對加強基層人行國庫資金監(jiān)管工作的思考

對加強基層人行國庫資金監(jiān)管工作的思考

摘要：文章詳述了當前基層人民銀行國庫工作的現(xiàn)狀和存在的問題，并提出了相應的建議。

隨著財稅國庫管理體制改革的不斷深入，人民銀行國庫資金監(jiān)管工作邁入了一個全新的發(fā)展時期，因此，就如何適應國庫工作需求，防范國庫資金風險，提升人民銀行經(jīng)理國庫水平進行，筆者進行探索和思考。1當前國庫工作的現(xiàn)狀及要求

1.1國庫會計核算方式的發(fā)展變化，對國庫會計核算工作提出了全新要求

國庫會計核算方式的演變從1990年的稅款報解程序到目前4.0版的全面推廣應用，標志著國庫會計核算進入了一個高度電子化的發(fā)展時期。在財、稅、庫、經(jīng)收處以及上下級國庫之間形成了數(shù)據(jù)共享和國庫業(yè)務網(wǎng)絡化實時處理，國庫資金通過現(xiàn)代化支付系統(tǒng)直接進行匯劃。促進了國家財政資金的迅速集中，提高了政府對財政資金的調(diào)控能力和使用效率。這樣要求基層人行國庫工作人員不僅要懂國庫業(yè)務，而且要懂會計業(yè)務，還要掌握一定的科技知識，同時對國庫工作內(nèi)控制度建設及風險防范能力都提出了新的要求。

1.2經(jīng)理國庫職能的強化，對國庫資金監(jiān)管工作提出了新的要求中央銀行職能調(diào)整后，國庫服務與監(jiān)管并舉已成為人民銀行依法履行經(jīng)理國庫職能的重要手段。只有做到服務與監(jiān)管并舉，才能提升國庫服務水平，才能充分發(fā)揮國庫部門的職能作用，二者相互依存、相互促進，其最終目的都是為了實現(xiàn)國家預算的順利執(zhí)行。一方面，要不斷加強不同部門、不同崗位之間的制衡，嚴格內(nèi)控制度，改進工作手段、方式，進一步拓展服務內(nèi)容，延伸服務領域；另一方面要突出監(jiān)管重點，加大監(jiān)管力度，增強監(jiān)管的實效性，把好國庫資金的收入關、支撥關和退庫關，確保國庫資金的安全與完整。

1.3貨幣政策和財政政策實施效果的研究，對國庫統(tǒng)計分析工作提出了具體要求

在準確編制國庫收支統(tǒng)計月報、日報、半年報等統(tǒng)計報表的基礎上，充分發(fā)揮財政政策和貨幣政策的橋梁紐帶作用，對二者結(jié)合點的“難點”“熱點”問題進行分析和研究，為上級國庫和地方政府提供參考依據(jù)，實現(xiàn)貨幣政策與財政兩大政策的協(xié)調(diào)。這就要求國庫工作人員要重視國庫統(tǒng)計分析工作，不斷提高理論研究的能力和水平，充分發(fā)揮國庫在國家預算執(zhí)行中的促進、反映和監(jiān)督作用。

2當前國庫工作發(fā)展中存在的問題

2.1國庫工作人員現(xiàn)狀與新形勢下國庫工作發(fā)展不相適應一方面基層國庫人員嚴重不足與崗位設置之間的矛盾表現(xiàn)突出，兼崗、替崗現(xiàn)象普遍存在，內(nèi)控制度落實不到位，會計核算質(zhì)量和風險防范大打折扣；另一方面基層人行人員“只出不進”，年齡結(jié)構(gòu)逐年偏大，人員素質(zhì)偏低，操作技能單一，調(diào)研型和管理型人員相對匱乏，統(tǒng)計分析、監(jiān)督管理能力較弱。

2.2國庫機構(gòu)管理體制缺乏獨立性與當前國庫工作的發(fā)展要求不相適應

主要表現(xiàn)在縣支行崗位整合后，國庫、會計合署辦公，國庫缺乏獨立性與權威性，嚴重制約了基層國庫工作的開展，國庫監(jiān)管更是形同虛設，基層國庫機構(gòu)設置、人員配備與國庫業(yè)務發(fā)展趨勢之間存在矛盾，嚴重制約了基層國庫各項工作的開展。2.3國庫部門防范和化解國庫資金風險能力與國庫業(yè)務發(fā)展電子化的趨勢不相適應

