對法院管理社區(qū)矯正的思考

對法院管理社區(qū)矯正的思考

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[摘要]：在一些國家，社區(qū)矯正的管理是由法院系統(tǒng)來承擔，我國也出現(xiàn)了由法院監(jiān)督管理緩刑、假釋人員的探索，這說明由法院管理社區(qū)矯正具有一定的可行性和必要性，因此，分析法院對社區(qū)矯正管理的優(yōu)勢，探索設立由法院管理的模式，對于完善我國社區(qū)矯正制度具有重要意義。[關鍵詞]：法院；社區(qū)矯正；執(zhí)行主體；管理模式

我國目前正大力開展社區(qū)矯正的試點工作，但社區(qū)矯正執(zhí)行機構的設置存在很多問題，根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，應當由公安機關負責對五種非監(jiān)禁的刑罰措施的執(zhí)行，根據(jù)最高法院、最高檢察院、公安部、司法部關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知，要求由司法行政機關負責社區(qū)矯正，我們的社區(qū)矯正工作的管理體制基本確立了“兩個主體”的試點方針，即根據(jù)現(xiàn)行法律，公安機關是“執(zhí)法主體”，由司法行政部門擔當日常“工作主體”。這種所謂的“兩個主體”的運作模式嚴重影響了社區(qū)矯正的執(zhí)行效率，本文試從法院作為社區(qū)矯正執(zhí)行機構的角度，借鑒國外已有的經(jīng)驗，分析國內法院管理社區(qū)矯正的探索，探討在我國由法院管理社區(qū)矯正的必要性、可行性，并提出由法院管理社區(qū)矯正的設想，以供討論。一、國外由法院系統(tǒng)管理社區(qū)矯正的實踐

從世界范圍內來看，社區(qū)矯正的執(zhí)行一般分為兩種方式。一種是由法院系統(tǒng)執(zhí)行，如德國、法國等，一種是由行政機關執(zhí)行，如英國、日本等，有的國家同時存在兩種方式，如美國。對于社區(qū)矯正的最主要形式緩刑來說，目前在大多數(shù)國家都在刑法中規(guī)定由法院系統(tǒng)來負責監(jiān)督執(zhí)行，負責緩刑考察工作的法院多數(shù)是原審法院，有的國家規(guī)定也可以是被告人居住地初審法院。[1]

1、德國。德國社區(qū)矯正形式主要是緩刑和假釋。德國的緩刑、假釋由緩刑官、假釋官負責監(jiān)督執(zhí)行。緩刑假釋官的主要任務包括：（1）為被緩刑假釋人的就業(yè)、救濟、與公共機構打交道等提供咨詢、照顧和幫助；（2）對被緩刑假釋人進行監(jiān)督；（3）促使被緩刑假釋人重新社會化；（4）完成司法部委托的相關工作；（5）向法院匯報被緩刑假釋人的各方面狀況等。緩刑假釋官發(fā)現(xiàn)被緩刑假釋人未遵守緩刑、假釋條件的，可進行訓誡，訓誡無效的應向法院報告，由法官視違規(guī)程度決定延長緩刑假釋期限或者重新收監(jiān)執(zhí)行。約有35％左右的被緩刑假釋人重新入獄服刑。緩刑假釋官是由法院聘任，接受法院的指示，向法院負責，屬于司法部的公務人員。[2]筆者不認同德國的社區(qū)矯正是由司法部管理的結論觀點。[3]這里需要明確的是，德國的國家機構設置與我國不同，德國的法院和檢察院都是司法部的下設機構，而在我國，法院與司法部沒有任何隸屬關系。準確的說，德國的緩刑和假釋是由司法部下設的法院通過聘任緩刑、假釋官來具體負責緩刑假釋人員的監(jiān)督、救濟，而不能籠統(tǒng)的說德國的緩刑假釋是由司法部管理，因此我們不能盲目的照搬、模仿德國的做法。

