建設(shè)領(lǐng)域的投資規(guī)模。

（八）創(chuàng)新土地經(jīng)營機制。不斷完善土地收儲和開發(fā)制度，盡快建立城市規(guī)劃與土地儲備相結(jié)合的聯(lián)動機制。市、縣（市）政府及其有關(guān)部門要嚴(yán)格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項目周邊土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一開發(fā)，由此帶來的土地增值收益專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地增值收益應(yīng)在一個月內(nèi)轉(zhuǎn)入城市建設(shè)投融資主體。鼓勵在城市建設(shè)投融資主體設(shè)立土地儲備中心或分中心，通過項目合資、合作等多種方式，引進社會資本，推進城鎮(zhèn)土地儲備、整理和開發(fā)工作。

（九）大力開展項目融資創(chuàng)新。進一步加大盤活存量資產(chǎn)的力度。對經(jīng)營性的城市建設(shè)項目，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式回收資金。對準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性城市建設(shè)項目，鼓勵采取政府回購、財政補貼、收費收入支持、特許經(jīng)營授予等方式，公平選擇投資者和經(jīng)營者。對涉及大量機器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項目，鼓勵采取設(shè)備租賃、融資租賃的方式，解決資金投入問題。要積極采用BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，進行城建項目的融資創(chuàng)新。

（十）加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)。各市要把加快地方金融服務(wù)體系建設(shè)作為推進城市建設(shè)投融資體制改革的重要工作來抓。積極支持外埠金融機構(gòu)和中介服務(wù)組織到本地設(shè)立分支機構(gòu)，開展業(yè)務(wù)。加快地方商業(yè)銀行的發(fā)展，通過多種形式，提升我省地方金融機構(gòu)的綜合實力和整體競爭力。充分發(fā)揮保險、信托、擔(dān)保、咨詢等金融機構(gòu)在城市建設(shè)投融資中的作用。

四、切實改善城市建設(shè)投融資環(huán)境

（十一）積極轉(zhuǎn)變思想觀念。增強創(chuàng)新意識和憂患意識，摒棄主要依靠財政資金和銀行貸款搞建設(shè)的做法，樹立城市建設(shè)投融資體制改革創(chuàng)新的觀念。克服狹隘思想、部門利益的局限，樹立一盤棋意識，促進城市資源的有效整合和合理流動。遵循資本市場規(guī)律，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和氛圍，吸引更多的資金投入到我省城市建設(shè)中來。

（十二）加快建設(shè)服務(wù)型政府。按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)“的要求，打破職能交叉、資源分散、部門利益分割的限制，理順政府職能部門與城市建設(shè)投融資主體間的關(guān)系。各級政府及其行業(yè)主管部門要做好城市建設(shè)投融資工作的服務(wù)，原則上不再直接參與城市建設(shè)項目的具體融資、建設(shè)和運營。發(fā)展改革部門要加強對建設(shè)項目立項、債券融資等的支持。建設(shè)部門要加強對建設(shè)項目的規(guī)劃、施工、質(zhì)量、安全等行業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)管。財政部門要保障財政投入資金的足額、按時到位。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要加強對城市建設(shè)投融資主體的監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)的保值增值。審計部門要加強對建設(shè)項目的預(yù)算、決算全過程的跟蹤審計和監(jiān)督。監(jiān)察部門要加強對建設(shè)項目中違法違紀(jì)行為的監(jiān)督和查處。

（十三）繼續(xù)深化市政公用事業(yè)改革。全面落實《河北省人民政府關(guān)于進一步推進全省城市市政公用事業(yè)改革的意見》（冀政[201*]33號），進一步加快建立城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等自然壟斷性行業(yè)特許經(jīng)營制度。進一步放開城建資本市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，鼓勵各種所有制形式企業(yè)參與城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營，通過公開競標(biāo)的方式選擇市政公用養(yǎng)護和管理隊伍。盡快實現(xiàn)城市建設(shè)項目建設(shè)、管理、養(yǎng)

護的分離，不斷提高市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的運行效率和服務(wù)水平。

（十四）完善城市市政公用產(chǎn)品定價機制。嚴(yán)格按照國家和省政府的有關(guān)政策要求，進一步調(diào)整城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)，加快落實城市生活垃圾處理收費制度。按照“成本+稅費+合理利潤“和“保本微利“原則，盡快研究制訂市政公用相關(guān)行業(yè)的價格調(diào)整辦法。建立政府公共財政合理補償機制，緩解因價格調(diào)整滯后對市政公用事業(yè)發(fā)展造成的資金壓力。

（十五）有效防范投資風(fēng)險。加快制訂中長期城市建設(shè)投融資規(guī)劃，建立城市建設(shè)項目庫，對涉及重大公共利益的項目，采取專家論證、公眾參與的方式，科學(xué)慎重決策。采取有效措施，防范城市建設(shè)投資給政府帶來的債務(wù)風(fēng)險和信用風(fēng)險。財政部門、審計機關(guān)要加強資金的監(jiān)督管理，認(rèn)真做好項目跟蹤審計和檢查，加強對項目的事前評審、事中監(jiān)控、事后評價，建立健全項目跟蹤問效和風(fēng)險防范機制，確保資金的安全、規(guī)范和高效使用。財政部門不得為投融資主體作融資擔(dān)保，防止財政債務(wù)危機；投融資主體之間不得相互擔(dān)保，避免造成大面積金融風(fēng)險；財政撥付給投融資主體的專項資金必須�？顚Ｓ�，不得交叉使用、互相挪用。

五、加強組織領(lǐng)導(dǎo)

（十六）加強對體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級政府要高度重視城市建設(shè)投融資體制改革工作，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府主要負責(zé)同志負總責(zé)的工作機制，充分調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從人才、資金、政策等多方面予以支持，確保城市建設(shè)投融資體制改革順利實施。

（十七）健全投融資決策機構(gòu)。各市要成立由政府主要負責(zé)同志牽頭，相關(guān)部門和投融資主體主要負責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計劃等投融資工作中的重大事項。

（十八）提高工作水平和工作質(zhì)量。各級政府和城市建設(shè)主管部門的負責(zé)同志要加強城市建設(shè)投融資理論的研究和學(xué)習(xí)。抽調(diào)政治素質(zhì)高、開拓精神強、專業(yè)能力過硬的同志充實到城市建設(shè)投融資主體，圍繞城鎮(zhèn)面貌三年大變樣的總體目標(biāo)，加強對城市建設(shè)項目和城市建設(shè)投融資工作的具體謀劃。對在推進城市建設(shè)投融資體制改革中取得突出成績的市、單位和個人給予表彰和鼓勵。

各設(shè)區(qū)市要根據(jù)本意見，結(jié)合實際制訂推進城市建設(shè)投融資體制改革的配套政策和實施辦法。

二○○九年二月十三日

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