國庫業(yè)務直接參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng)后，國庫資金風險的形式和內(nèi)涵發(fā)生了根本性的變化，風險點和風險隱患也相應增加。國庫資金風險不僅局限于預算收入的收納、報解、支撥、退庫過程中出現(xiàn)的風險，還應包括在資金清算和銀行結(jié)算過程中可能遭受的損失，它貫穿于會計核算的始終。與之不相應適應的是國庫部門內(nèi)控制度建設不夠完善，操作辦法和規(guī)定完全按照上級行的模式照搬照用，與基層人行國庫業(yè)務發(fā)展不相適應。表現(xiàn)在國庫人員為5～6人，而崗位設置多達12個以上，造成兼崗現(xiàn)象嚴重，內(nèi)控制度落實不力，國庫資金安全隱患增加。3對國庫工作的進一步發(fā)展提出建議

3.1強化服務意識，努力提高服務質(zhì)量和工作水平

要讓廣大國庫工作人員認識到國庫工作的好壞，將直接影響國家預算的順利執(zhí)行，影響政府財政收支的正常運轉(zhuǎn)，影響廣大群眾的切身利益。

3.2加強和完善內(nèi)控制度建設，構(gòu)建牢固的資金風險防線牢固樹立風險意識，健全內(nèi)控制約機制，加大監(jiān)督檢查力度，防范和化解資金風險。以防范財政資金風險為核心，建立新型的財、稅、庫、銀監(jiān)督控制體系。同時，加強對國庫經(jīng)收處稅款收納和財政、稅務撥款、退庫業(yè)務的監(jiān)督，實現(xiàn)稅款的及時入庫和庫款的準確撥付。加強制度建設，著力建立互相制約、互相監(jiān)督的內(nèi)控機制，加大會計業(yè)務檢查力度，確保國庫資金安全。

3.3強化國庫隊伍建設，構(gòu)筑高效的國庫服務體系

人是內(nèi)部控制有效發(fā)揮的關鍵，要防范化解國庫資金風險，做好國庫工作，必須堅持以人為本，思想教育與崗位培訓相結(jié)合，加強對人的管理，建立一支高素質(zhì)的國庫干部隊伍。①要把政治思想教育放在首位，運用各種方式提高國庫人員的思想道德素質(zhì)。②加強職業(yè)道德教育，確保國庫干部愛崗敬業(yè)、恪盡職守。③堅持崗位培訓，提高國庫干部理論水平和操作技能，增強防范國庫資金風險的能力。④開展法制教育，增強法制觀念，確保國庫干部嚴格依法辦事，勤政廉潔。

擴展閱讀：基層國庫監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)及應對策略

基層國庫監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)及應對策略日期：201*-02-18摘要：針對基層國庫如何在改進金融服務水平？提高國庫資金運用效率的同時，提高國庫監(jiān)管工作效率，本文聯(lián)系目前國庫監(jiān)管工作所處的法律？政策等環(huán)境，提出了相應的見解和主張。

關鍵詞：國庫業(yè)務；監(jiān)管職能；國庫監(jiān)管

一、新形勢下國庫監(jiān)管工作內(nèi)涵和外延均發(fā)生明顯變化

國庫監(jiān)管是指中國人民銀行及其分支機構(gòu)在依法經(jīng)理國庫？執(zhí)行預算收支任務的過程中，依據(jù)有關規(guī)章制度對國庫資金核算和使用的全過程實施的監(jiān)督和管理行為。包括對財政預算單位？征收機關？國庫經(jīng)收處等部門在執(zhí)行預算收支任務中涉及國庫工作以及與其緊密相關的其他業(yè)務進行的監(jiān)督；對國庫業(yè)務代理機構(gòu)辦理國庫業(yè)務的合規(guī)性進行監(jiān)督；對轄內(nèi)國庫業(yè)務辦理的合規(guī)性進行管理，對國庫資金風險進行防范控制等等。國庫監(jiān)管大體可劃分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要指對國庫內(nèi)部執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查；外部監(jiān)管主要是對財政機關？征收機關？國庫經(jīng)收處？代理國庫集中支付業(yè)務的商業(yè)銀行等部門執(zhí)行國家預算收支有關規(guī)定的監(jiān)督管理。會計核算是國庫管理工作的基礎。因此，按照預算資金的時間流程，可以確定國庫監(jiān)管范圍的上限和下限，國庫監(jiān)管工作范圍是預算資金收支整個過程中與國庫工作密切相關的包含于國庫監(jiān)管工作上下限在內(nèi)的全部工作。

