培育農村資金互助社的政策建議

培育農村資金互助社的政策建議

姜柏林

農民合作金融組織是適應農村生產力發(fā)展要求的新型生產關系組織體，是連結小農戶與大銀行的信用中介平臺組織，是建立農村金融體系的基礎。大力培育農村資金互助社，有利于促進農村生產關系調整，適應現代農業(yè)發(fā)展和市場競爭與合作的要求；有利于農民信用組織化提高，促進農村生態(tài)信用環(huán)境，增強融資能力；有利于改善農村信用交易條件，建立貨幣傳導組織和機制，增加金融供給，擴大內需促進城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展。為此，就大力培育農村資金互助社提出十項政策建議：

一、加快農村資金互助社市場準入

自201*年底中國銀監(jiān)會調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策以來，各地自發(fā)性的農民信用合作組織不斷涌現和發(fā)展，這是政策引導與市場需求共同作用的必然結果，這一政策得到了農民擁護和響應。然而受地方有關部門對此類組織作用認識限制，以防范金融風險和監(jiān)管力量不足為由，普遍采取了少批、不批做法（各地三年規(guī)劃僅有161家農村資金互助社，且地區(qū)間很不平衡），從而產生了農村資金互助社市場準入“監(jiān)管”瓶頸，地方有關部門多一事不如少一事思想，嚴重影響了重構農村金融體系基礎——農村資金互助社。建議中國銀監(jiān)會加強對地方銀監(jiān)局的指導與培訓，提高地方監(jiān)管機構對農村資金互助社功能與作用認識，加快市場準入，打破發(fā)展農村資金互助社市場行政許可準入的監(jiān)管瓶頸約束。

二、建立財政專項擔�；�金培育農村資金互助社發(fā)展培育農村資金互助社發(fā)展，需要財政政策支持。從近三年農村資金互助社試點情況看，資金來源不足是制約農村資金互助社發(fā)展的主要問題，雖然中央政府與監(jiān)管機構都發(fā)文支持農村資金互助社可以向銀行機構融入資金，但各銀行機構仍然“嫌貧愛富”，融資難成為農村資金互助社發(fā)展的瓶頸。為此，建議中央財政建立1000億元專項擔�；�金為農村資金互助社向銀行機構融入資金提供增信支持，打破農村資金互助社向銀行機構融資瓶頸，明確地方財政在開辦費用、基礎建設、貸款貼息、經費補助、災害損失等方面承擔政府扶持責任。

三、發(fā)揮中央銀行貨幣政策引導作用培育農村資金互助社發(fā)展。

培育農村資金互助社發(fā)展，離不開貨幣政策引導與扶持。中國人民銀行要發(fā)揮支農再貸款信用工具作用，支持農村資金互助社發(fā)展。為此建議，中國人民銀行按照農村資金互助社資本凈額5倍給予支農再貸款授信，擴大農村資金互助社資金來源，發(fā)揮貨幣政策作用引導商業(yè)性銀行機構與農村資金互助社開展信用合作。改變現有支農再貸款按農村資金互助社存款規(guī)模40%融資制度，為按農村資金互助社資本凈額杠桿倍數授信，加快培育農村資金互助社發(fā)展。

四、明確銀行機構支持農村資金互助社發(fā)展的社會責任支持農村經濟發(fā)展，保持農村貨幣信貸的持續(xù)增加，是銀行機構發(fā)展與社會責任的共同要求。農村金融市場交易條件惡化的原因是大銀行難以面對分散的農戶，導致較高的交易成本，同時小農戶市場地位較低。也難以與大銀行進行信用交易，這“一高一低”是造成農民貸款難與銀行難貸款的主要制度問題。為此建議，大銀行要承擔社會責任，培育農村資金互助社發(fā)展，提高農民信用組織化程度，打破大銀行與小農戶信用交易瓶頸，國家應明確大型銀行在縣域內吸收的存款30%要通過農村資金互助社強制性返還。明確大型銀行培育農村資金互助社的社會責任，監(jiān)管部門要指導大型銀行就培育農村資金互助社發(fā)展做出中長期規(guī)劃。

