地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制研究

地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制研究

□作者：朱琳

作者單位:河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院

財(cái)經(jīng)視線201*年第30期字號(hào)：【大中小】

▲基金項(xiàng)目：201*年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（B609）◆中圖分類號(hào)：F812.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)政府實(shí)行了積極的財(cái)政政策，地方政府投融資平臺(tái)的作用更加突出。本文就分別從融資機(jī)制、投資機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制及監(jiān)管機(jī)制四個(gè)方面提出了完善地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制的建議和對(duì)策。關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制

自201*年底以來(lái)，地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，地方政府組建的投融資平臺(tái)在投融資過(guò)程中的主導(dǎo)作用愈加顯現(xiàn)。地方投融資平臺(tái)通過(guò)大規(guī)模投融資推動(dòng)城市化建設(shè)，為我國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要作用，地方政府在構(gòu)建地方融資平臺(tái)方面也取得不少成功的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展也面臨著一些問(wèn)題和困難：注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)及利潤(rùn)少、銀行負(fù)債多；融資渠道和方式還有待創(chuàng)新；融資平臺(tái)本身可持續(xù)發(fā)展能力弱，還款來(lái)源主要依賴于財(cái)政逐年積累；風(fēng)險(xiǎn)放大等。因此，如何建立和完善規(guī)范化、市場(chǎng)化和透明化的地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制，使之更好地為地方政府建設(shè)服務(wù)，成為必要的研究課題。

健全地方投融資平臺(tái)融資機(jī)制

（一）形成以財(cái)政政策性、內(nèi)源性融資為主體的資金注入機(jī)制

1.財(cái)政政策性資金的資金注入機(jī)制。財(cái)政政策性資金是地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)作的啟動(dòng)資金及后續(xù)投入資金，根據(jù)我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況，能夠注入到地方政府投融資平臺(tái)的財(cái)政政策性資金主要包括財(cái)政資金注入、土地增值收益返還及稅收返還等。

財(cái)政資金注入。財(cái)政資金注入可以分為初始投入和增量投入。財(cái)政資金的初始投入是指地方政府在地方投融資機(jī)構(gòu)形成時(shí)投入的資金；財(cái)政資金的增量投入是指地方財(cái)政按照每年預(yù)算安排的基本建設(shè)資金、專項(xiàng)資金，根據(jù)地方政府在不同的投資項(xiàng)目中形成的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)，提取一定的比例作為對(duì)投融資機(jī)構(gòu)國(guó)有資本金的增量投入。

土地增值收益返還。對(duì)地方政府投融資平臺(tái)工程建設(shè)場(chǎng)地及周邊一定范圍內(nèi)土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，引入市場(chǎng)化機(jī)制，經(jīng)營(yíng)盤活土地，將土地增值收益納入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，成為土地相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)基金；土地政策收益（出讓金）和土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的部分稅收，納入建設(shè)資金和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。稅收返還。地方投融資機(jī)構(gòu)投資建成的公益性建設(shè)項(xiàng)目，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的各級(jí)稅收地方留成部分及路橋收費(fèi)等規(guī)費(fèi)收入，由地方政府財(cái)政部門通過(guò)預(yù)算支出安排，注入到相應(yīng)的地方投融資機(jī)構(gòu)。另外，根據(jù)稅法的規(guī)定，地方投融資平臺(tái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施進(jìn)行投資并實(shí)施施工時(shí)有營(yíng)業(yè)稅等方面的優(yōu)惠，可以作為資本金返還給地方投融資平臺(tái)。

2.投資項(xiàng)目收入注入。地方政府投融資平臺(tái)的內(nèi)源性融資主要是指地方投融資企業(yè)通過(guò)項(xiàng)目投資獲取收益，再按照收益的一定比例定期再注入到相應(yīng)的投融資機(jī)構(gòu)。隨著地方投融資企業(yè)的發(fā)展壯大，其發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該是依靠自身的良好發(fā)展，利用經(jīng)營(yíng)獲取的收益擴(kuò)大資本規(guī)模，進(jìn)入發(fā)展的良性循環(huán)。（二）以地方投融資平臺(tái)為主體的多元化融資渠道和方式的結(jié)合

目前，政府投融資平臺(tái)的融資結(jié)構(gòu)中主要還是以銀行信貸為主，其主要形式為銀行借入、非銀行金融機(jī)構(gòu)借入、融資租賃等。地方政府投融資平臺(tái)主要投資于公益性項(xiàng)目和一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)，資本回收期長(zhǎng)，整體投資收益率低，甚至低于同期銀行貸款利率，以銀行信貸為主的、單一的融資結(jié)構(gòu)一旦達(dá)到一定規(guī)模，勢(shì)必給企業(yè)帶來(lái)沉重的還本付息壓力。因此，地方政府投融資平臺(tái)必須對(duì)融資渠道、融資方式和融資主體進(jìn)行拓展和創(chuàng)新。