國庫監(jiān)管范圍上限：依據(jù)《中華人民共和國預算法實施條例》？《國家金庫條例》和《中華人民共和國國庫條例實施細則》規(guī)定，國庫監(jiān)管應該從經(jīng)征收機關確認的預算收入資金從付款人賬戶劃出之時開始，此為國庫監(jiān)管范圍的上限。國庫監(jiān)管范圍下限：按照《預算法實施條例》第四十三條？第五十七條和第六十二條之規(guī)定國庫監(jiān)管范圍的下限，就是按地方預算？根據(jù)財政部門開據(jù)的庫款支撥憑證將預算資金撥給指定的用款單位。用款單位若不按預算合理使用資金，則主要由財政？主管部門負責管理。二、當前基層國庫監(jiān)管工作面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

（一）國庫監(jiān)管法規(guī)制度相對滯后，不利于監(jiān)管工作的有效開展一是國庫監(jiān)管工作的上位法規(guī)定不夠詳細，指導性不強�！吨腥A人民共和國預算法》和《中國人民銀行法》等相關法律，對國庫工作規(guī)定的相關條文比較原則籠統(tǒng)，均未對國庫監(jiān)管工作做出明確？詳盡的具體規(guī)定和要求，可操作性不強，對實際監(jiān)管工作開展發(fā)揮的參照借鑒作用不大。二是《國家金庫條例》及其《實施細則》雖然對國庫的基本職責和權限作出相關規(guī)定，但由于其制定于1985年，當時的一些相關規(guī)定與當前實際情況不相吻合，有的甚至明顯過時，很難適應國庫監(jiān)管新形勢的需要。三是國庫部門出臺的制度規(guī)章法律層次低，且不夠系統(tǒng)，外部監(jiān)督監(jiān)管約束效力有限。當前國庫監(jiān)管的工作部署主要出自人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部，相關制度規(guī)定也僅限定在對國庫內(nèi)控制度建設？國庫業(yè)務處理風險要害環(huán)節(jié)？各個崗位工作人員履行職責情況等國庫內(nèi)部監(jiān)管范圍內(nèi)。國庫人員在對外監(jiān)管工作方面縮手縮腳，甚至退化到了“柜面監(jiān)督”的微小領域，形成國庫內(nèi)部監(jiān)管日漸嚴格？外部監(jiān)管依舊乏力的尷尬狀態(tài)。

（二）對國庫業(yè)務代理機構(gòu)約束激勵機制不健全，增大日常監(jiān)管難度隨著地方行政區(qū)劃的變更和人民銀行分支機構(gòu)整合力度的加大，基層國庫代理業(yè)務不可避免，但由于相關管理機制沒有得到相應完善，對國庫代理機構(gòu)的監(jiān)管相對薄弱。在管理權限方面，《預算法實施條例》第四十條明確規(guī)定：未設中國人民銀行分支機構(gòu)的地區(qū)，由上級中國人民銀行分支機構(gòu)商有關的地方政府財政部門后，委托有關銀行辦理。依此規(guī)定地方財政部門在決定國庫業(yè)務代理機構(gòu)方面享有重要的協(xié)調(diào)？督導職責，但由于人民銀行和地方財政部門分屬不同行政序列，加之相當部分地方政府認為國庫分支機構(gòu)的設置是人民銀行自己的事，機構(gòu)存撤和日常管理完全依賴人民銀行，互相協(xié)調(diào)？共同管理的工作變成在人民銀行國庫部門內(nèi)部唱“獨角戲”，工作的有效開展受到一定程度限制。經(jīng)費撥付方面，按照國家相關制度規(guī)定：國庫代理支庫的代辦業(yè)務費，按受理各種原始憑證的筆數(shù)，以適當標準計付，具體計付標準和撥付辦法由上一級人民銀行與當?shù)刎斦�部門商定后，由當?shù)刎斦�撥付至人民銀行，再由人民銀行撥付至代理行。這就決定了在支付代理支庫的代辦業(yè)務費方面地方財政部門應履行義不容辭的付費職責。然而，由于缺乏操作性好？約束力強的相關制度規(guī)定，加之部分基層政府財政資金相對緊張，代理機構(gòu)代辦業(yè)務費撥付不及時甚至拒絕履行付費義務現(xiàn)象時有發(fā)生，大大影響代理機構(gòu)業(yè)務開展的積極性。（三）國庫監(jiān)管形勢日益復雜，面臨的挑戰(zhàn)更多一是國庫業(yè)務范圍不斷擴大，涉及面更廣。目前國庫業(yè)務涉及到財政？國稅？地稅？海關？國土資源？環(huán)保？財監(jiān)辦？社保？商業(yè)銀行等多個部門，國庫監(jiān)管范圍隨之大大延伸，地方財政的國庫單一賬戶業(yè)務？國稅部門的出口退增值稅業(yè)務？財監(jiān)部門的一般增值稅退稅業(yè)務？地方財政納入預算管理的非稅收入業(yè)務？地方環(huán)保部門的排污費征繳業(yè)務？國土資源部門的土地出讓金和新增建設用地審批業(yè)務等等，都是政策性強？牽扯面廣的業(yè)務，業(yè)務處理稍有不慎，就會給國庫工作質(zhì)量帶來負面影響。二是國庫政策性資金受到商業(yè)性侵占的可能性更大。隨著商業(yè)化經(jīng)營意識的增強，國庫經(jīng)收處受利益驅(qū)使，延壓稅款結(jié)算資金，以適當方式增加預算資金結(jié)算周期的傾向更加明顯，截留甚至挪用資金現(xiàn)象屢禁不止，國庫結(jié)算秩序不能得到很好維護。其他如地方財政以“往來款”方式將大量財政存款從國庫劃至在商業(yè)銀行開戶的財政集中收付中心，形成客觀存在的“第二國庫”，已經(jīng)納入預算管理的非稅收入被大量人為滯留在各家商業(yè)銀行機關團體存款賬戶不能及時入庫等行為，大大削弱了人民銀行經(jīng)理國庫的預期效果。

