政府預(yù)決算公開的看法

對政府預(yù)決算公開的幾點(diǎn)看法

安徽省宿州市橋區(qū)財政監(jiān)督局李昌國

按照國務(wù)院的部署和要求，各級財政部門和有關(guān)部門采取各種措施規(guī)范和改進(jìn)財政預(yù)決算公開工作，充分表明我國的財政民主化程度正在提高，社會公眾有序參政議政的權(quán)利得到落實(shí)。盡管近年來我國中央政府和地方政府在預(yù)算公開的范圍和內(nèi)容上大有進(jìn)步，但是由于理念認(rèn)知偏差、意識形態(tài)剛性、政府部門和利益集團(tuán)的沖突等原因，預(yù)算公開還存在一些不盡如人意的地方，離公眾的期望與要求仍有差距，與發(fā)達(dá)國家相比仍有差距。

一是預(yù)算公開的內(nèi)容過于粗糙。從這幾年各級政府及其部門公布的預(yù)算情況來看，政府也在這方面作出積極的努力，政府也想推進(jìn)政務(wù)公開、預(yù)算公開。但是，從公布的內(nèi)容、范圍、細(xì)節(jié)等方面看，又讓人不得不產(chǎn)生避重就輕、避實(shí)就虛的懷疑。這是因?yàn)�，所有公開的預(yù)算，無一不是“大類”預(yù)算、籠統(tǒng)預(yù)算、原則性預(yù)算，都沒有像國外的預(yù)算公開一樣，細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體支出用途，更沒有就公眾關(guān)心的問題作出正面公開和回答。就拿財政部公布的201*年部門預(yù)算來看，從表面看，將去年的支出預(yù)算數(shù)和執(zhí)行數(shù)、今年預(yù)算數(shù)、今年預(yù)算數(shù)與去年執(zhí)行數(shù)的增減對比等都列了出來，似乎是一目了然了。但是，仔細(xì)一觀察就不難發(fā)現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)都很籠統(tǒng)、很原則，無法讓人看到這些數(shù)據(jù)的內(nèi)在構(gòu)成和狀態(tài)，讓人無法知道哪些錢是必須

花的，哪些錢是可以節(jié)約的，哪些屬于正常開支范圍，哪些又屬于必須在以后的預(yù)算安排中剔除的。總體而言，這樣的公開很難說完全滿足了公眾的要求，很難說真正實(shí)現(xiàn)了公眾監(jiān)督的目的。

二是預(yù)算公開的項(xiàng)目不夠全面。盡管國務(wù)院正式?jīng)Q定11年6月公布中央本級“三公”（公款吃喝、公款出國、公車消費(fèi)）經(jīng)費(fèi)支出，但就很多地方政府及其組成部門來說，對于公眾最感興趣的“三公”費(fèi)用至今沒有明確公開。這種選擇性公開離真正意義上的預(yù)算公開還有一定的差距�，F(xiàn)在政府難以公開“三公”支出，可能與相關(guān)基礎(chǔ)性工作不到位有關(guān)。目前的財政預(yù)算科目沒有這一項(xiàng)，因此也就細(xì)化不到每一項(xiàng)的支出，這就需要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，進(jìn)一步明確預(yù)算支出的分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)工作，爭取實(shí)現(xiàn)對行政成本的單列，從而加強(qiáng)行政成本控制。這在技術(shù)上并不難實(shí)現(xiàn)，更多是需要相關(guān)部門和官員主觀理念上的轉(zhuǎn)變。

三是預(yù)算公開的易懂程度不足。上級部門要求政府預(yù)算公開，輿論、公眾希望政府預(yù)算公開，其真正的目的，是讓全社會更直觀、更精確地了解相關(guān)部門的財政狀況，并對該部門收支是否平衡，用度是否合理，資金投放有無問題，做到心中有數(shù)，從而更好地行使監(jiān)督權(quán)利。這就需要在預(yù)算公開的過程中保證內(nèi)容的易懂程度，用通俗明了的語言、形式，讓查閱者一目了然地看懂政府預(yù)算。以預(yù)算收入為例，預(yù)算收入是對可能收入的一個測算和預(yù)估，在預(yù)算編制過程中，相關(guān)部門應(yīng)該進(jìn)行過嚴(yán)格的測算。在對收入作說明的時候，應(yīng)該結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)等各方面做出詳盡說明，透露盡可能多的信息，明確市場主體和