五、支持農村資金互助社發(fā)展互助保險業(yè)務

信貸與保險是一對相互支持的信用工具，通過信貸增加貨幣供給，通過保險分散金融風險。農村信貸與保險共同的問題是面對分散的農戶信用交易成本過高，導致財務不可持續(xù)。通過農村資金互助社開展信貸保險和農業(yè)保險，就可將交易成本和監(jiān)督成本降到最低，從而發(fā)揮信貸與保險雙重金融工具杠桿效應，支持農村經濟又好又快發(fā)展。為此建議：農業(yè)保險公司特別是政策性農業(yè)保險公司要建立與農村資金互助社互助保險連接機制，支持農村資金互助社開展保險業(yè)務。銀行監(jiān)管和保險監(jiān)管機構要許可農村資金互助社開展互助保險業(yè)務。

六、支持農村資金互助社發(fā)展城鄉(xiāng)信托業(yè)務

隨著社會經濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民有了一定的資金積累，投資理財市場需求不斷擴大，為農村資金互助社開展城鄉(xiāng)信托創(chuàng)造了條件。我國是新型的城鎮(zhèn)國家，相當多的城鎮(zhèn)居民與農村保持著血緣、親緣關系，有著較好的信用基礎。同時，開展信托業(yè)務也符合國家城市支持農村戰(zhàn)略要求。為此建議：支持有條件的農村資金互助社開展信托業(yè)務，面向成員發(fā)放信托貸款，銀行監(jiān)管機構要制定指引，規(guī)范農村信托業(yè)務發(fā)展，進一步拓開農村資金互助社融資渠道。

七、支持農村資金互助社開展互助擔保業(yè)務

借貸交易的中介是擔保，農村資金互助社開展互助擔保業(yè)務，有利于拓寬融資渠道，增加信用供給，有利于引導民間借貸行為規(guī)范發(fā)展。為此建議，允許農村資金互助社開展互助擔保業(yè)務，為社員向民間或金融機構融資提供增信支持。

八、支持農村資金互助社設定土地承包權、房屋、宅基地等產權抵押業(yè)務

我國《擔保法》明確禁止商業(yè)性銀行金融機構以農戶土地承包經營權、房屋、宅基地為貸款抵押品，這有利于保護銀行與農戶雙方交易地位不對等條件下的農民權益。農村資金互助社是農民自己的組織，雙方交易地位平等，設定土地承包經營權等產權為抵押品，有利于減少農戶道德風險發(fā)生，有利于土地合理公平流轉。中央財政擔�；�金或中央銀行應為土地等經營權再抵押融資提供支持。

九、支持農村資金互助社發(fā)展聯(lián)合社組織

農村合作金融組織發(fā)展的四個條件是：合法的市場主體地位、融資制度支持、與產業(yè)相融合、建立聯(lián)合社組織。隨著農村資金互助社市場準入的加大和融資配套政策的完善，我國農民信用合作組織會迅速的發(fā)展壯大起來，將與社區(qū)產業(yè)更緊密的聯(lián)結起來，社區(qū)間資金余缺調劑、行業(yè)自律、產業(yè)聯(lián)合等客觀發(fā)展要求農村資金互助社建立合作金融組織體系，成立聯(lián)合社或行業(yè)協(xié)會進行服務與自律。為此建議，在推進農村資金互助社發(fā)展中，具備條件（3家以上農村資金互助社）的縣域開展農村資金互助社聯(lián)合作社（協(xié)會）試點，為合作金融立法提供實踐經驗。

十、啟動《農村合作金融組織法》立法工作程序我國農村合作金融組織缺少法律支持與保護，出現了許可難、注冊難、融資難、發(fā)展難等問題，這些問題導致我國農民合作金融組織自生自滅，難以發(fā)展。農村合作基金會被撒銷，實質是缺少法律制度進行規(guī)范造成的，導致主體錯位、監(jiān)管真空、高息融資、沒有聯(lián)合自律組織等。這應是重構農村合作金融體系必須吸取的教訓。為此建議，全國人大啟動立法程序，將《農村合作金融組織法》列為201*的立法規(guī)劃，開展立法調研，爭取3年左右時間完成立法工作，通過立法明確農村合作金融主體、市場準入條件、經營與服務內容與范圍、財政扶持措施、銀行融資制度、重大災害風險補償、聯(lián)合組織、監(jiān)督管理等，保證我國以農民為主體的信用合作組織健康發(fā)展。

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開辦農村資金互助社的難點及其政策建議

摘要：與村鎮(zhèn)銀行相比，農村資金互助社辦理門檻低，更能滿足農民辦理自己銀行的需求。對目前在銀監(jiān)會《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》下基層開辦農村資金互助社的難點進行了探討，并提出了相關政策建議。