（四）監(jiān)管主體間溝通協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管效率大打折扣

在現(xiàn)行管理體制下，對國庫財政性資金征收？報解？使用的合法？合規(guī)性進行審核監(jiān)管，國庫？財政？征收機關？銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)均有一定監(jiān)督管理權力，不同環(huán)節(jié)有不同的管理部門。實際工作中，地方財政部門的工作重心更加側(cè)重于督促各征收機關完成預算收入入庫進度，側(cè)重于預算單位按預算使用資金，至于預算收入資金在入庫過程，以及國庫資金在地方財政存款賬戶上滯留情況，則很少問津；征收機關重納稅申報，輕稅款繳納。財政部門？征收機關？國庫部門各管一段，互不相干，職責權限的劃分不盡明晰，客觀上造成了各部門都應對國庫資金進行監(jiān)管，但又都不能徹底實施監(jiān)管的“可管可不管”的不正常局面，重復監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象并存，職責既存在交叉又有斷檔。各部門間缺乏政策溝通意識，加之尚未健全穩(wěn)定的定期信息交流溝通機制，相互之間對其他部門政策規(guī)定知之甚少，監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。

（五）現(xiàn)有國庫人員素質(zhì)偏低，難以適應監(jiān)管工作的需要

從人員數(shù)量方面看，目前在一個地級市中心支庫管轄范圍內(nèi)，國庫經(jīng)收處一般超百個，多則數(shù)百個，而基層國庫人員定編一般只有10多人，完成日常核算報解任務尚十分緊張，更無法對屬地國庫資金合法合規(guī)情況實施有效監(jiān)督管理。從人員素質(zhì)情況看，當前國庫工作對內(nèi)部控制？資金安全和風險防范的要求更高，懂金融？懂財政？懂稅務？懂核算？懂調(diào)研？懂監(jiān)管幾乎成了國庫工作人員必備的基本素質(zhì)，然而，當前從國庫干部隊伍遠遠沒有達到上述要求，國庫業(yè)務量成倍增長，使多數(shù)國庫人員整日忙于日常核算業(yè)務工作，參加脫產(chǎn)學習？培訓的機會極少，人員素質(zhì)與業(yè)務形勢發(fā)展要求相比差距較大，國庫外部監(jiān)管工作尤顯乏力。

三、提高國庫監(jiān)管工作效率的政策建議（一）規(guī)范立法

建議結(jié)合國庫工作的發(fā)展狀況，對《預算法》？《預算法實施條例》？《國家金庫條例》？《條例實施細則》等法規(guī)關于國庫監(jiān)管工作的內(nèi)容進行重新定位和完善，站在不斷提升整個預算執(zhí)行效果的高度，充實？豐富各預算執(zhí)行部門在配合國庫部門業(yè)務開展中的職責作用，有效提高國庫的外部監(jiān)管工作效率。合理確定各預算執(zhí)行部門和商業(yè)銀行在預算資金收納？報解？入庫？支撥等各個環(huán)節(jié)中應負的主要責任，明確責任主體，建立健全獎懲處罰機制，體現(xiàn)立法功效。