投資者的預(yù)期。如果看不懂，參與和監(jiān)督也就無從談起，這樣從客觀效果上來說，預(yù)算公開并沒有達(dá)到公開的目的。很多人都認(rèn)為：預(yù)算有其專業(yè)性，涉及到異常復(fù)雜繁瑣的賬目和高妙深奧的專業(yè)問題，普通民眾看不懂預(yù)算報告，是再自然不過之事。但預(yù)算并不是高科技，要讓民眾看懂并不是十分困難的事情，以前缺乏對預(yù)算公開方法的研究，如果能委托一些專家，認(rèn)真研究預(yù)算公開的技術(shù)問題，用通俗易懂的方式把預(yù)算問題表達(dá)清楚，這不難做到。如果民眾看不懂，或者看懂了以后仍有疑問，能便捷地找到相關(guān)部門和人員，得到及時、認(rèn)真地解答，這應(yīng)該能做到。關(guān)鍵看是否有這個決心，是否真的愿意接受民眾的監(jiān)督。

四是預(yù)算公開的互動性不強(qiáng)。在每一年預(yù)算公開之后，都會出現(xiàn)公眾和媒體質(zhì)疑個別部門住房保障支出、行政支出的聲音。公眾對預(yù)算公開的關(guān)注和質(zhì)疑，正是體現(xiàn)了公民民主參與、民主監(jiān)督的積極性，這種公民監(jiān)督能在多大程度上影響政府財政及預(yù)算，是公民參與預(yù)算監(jiān)督有效性的重要體現(xiàn)。因此，政府預(yù)算公開應(yīng)該是一個互動、連續(xù)的過程，公開只是一個步驟，公開了之后，公眾可以質(zhì)疑、可以批評，相關(guān)政府部門應(yīng)積極作出回應(yīng)，畢竟公開不是目的，公開只是為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程中的公眾參與和公眾監(jiān)督。

從目前財政預(yù)決算公開的情況看，一些地方政府和部門公開的步伐較為遲緩、公開的項(xiàng)目不夠細(xì)化、內(nèi)容還不夠完整。筆者認(rèn)為，要做好政府預(yù)決算（尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)）的公開，還要做好以下工作：

一、在公開的形式、內(nèi)容上下功夫，在管理模式、管理水平上做

工作。實(shí)行政府預(yù)決算公開，是《預(yù)算法》所規(guī)定的，是一個原則�！额A(yù)算法》第二條、第五條、第十三條等都規(guī)定，國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立“五級預(yù)算”的預(yù)算管理模式以及預(yù)算編制的組成形式。“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級政府決算（以下簡稱本級決算）；撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令和決議”。在此基礎(chǔ)上，各級財政部門才能“強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督”，為財政預(yù)算公開奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。只有實(shí)行陽光預(yù)算，才能提升政府公信力。另外，預(yù)決算在報送權(quán)力機(jī)關(guān)本級人大審查和批準(zhǔn)前應(yīng)實(shí)行公開自覺接受監(jiān)督。首先對單位內(nèi)部公開接受單位內(nèi)部監(jiān)督，其次對外公開接受社會各界監(jiān)督，全面了解社會各界對財政預(yù)決算公開的反映，更好地接受社會公眾的監(jiān)督。