1.充分利用信貸市場(chǎng)和資本市場(chǎng)吸納社會(huì)資金，主要表現(xiàn)在以下方面：

發(fā)行企業(yè)債券。由于債券發(fā)行引入了各種市場(chǎng)約束機(jī)制，如投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與，從而促進(jìn)了通過(guò)發(fā)行債券形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化，項(xiàng)目往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束。因此，在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件并鼓勵(lì)地方政府投融資平臺(tái)在國(guó)內(nèi)外發(fā)行企業(yè)債券，以市場(chǎng)運(yùn)作方式為政府籌集建設(shè)資金。

股票上市�，F(xiàn)在地方政府投融資企業(yè)以國(guó)有獨(dú)資形式為主，基于有限責(zé)任公司的限制，不能發(fā)行股票。因此，大多數(shù)地方政府投融資企業(yè)采用的是負(fù)債融資的手段，使得地方政府投融資企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率相當(dāng)高，每年負(fù)擔(dān)的財(cái)務(wù)費(fèi)用數(shù)額龐大，加大了企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府投融資企業(yè)的良好運(yùn)作和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。為改善地方政府投融資企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)，需要在現(xiàn)行政策下進(jìn)行融資方式的創(chuàng)新：可以推動(dòng)符合條件的投融資公司進(jìn)行股份制改造，允許其他所有制經(jīng)濟(jì)成分參股地方政府投融資企業(yè)，以整體上市或控股、參股企業(yè)上市等方式到境內(nèi)外股票市場(chǎng)融資；或者通過(guò)地方政府投融資企業(yè)下屬的項(xiàng)目公司上市來(lái)融通資金，擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模，逐步提高權(quán)益融資的比例。2.投融資主體的拓展和創(chuàng)新。就拓展融資主體而言，可以將地方投融資企業(yè)新上的項(xiàng)目直接設(shè)立為公司，地方投融資企業(yè)對(duì)二級(jí)公司進(jìn)行資本股權(quán)管理。通過(guò)融資主體的拓展，可以將由地方投融資平臺(tái)直接融資轉(zhuǎn)向由二級(jí)公司（項(xiàng)目公司）直接融資。且優(yōu)點(diǎn)在于：一是可以科學(xué)合理地控制和考核不同屬性的項(xiàng)目；二是可以利用項(xiàng)目融資有限追索權(quán)的特點(diǎn)，降低投融資平臺(tái)的直接風(fēng)險(xiǎn)；三是可以聯(lián)合眾多與工程項(xiàng)目有利害關(guān)系的單位，對(duì)債務(wù)資金可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行擔(dān)保，構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膿?dān)保體系；四是便于根據(jù)不同項(xiàng)目的特性進(jìn)行融資方式的創(chuàng)新。3.靈活采用更為市場(chǎng)化的融資方式，表現(xiàn)為以下方面：

引入和推廣BOT、TOT、PPP等創(chuàng)新的項(xiàng)目融資方式。BOT（Build-Operate-Transfer）是指政府或所屬機(jī)構(gòu)將大型基礎(chǔ)設(shè)施或工業(yè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、融資和維護(hù)的權(quán)利特許給國(guó)內(nèi)外私營(yíng)機(jī)構(gòu)，允許該私營(yíng)機(jī)構(gòu)在約定的期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)該設(shè)施，并且允許其在該期限內(nèi)享有該項(xiàng)目的收益，在規(guī)定的特許期限期滿后，將該設(shè)施轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目方的政府。隨著B(niǎo)OT在不同國(guó)家和地區(qū)的應(yīng)用，由于具體操作不同，又演變出TOT、PPP、UBFO等多種形式。通過(guò)這些創(chuàng)新的項(xiàng)目融資模式的運(yùn)用，地方政府可以解決項(xiàng)目融資的難題，投資人則獲取了一定的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益，參與方獲得了“雙贏”。ABS模式。ABS融資是指以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來(lái)的預(yù)期收益為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券籌集資金的一種項(xiàng)目融資方式，即以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支持的證券化融資方式。在地方投融資平臺(tái)中采用ABS融資模式，可以突破各種法律和政策障礙，集合大量民間資本或國(guó)外資本用于地方建設(shè)；而且可以降低融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。地方政府可以通過(guò)地方投融資平臺(tái)采用信托模式開(kāi)展ABS業(yè)務(wù)。