（二）樹立財政在預算管理工作中的絕對權威地位，規(guī)范各預算執(zhí)行部門的業(yè)務操作一是真正維護地方財政部門在國庫代理機構(gòu)選擇上的決策權力。充分體現(xiàn)地方財政部門對國庫業(yè)務的指導和監(jiān)督作用，本著利益共享原則，在充分謀劃財政管理預算工作？提高財政預算資金社會效益和經(jīng)濟效益的同時，合理考慮國庫代理機構(gòu)的經(jīng)濟利益，使其權力？義務與經(jīng)濟收益趨于平衡？對等。調(diào)動商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務的積極性，使其對地方財政真正負起責任來，從而實現(xiàn)財政？國庫？銀行等部門的利益雙贏？多贏。二是全力加速財？稅？庫？行橫向聯(lián)網(wǎng)推廣進程。最大限度地減少預算收入入庫中間環(huán)節(jié)，加速預算收入無紙化辦公推廣速度，取消紙質(zhì)憑證在征收機關？納稅人？銀行？國庫等部門的低效傳遞，以橫向聯(lián)網(wǎng)的強大功能優(yōu)勢，影響國庫經(jīng)收處及早撤出納稅大廳，削減預算資金在途風險隱患，提高國庫監(jiān)管工作可操作性。三是加快庫款支撥電子化推廣進度，積極拓展單一賬戶業(yè)務覆蓋范圍。推廣財政庫款支撥業(yè)務在財政與國庫部門之間的遠程控制與操作，實現(xiàn)庫款支撥業(yè)務電子化？無紙化。充分利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，實現(xiàn)庫款按預算直達最終用款單位。逐步變商業(yè)銀行代理直接支付業(yè)務和授權支付業(yè)務，為人民銀行國庫部門直接受理直接支付業(yè)務和授權支付業(yè)務，拓展單一賬戶業(yè)務覆蓋面，取締財政集中收付中心中間業(yè)務操作，消除預算資金在商業(yè)銀行的人為滯留，為區(qū)代理支庫業(yè)務最終收歸人民銀行國庫部門經(jīng)理創(chuàng)造先決條件。（三）加強財政征收機關與國庫部門的政策溝通與配合，規(guī)范業(yè)務操作一是建立法規(guī)？政策溝通機制。地方財政部門要進一步發(fā)揮在預算制定與執(zhí)行過程中管理作用，加強與上級財政的政策溝通與聯(lián)系，保證財政政策執(zhí)行效果；組織征收機關與國庫部門之間的政策傳輸與輔導，在加強國庫外部監(jiān)管方面多傾聽國庫部門的建議和呼聲。最大限度地讓國庫部門能夠及時？準確獲得相關部門最新的政策？制度信息，以增強國庫監(jiān)管的權威性和有效性。

二是增強預算管理政策公眾透明度和國庫信息反饋的及時性。國庫監(jiān)管工作的作用范圍可上至國家機關，下到普通百姓。特別是退庫業(yè)務，政策依據(jù)繁多，涉及各類經(jīng)濟主體，國庫？征收機關？納稅人等各方需要有統(tǒng)一的政策標準。在日常工作中，要注重利用各種網(wǎng)絡？媒體優(yōu)勢，搞好對服務對象的政策宣傳，增強預算管理政策的透明度，合理利用各種信息資源和人力資源，在提升國庫服務水平的同時，增強國庫監(jiān)管工作力度和實施效果。（四）搞好國庫工作人員業(yè)務培訓和現(xiàn)場指導首先，定期舉辦橫跨財政？稅務？國庫等部門業(yè)務的高層次國庫業(yè)務培訓。把加強國庫工作人員業(yè)務培訓，提高國庫工作人員綜合素質(zhì)的工作制度化，以增進國庫工作人員對國庫相關業(yè)務知識和各項政策的認知程度。

其次，合理利用國庫業(yè)務交流網(wǎng)絡平臺，拓寬國庫工作人員異域業(yè)務交流領域。定期梳理國庫規(guī)章制度，建立內(nèi)控制度交流機制，實現(xiàn)國庫工作人員智慧共享。打造應急業(yè)務快速反應團隊，為全體國庫在崗工作人員提供遠程即時業(yè)務支持�；I劃國庫監(jiān)管電子預警系統(tǒng)，實行國庫監(jiān)管站位前移，發(fā)揮事前監(jiān)管群體優(yōu)勢。

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