二、在公開的時效性上作文章。認(rèn)真貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》，依法做好財政年度預(yù)決算和半年執(zhí)行情況的公開，每年向人代會作財政預(yù)決算報告，提請人代會審查。每半年向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況，接受人大監(jiān)督。年度預(yù)算具體執(zhí)行情況在規(guī)定具體時間和一定范圍內(nèi)公開，而且通過財政信息形式上報人大和黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。規(guī)范財政資金撥付程序，嚴(yán)格執(zhí)行人大通過的預(yù)算，嚴(yán)格按程序?qū)徟�，自覺接受人大、審計(jì)以及全社會的監(jiān)督。要做好預(yù)決算和行政經(jīng)費(fèi)的公開，在細(xì)化預(yù)算工作的同時，財政部門還要加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，不斷增強(qiáng)財政預(yù)決算公開工作的主動性和時效性，使公眾及時了解財政

資金在解決社會問題，尤其是民生工程，看是如何配置、如何使用財政資金，明確國家的政策取向，也為政府接受公眾監(jiān)督創(chuàng)造條件。

三、從制度入手不斷加強(qiáng)財政收支管理建設(shè)。使用按制度執(zhí)行，要建立“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、使用、監(jiān)督、審計(jì)和公示制度，進(jìn)一步提高財政資金作用效益，增強(qiáng)財政的保障力，認(rèn)真解決收入增長有限和支出需求擴(kuò)張性的矛盾，切實(shí)改變“重收入、輕支出，重分配、輕管理，重投入、輕績效”的觀念。一是要加大預(yù)算編審力度，嚴(yán)格執(zhí)行財政支出預(yù)算。要大力推進(jìn)部門預(yù)算的公開，本級部門預(yù)算編制范圍擴(kuò)大到所有一級預(yù)算單位，預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、遵守原則、編制程序、標(biāo)準(zhǔn)定額等都應(yīng)以正式文件向預(yù)算編制單位公開。編制的部門預(yù)算全部提交人代會審議，按照人大批復(fù)的預(yù)算，各業(yè)務(wù)部門及時向單位批復(fù)部門預(yù)算。；二是加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)管理，嚴(yán)格控制超計(jì)劃、超標(biāo)準(zhǔn)支出的項(xiàng)目，特別是“三公”經(jīng)費(fèi)支出。不僅要強(qiáng)化職能部門的監(jiān)管，而且要強(qiáng)化主管部門的監(jiān)管，同時還要強(qiáng)化單位內(nèi)部監(jiān)管。三是加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，財政部門要嚴(yán)格按照“控制規(guī)模、限定投向、健全制度、加強(qiáng)監(jiān)督”的原則，加強(qiáng)財政周轉(zhuǎn)金管理。各部門、各單位未經(jīng)財政部門批準(zhǔn)，不得擅自將財政撥款轉(zhuǎn)為有償使用，更不得設(shè)置帳外帳和“小金庫”，執(zhí)行“收支脫鉤，政府統(tǒng)籌，綜合預(yù)算”的方式。四是嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目（尤其是專項(xiàng)資金）的計(jì)劃管理，工程項(xiàng)目申報，預(yù)決算的審定，調(diào)整專項(xiàng)資金支出結(jié)構(gòu)。專項(xiàng)資金項(xiàng)目要按申請計(jì)劃推進(jìn)，按時完成建設(shè)（或試驗(yàn)）任務(wù)，達(dá)到申請報告中預(yù)期的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)

指標(biāo)，同時由項(xiàng)目申請單位會同項(xiàng)目承擔(dān)單位、財政部門及其他相關(guān)部門，開展項(xiàng)目竣工，對項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)評價，并組織開展工程結(jié)算與財務(wù)結(jié)算相關(guān)工作。項(xiàng)目單位要按期準(zhǔn)備好專項(xiàng)資金使用全程項(xiàng)目進(jìn)展、資金使用、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目評價材料，接受專項(xiàng)資金的審批部門、財政部門、審計(jì)部門等檢查，保證資金專款專用，加強(qiáng)對各類專項(xiàng)工程（預(yù)）決算的監(jiān)督檢查。