2、法國。法國的社區(qū)矯正主要有緩刑、假釋、公益勞動、剝奪權利等方式，法國各類社區(qū)矯正形式都是由被判決人慣常居住地區(qū)的刑罰執(zhí)行法官負責執(zhí)行。每一個大審法院應有一名或數(shù)名法官專門負責裁判的執(zhí)行。負責判決執(zhí)行的執(zhí)行法官是在征求了最高司法會議的意見之后，以法令形式指定的，任期三年。緩刑考驗期內，被緩刑人應履行的特殊要求以及有罪判決本身的要求可在任何時候由刑罰執(zhí)行法官作出裁決，刑罰執(zhí)行法官在緩刑考驗期內

邢文杰

發(fā)布時間：

201*-01-10

17:24:42

也可以隨時作出決定變更或取消被緩刑人應履行的特定義務。如果被緩刑人不履行特定義務，刑罰執(zhí)行法官可以作出附具理由的裁定，將被緩刑人立即關押至最近的監(jiān)禁場所。[4]由于假釋人員應遵守的義務大部分與緩刑人員所規(guī)定的義務相類似，假釋也是由執(zhí)行法官負責監(jiān)督執(zhí)行。[5]

3、美國。美國的社區(qū)矯正形式主要有緩刑、假釋、中間制裁等。由于聯(lián)邦制的國家結構形式，在美國沒有統(tǒng)一的社區(qū)矯正執(zhí)行機構，各州有自己的一套制度措施。對于緩刑，從目前來看，成人緩刑大致有四種模式：有三十多個州由政府的矯正局管理，6個州由州法院系統(tǒng)管理，6個州是由當?shù)厥锌h法院管理，4個州由市縣政府部門管理。青少年緩刑多數(shù)是由法院系統(tǒng)管理。贊成法院管理的人認為，法院對緩刑有更多的責任，在緩刑的全過程中，法院能對緩刑工作者進行指導并隨時采取及時的行動，法院往往更相信自己工作人員的情況匯報。[6]但是法院對假釋人員沒有執(zhí)行權，因為在美國，假釋都是司法部下設的假釋委員會的管理下運作，由假釋委員會負責假釋的決定和監(jiān)督，沒有法院的參與，因此法院也就不介入假釋人員的監(jiān)督管理。

二、國內由法院管理社區(qū)矯正的探索

在我國，根據(jù)刑法和相關法律、司法解釋的規(guī)定，對社區(qū)中的服刑人員的監(jiān)督和管理是由公安機關負責承擔。其實在建國初期，我國的法制建設還處于起步和摸索階段，在當時的司法實務界曾出現(xiàn)過對于緩刑這一最重要的社區(qū)矯正形式，究竟是由法院負責執(zhí)行還是由公安機關負責執(zhí)行的選擇問題。最高法院在與公安部共同研究之后，決定對于一般緩刑犯由當?shù)毓�安部門負責監(jiān)督執(zhí)行。[7]建國初期，管制的適用和制度也都比較混亂，人民法院可以將其作為刑罰方式適用，公安機關可以將其作為行政處罰適用，有的地方，區(qū)鄉(xiāng)人民政府也承擔執(zhí)行管制的任務。1956年11月16日《全國人民代表大會常務委員會關于反革命分子的管制一律由人民法院判決的決定》公布之后，管制也正式開始由人民法院判決，由公安機關執(zhí)行。[8]