信托計(jì)劃。信托計(jì)劃是指委托人基于對(duì)受托人（信托機(jī)構(gòu)）的信任，將自己合法擁有的資金委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義、受益人的利益或者特定目的管理、運(yùn)用和處分的行為。信托投資公司可以采取貸款、投資、融資租賃、同業(yè)拆放等方式管理運(yùn)用信托資金；收益方式除了利息收入外，還可以通過(guò)分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、項(xiàng)目收費(fèi)、租金等方式獲得。信托融資在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域表現(xiàn)為項(xiàng)目融資形式，有確定的項(xiàng)目作為融資載體。采用信托方式可以將地方投融資平臺(tái)項(xiàng)目與社會(huì)公眾投資者之間建立起更為直接的聯(lián)系；而且可以通過(guò)直接項(xiàng)目投資、收購(gòu)、參股等多種方式參加項(xiàng)目建設(shè)，資金信托的靈活性與城市建設(shè)項(xiàng)目的多樣性需求相結(jié)合，能夠設(shè)計(jì)出形式多樣的信托產(chǎn)品進(jìn)行項(xiàng)目融資。

建立科學(xué)的投資決策機(jī)制和資本退出機(jī)制

地方政府投融資平臺(tái)是否會(huì)真正發(fā)揮作用，取決于決策的科學(xué)性和平臺(tái)的后期償債能力，決策的科學(xué)性又直接影響平臺(tái)的償債能力。因此，必須建立科學(xué)的投資決策機(jī)制。地方政府應(yīng)成立投資決策委員會(huì)，負(fù)責(zé)重大投資事項(xiàng)的決策、相關(guān)問(wèn)題的協(xié)調(diào)和組織考核等方面工作，并確定投資方向、投資規(guī)模及投資方式，使投融資方案的形成和實(shí)施始終在有效的監(jiān)督之下施行。

我國(guó)應(yīng)建立地方政府投融資機(jī)構(gòu)資本退出機(jī)制。地方政府投融資機(jī)構(gòu)能從所在的領(lǐng)域和行業(yè)退出，將其持有的股權(quán)、債權(quán)、物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等在資本市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)，才能達(dá)到將資產(chǎn)、資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金，將資金轉(zhuǎn)化為資本，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目的；投融資機(jī)構(gòu)資本退出機(jī)制能使投融資體制具有更高的開(kāi)放性，并保持形態(tài)上的連續(xù)性，促進(jìn)收益放大且節(jié)約交易成本，使社會(huì)資金參與地方建設(shè)的程度更加廣泛。應(yīng)建設(shè)地方統(tǒng)一有序、權(quán)威的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，為地方政府國(guó)有資產(chǎn)重組、轉(zhuǎn)讓、退出提供規(guī)范有效的服務(wù)。

建立有效的地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

（一）健全地方投融資平臺(tái)償債保障機(jī)制

1.完善地方政府投融資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。有必要進(jìn)一步完善地方政府投融資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)：地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定，完整地履行登記注冊(cè)等手續(xù)，使其具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人；進(jìn)一步明確地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按現(xiàn)代企業(yè)制度和法律程序，明確各項(xiàng)入股資產(chǎn)，遵循市場(chǎng)化機(jī)制完善法人治理和公司運(yùn)作；加強(qiáng)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的制度建設(shè)，形成良好的企業(yè)治理氛圍。

2.健全地方政府投融資平臺(tái)償債機(jī)制。可以設(shè)置償債擔(dān)保資金賬戶，該賬戶的資金來(lái)源取決于項(xiàng)目的不同性質(zhì)：公益性項(xiàng)目由政府和投融資機(jī)構(gòu)定期按照一定金額向償債擔(dān)保資金賬戶劃撥資金；非公益性項(xiàng)目由投融資機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目收益的一定比例定期存入該賬戶作為償債擔(dān)保資金。如果該賬戶的資金還不足以償付的債務(wù)，對(duì)投融資機(jī)構(gòu)因承擔(dān)公益性建設(shè)項(xiàng)目融資任務(wù)而發(fā)生的虧損，缺口部分由投融資機(jī)構(gòu)政府主管部門編制債務(wù)預(yù)算，列入部門預(yù)算，有計(jì)劃地還本付息。對(duì)非公益性項(xiàng)目，則以投融資平臺(tái)所投資項(xiàng)目未來(lái)所產(chǎn)生的收益為基本保障。（二）建立地方政府投融資責(zé)任制度