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如何認(rèn)識政府預(yù)算公開化

政府預(yù)算是按照一定的法律程序編制和執(zhí)行的政府年度財政收支計(jì)劃，是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，在現(xiàn)代社會，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。它是對年度政府財政收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行的預(yù)計(jì)和測算，預(yù)算的執(zhí)行過程受法律的嚴(yán)格制約，不經(jīng)法定程序，任何人無權(quán)改變預(yù)算規(guī)定的各項(xiàng)收支指標(biāo)，這就使政府的財政行為通過預(yù)算的法制化管理被置于民眾的監(jiān)督之下。政府預(yù)算公開是好事兒，但這只是一個良好的開端。一方面預(yù)算公開與預(yù)算透明是兩回事兒。預(yù)算公開了，但并不一定是透明的；另一方面預(yù)算公開不等于預(yù)算執(zhí)行公開。即使預(yù)算公開，但不嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，公開的預(yù)算就會變得無意，因此，政府的賬本拿出來曬曬太陽才會更健康。我們都知道，陽光是一件非常有效的消毒武器，衣服被褥等物時常晾曬就不容易滋生各種細(xì)菌，政府的相關(guān)賬本同樣如此。政府賬本老是藏在箱子里，很容易發(fā)生霉變，誘發(fā)揮霍浪費(fèi)甚至腐敗行為。政府越是藏著掖著，公眾就越生疑，越不放心。正所謂心底無私天地寬，廣州市政府能夠把賬本拿出來曬太陽，充分說明政府心中無愧，行得正，坐得端，敢于接受社會各界的監(jiān)督，群眾也有充足的理由相信。因此，我認(rèn)為政府預(yù)算須進(jìn)一步公開化透明化。

首先，政府的公務(wù)支出，來源于每一位公民繳納的稅款。每年，我國各級政府都會對政府開支進(jìn)行預(yù)算，并且向各級人大匯報預(yù)算執(zhí)行情況。這是公權(quán)力向社會承諾，使用好每一分錢的表現(xiàn)形式。中國任何一個普通公民，都有權(quán)利獲取與他們的切身利益相關(guān)的政府信息。廣州市公開賬本的當(dāng)天，網(wǎng)站就被網(wǎng)民點(diǎn)癱，可見公眾對行使知情權(quán)的渴望到了何種程度。輿論普遍認(rèn)為，廣州這種做法要成為常態(tài)，應(yīng)向全國推廣。

其次，政府預(yù)算之所以應(yīng)該向公眾公開，不僅是政府對于納稅人的義務(wù)，能提高納稅人的積極性；也是民主政府的必然要求，能保證預(yù)算分配的合理性與公平性；更是建設(shè)法治政府的需要，是反腐倡廉的治本之策。去年5月，國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》開始實(shí)施。政府預(yù)算應(yīng)該是政府信息公開中最重要內(nèi)容�？梢哉f，沒有政府預(yù)算公開就不會有真正的政府信息公開。

最后，政府公開其預(yù)算不是對民眾知情權(quán)的恩賜，而是其法定義務(wù)。事實(shí)上，公開透明是公共預(yù)算的本質(zhì)規(guī)定。政府財政花的是納稅人的錢，納稅人有權(quán)知道政府把錢花到了什么地方，錢花得是否合理。因此，在所有實(shí)行公共預(yù)算的國家，要求財政預(yù)算公開化是很自然的事。但在我們這兒，多數(shù)政府部門及其官員的心態(tài)還沒有轉(zhuǎn)變過來，還把政府預(yù)算看作是政府自身之事，與老百姓無關(guān)。好的對民眾公布預(yù)算的要求會擠牙膏似的透露一點(diǎn)點(diǎn)，不好的隨便找個借口將民眾的要求打發(fā)過去。

對于納稅人來說，政府預(yù)算本不該成為什么秘密。因?yàn)榧{稅人有權(quán)知曉自己稅收的去向，政府的財政收入都花到了什么地方。我們發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算公開并非是什么壞事。從某種程度上說，政府預(yù)算公開恰恰體現(xiàn)了政府的開明、政務(wù)的透明、政治的清明，預(yù)算公開的同時，政府在老百姓心目中的形象也因此得以提升。

201*年12月26日

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