關鍵詞：農村資金互助社；難點；政策建議

中圖分類號：f320文獻標志碼：a文章編號：1673-291x（201*）27-0054-02

為完善農村金融服務，規(guī)范金融行為，讓民間借貸資本從后臺走向前臺，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會在允許設立村鎮(zhèn)銀行的基礎上，201*年1月22日又發(fā)布了《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》（以下簡稱“暫行規(guī)定”）。農村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行相比，其設立的門檻更低，更能滿足農民辦理自己銀行的需求。通過調查發(fā)現，其設立存在一些問題，阻礙了其發(fā)展，需要予以改進。一、設立農村資金互助社應注意的幾個難點

1.股權管理過于嚴格，限制了城市資金向農村流動�！皶盒幸�(guī)定”第18條第2款規(guī)定：“戶口所在地或經常居住地（本地有固定住所且居住滿三年）在入股農村資金互助社所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或行政村內”。由于農民對金融知識欠缺，不敢把資金投入到農村資金互助社，而城市從金融部門提前退休的職工，經濟條件相對較好，有設立農村資金互助社的經濟實力和管理能力，可入股條件限制了這部分人的

進入。同時，“暫行規(guī)定”第20條規(guī)定：“單個農民或單個農村小企業(yè)向農村資金互助社入股，其持有比例不得超過農村資金互助社股金總額的10％，超過5％的應經過銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準”。這一規(guī)定對于西部貧困地區(qū)或農村資金互助社股金總額大是可以的，對于中部地區(qū)和經濟相對發(fā)達地區(qū)，在農村資金互助社創(chuàng)立初期，發(fā)起人不能占有絕對股份是不愿意參與的。

2.管理人員門檻偏高�！皶盒幸�(guī)定”第9條第4款規(guī)定：“有符合任職資格的理事、經理和具備從業(yè)條件的工作人員”。第37條規(guī)定：“農村資金互助社理事、經理任職資格需經屬地銀行業(yè)監(jiān)督管理機構核準。農村資金互助社理事長、經理應具備高中或中專及以上學歷，上崗前應通過相應的從業(yè)資格考試。”這一規(guī)定是偏高的，很可能因此排除了農村農民依法設立農村資金互助社。雖然中國的教育事業(yè)在不斷發(fā)展，但由于種種原因，農村在家務農的高中或中專及以上學歷人員不多，大多到外地打工或做生意。并且，他們愿不愿意、能不能具備選舉為農村資金互助社的管理人員，更是難說。3.營業(yè)場所與相關設施的要求不具體、不明確，實際監(jiān)管操作的空間太大�！皶盒幸�(guī)定”第9條第5款規(guī)定：“有符合要求的營業(yè)場所，安全防范設施和與業(yè)務有關的其他設施”。如果按照銀行業(yè)的標準，有好的房子、值班室、防盜門、防護窗、防彈玻璃、報警設施、保險柜等，少說也得投入十幾萬元，這樣一來，農村資金互助社無論如何也辦不起來。

4.有關行政審批是否收費不明確�！皶盒幸�(guī)定”中有好幾處行政審批，卻沒有規(guī)定是有償的或者是無償的，這就可能為有關部門借機收費提供了依據。例如，第14條規(guī)定：“農村資金互助社的籌建申請由銀監(jiān)分局受理并初步審查，銀監(jiān)局審查并決定；開業(yè)申請由銀監(jiān)分局受理、審查并決定。銀監(jiān)局所在城市的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農村資金互助社的籌建、開業(yè)申請，由銀監(jiān)分局受理、審查并決定�！钡�15條規(guī)定：“經批準設立的農村資金互助社，由銀行業(yè)監(jiān)督管理機構頒發(fā)金融許可證，并按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊登記，領取營業(yè)執(zhí)照�！钡�37條規(guī)定：“農村資金互助社理事、經理任職資格需經屬地銀行業(yè)監(jiān)督管理機構核準。農村資金互助社理事長、經理應具備高中或中專及以上學歷，上崗前應通過相應的從業(yè)資格考試。”如果有關部門審核要收費、注冊登記要收費，發(fā)行政許可證要收費、辦營業(yè)執(zhí)照要收費、培訓要收費、年檢要收費，如此等等，恐怕農村資金互助社還沒開張，入股人員就要退股。5.風險管理過于嚴格。“暫行規(guī)定”第47條第2款規(guī)定：“對單一社員的貸款總額不得超過資本凈額的15％”；第47條第4款規(guī)定：“對前十大戶貸款總額不得超過資本凈額的50％”。這種把農村資金互助社等同于商業(yè)銀行的監(jiān)管方法勢必對其初期業(yè)務經營取到限制作用，不利于農村資金互助社業(yè)務開展。