為防止地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生，要建立地方政府投融資責(zé)任制度。首先，無(wú)論是地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必須要求地方政府的債務(wù)規(guī)模與財(cái)力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致，以避免出現(xiàn)“新官不理舊賬”現(xiàn)象的發(fā)生；其次，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為，財(cái)政不為投融資機(jī)構(gòu)作擔(dān)保，政企之間保持嚴(yán)格界限；第三，在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

擴(kuò)展閱讀：地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)作探析

地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)作探析

【摘要】地方政府投融資平臺(tái)公司的出現(xiàn)解決了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏的難題，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了重要的力量。從201*年年初開(kāi)始，中央政府出臺(tái)了一系列法規(guī)政策，要求對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行清理整頓。但是我國(guó)目前的現(xiàn)狀要求平臺(tái)公司繼續(xù)存在下去，所以進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，提升自身造血功能是平臺(tái)公司健康持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。本文從市場(chǎng)化運(yùn)作必要性和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)方面對(duì)平臺(tái)市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行了論述，在此基礎(chǔ)上提出了推動(dòng)我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化的具體措施。

【關(guān)鍵詞】地方政府投融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)化1.市場(chǎng)化運(yùn)作的理論支持1.1公共品理論

薩繆爾森將物品分純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。三種類型產(chǎn)品的特征和供應(yīng)方式如下表。三種類型產(chǎn)品的特征及供應(yīng)方式1.2項(xiàng)目區(qū)分理論

項(xiàng)目區(qū)分理論是將項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不同的項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的投資主體，融資方式和運(yùn)作過(guò)程是不一樣的，如下表所示。

三種類型產(chǎn)品的項(xiàng)目分類2.市場(chǎng)化運(yùn)作的必要性

2.1我國(guó)目前的宏觀經(jīng)濟(jì)政策要求市場(chǎng)化

隨著投融資平臺(tái)數(shù)量大幅度上升，融資規(guī)模的急劇擴(kuò)大，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引起了國(guó)家的高度重視。從201*年3月起，國(guó)家相關(guān)部門先后出臺(tái)多條政策法規(guī)規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)，平臺(tái)公司將面臨融資渠道減少，融資規(guī)模驟減，融資成本上升等一系列等困難。2.2企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展需要市場(chǎng)化2.2.1注冊(cè)資本金風(fēng)險(xiǎn)

平臺(tái)公司在成立初期地方政府大多是以土地變更使用方式和用途所需補(bǔ)繳土地出讓金和增值收益作價(jià)入股的，但是現(xiàn)實(shí)中土地變現(xiàn)和開(kāi)發(fā)難度極大。同時(shí)我國(guó)《公司法》要求投資公司的注冊(cè)資本金必須在五年內(nèi)繳足，所以大多數(shù)公司都面臨不能及時(shí)交足注冊(cè)資本金而被追究法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。2.2.2融資渠道單一

從融資結(jié)構(gòu)來(lái)看，平臺(tái)公司大部分僅采用了負(fù)債的方式進(jìn)行融資，表明其融資渠道單一。從資金來(lái)源看，平臺(tái)公司僅僅與國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)展開(kāi)了合作，并且資金來(lái)源為國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)。2.2.3對(duì)所投資的項(xiàng)目缺乏事前審核和事后監(jiān)督

平臺(tái)公司大多的責(zé)、權(quán)、利不一致，承擔(dān)著籌資職能卻不能參加前期決策，公司所投資的項(xiàng)目，早已經(jīng)由上級(jí)確定好了，公司并不能對(duì)所投資的項(xiàng)目進(jìn)行事前的審核，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，平臺(tái)的功能只是負(fù)責(zé)融資，卻不能插手項(xiàng)目的前期建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)管理，不能對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程約束和監(jiān)督。3.市場(chǎng)化運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

友情提示：本文中關(guān)于《地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制研究》給出的范例僅供您參考拓展思維使用，地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制研究：該篇文章建議您自主創(chuàng)作。

來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)整理 免責(zé)聲明：本文僅限學(xué)習(xí)分享，如產(chǎn)生版權(quán)問(wèn)題，請(qǐng)聯(lián)系我們及時(shí)刪除。

《地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制研究》由互聯(lián)網(wǎng)用戶整理提供,轉(zhuǎn)載分享請(qǐng)保留原作者信息,謝謝!
鏈接地址：http://www.taixiivf.com/gongwen/647127.html

• 上一篇：新形勢(shì)下的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范
• 下一篇：地方融資平臺(tái)