6.吸收存款在利率政策上沒有優(yōu)惠�，F在由于存款利率沒有放開，雖說農村資金互助社可以辦理存款，但農村資金互助社由于不是國

字號，風險相對較大，如果存款利率不比其他金融機構高，農民是不會到農村資金互助社存款的。沒有存款，農村資金互助社的業(yè)務不可能做大做強。二、政策建議

1.加大政策宣傳力度�！皶盒幸�(guī)定”的頒布實施，對于緩解農村資金供求矛盾，促進地方經濟發(fā)展將取到重要作用。銀監(jiān)部門要加大宣傳力度，通過多種途徑，向政府、企業(yè)、農戶宣傳設立“暫行規(guī)定”的內容，營造輿論氛圍。

2.根據不同地區(qū)、不同規(guī)模合理設置股權結構。農村資金互助社畢竟不是銀行類金融機構，其創(chuàng)立初期規(guī)模一般不大，并且因地區(qū)不同，規(guī)模相差也很大，用統(tǒng)一的銀行類的股權結構來要求農村資金互助社是不現實的應。因此，應根據不同地區(qū)、不同規(guī)模合理設置股權結構，做到既方便農村資金互助社的設立，又防范金融風險。3.降低管理人員門檻，該筆試為面試。設立農村資金互助社的主要目的是讓民間借貸從后臺走向前臺，方便農村資金融通。一般來說，從事農村資金互助社的管理人員只要具備金融常識和風險防范意識就可以，沒有必要象銀行類金融機構的管理人員那樣掌握全面的金融知識，并且農民很少參加正規(guī)培訓，語言書寫也不規(guī)范。所以，可以對農村資金互助社的管理人員進行面試，看是否具有從事金融的基本素質。

4.明確設立農村資金互助社所要求的營業(yè)場所及相關設施標準。

由于“暫行規(guī)定”對設立農村資金互助社所要求的營業(yè)場所及相關設施標準不明確，導致基層經辦人員把握不準，往往從嚴把關，按設立銀行類金融機構網點審查，阻礙了設立農村資金互助社的設立。因此，應對此規(guī)定予以明確。

5.明確行政審批時間和收費標準。一是要明確相關部門行政審批時間，防止相互推諉等不作為行為；二是要明確各項行政審批的收費標準，做到盡量少收或不收。

6.適度監(jiān)管，區(qū)別對待。農村資金互助社相對弱質，潛在風險大，在發(fā)展的同時應加強監(jiān)管，維護社員權益。然而，由于各地區(qū)經濟發(fā)展狀況、思想觀念、文化及習慣性差異大，可根據農村資金互助社信用級別，實現分類、分級監(jiān)管。對資金規(guī)模大、業(yè)務經營廣泛、信用級別高的農村資金互助社由金融監(jiān)管當局嚴格監(jiān)管；對于處于經濟落后地區(qū)，資金規(guī)模小、業(yè)務經營范圍小、信用級別低的農村資金互助社由金融監(jiān)管當局寬松監(jiān)管。

7.完善“暫行規(guī)定”，維護金融穩(wěn)定。首先，應有針對性地調整存款利率政策，國外的實踐表明，實行市場利率有利于識別貸款資金需求的目標客戶，滿足目標客戶的金融需求，因此加快利率市場化改革力度，特別是存款利率的市場化，有利于促進農村金融的合理競爭。其次，由于“暫行規(guī)定”是由銀監(jiān)會制定的，對金融風險與金融穩(wěn)定考慮不多，在中國存款保險制度缺失的情況下，農村資金互助社不上繳存款準備金，其風險是可想而知的。因此，也應規(guī)定

農村資金互助社向中央銀行上繳一定比例的存款準備金。最后，對農村資金互助社的監(jiān)管應該與其發(fā)展特點、發(fā)展階段相適應，而不是要求與商業(yè)銀行監(jiān)管政策一樣的標準來執(zhí)行，如股權管理、任職資格、營業(yè)場所等，有必要在調研的基礎上，對“暫行規(guī)定”的某些條款進行修改。[責任編輯劉嬌嬌]

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