但是，幾十年的實踐表明，由公安機關執(zhí)行非監(jiān)禁刑刑罰措施效果并不理想，很多服刑人員處于無人管的狀態(tài)。在實踐中，有的法院迫于無奈，為了不使非監(jiān)禁刑服刑人員脫管，只能自己對服刑人員進行監(jiān)督管理。如201*年無錫市開發(fā)區(qū)法院實行“新政”，首次對17名緩刑犯建檔考察，緩刑判決生效后，法院在每月初向緩刑犯發(fā)送《思想?yún)R報表》，緩刑犯必須作出書面的工作、生活匯報，由當?shù)毓�安機關認可后在月底反饋到法院。法院還會定期向緩刑犯寄送法律學習資料，緩刑人員也要寫出學習心得。有業(yè)內人士認為，法院注重和加大對非監(jiān)禁刑人員的管理，有望推動社區(qū)矯正工作的社會化、制度化。[9]貴陽市中級法院在對一起假釋案件的審理中，為確保服刑人員在假釋后不再危害社會，法院特別對假釋條件進行延伸，包括假釋人員出監(jiān)后有無生活來源等，還將征求服刑人員家庭成員及原所在社區(qū)的意見，查明其是否愿意接納。在服刑人員獲得假釋后，法院將不定期對其回訪，一旦發(fā)現(xiàn)有輕微違法行為或表現(xiàn)不佳，要立即取消假釋。有人認為，法院這樣加強假釋人員的監(jiān)督有越俎代庖之嫌，因為監(jiān)督假釋罪犯是公安機關而非法院的職責和權能，[10]但是，設想如果公安機關真正切實做好了假釋人員的監(jiān)督管理工作，法院不會多此一舉，這一做法雖然與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突，但是法院的初衷是好的，也是為了維護刑罰的完整性和權威性，切實保證刑罰的順利實現(xiàn)，預防犯罪行為再次發(fā)生。近幾年，法院系統(tǒng)還出現(xiàn)了一些我們現(xiàn)行法律尚未規(guī)定的社區(qū)矯正形式，如社會服務令制度和暫緩判決制度。這兩種制度在國外的社區(qū)矯正工作中已經(jīng)很具代表意義，在國內進行相關探索實踐能夠大力推動我國社區(qū)矯正與國際接軌。社會服務令，是法院在審理未成年人刑事案件中，對已構成犯罪的未成年涉罪對象，責令其至某一場所，完成一定期限且為無償社會服務勞動的非刑罰化的矯治措施。適用范圍包括：試行暫緩判決的，判處管制的，單處罰金的，判處免刑的，宣告緩刑的。[11]這種社會服務令制度自201*年在上海長寧法院首次試行之后，國內許多省市的基層法院相繼在未成年刑事案件中嘗試探索社會服務令，取得了較好的教育矯正效果。社會服務在法院指定或者法院同意的勞動場所內進行，勞動場所須有必要的幫教組織和反饋機制，及時向法院反映信息，因此社會服務令的全程運作都是由法院進行監(jiān)督。同時，法院與勞動場所密切合作，可以開展多種有效的矯正項目和教育活動，積極促使涉罪未成年人改惡從善，矯正不良心理和行為。實踐證明，由法院負責社會服務令這一社區(qū)矯正形式的監(jiān)督和矯正是可行的，也是成功的。通過以上實踐表明，在我國，法院有能力勝任社區(qū)矯正的監(jiān)督、管理和矯正任務。

三、由法院管理社區(qū)矯正的必要性、可行性我國目前的社區(qū)矯正的執(zhí)行主體比較混亂，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，社區(qū)矯正的刑罰措施是由公安機關負責執(zhí)行，而根據(jù)最高法院、最高檢察院、公安部、司法部關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知，是由司法行政機關負責社區(qū)矯正的執(zhí)行，具體來說是由基層司法所負責開展對服刑人員的監(jiān)督、管理和矯正工作�，F(xiàn)在國內學術界也是普遍傾向于由司法行政機關取代公安機關，負責社區(qū)矯正的執(zhí)行。但是，基層司法所是否有能力勝任這項工作值得懷疑。有學者指出，由于當前基層司法所不具有刑事執(zhí)法性，不適應對社區(qū)矯正進行專業(yè)化管理的要求，而且還存在著管理體制不順、基礎設施薄弱、工作力量不足以及隊伍素質相對較低的問題，因此，基層司法所難以勝任社區(qū)矯正工作。[12]既然公安機關和基層司法所都難以勝任社區(qū)矯正的工作，在我國應當如何構建社區(qū)矯正的執(zhí)行機構，這是我國社區(qū)矯正進一步深入開展之前應當解決的問題。

在我國構建社區(qū)矯正的執(zhí)行機構，既要參考借鑒國外的有益經(jīng)驗，又要充分考慮我國的現(xiàn)有體制情況，不能因循守舊，更不能盲目照搬。歷史證明公安機關已不適合作為非監(jiān)禁刑的監(jiān)管和矯治工作，基層司法所的現(xiàn)有體制和資源也難以勝任。國外很多國家是存在由司法行政機關負責社區(qū)矯正的先例，但是在我國“兩高兩部”在確定社區(qū)矯正試點的管理體制時缺乏深入的調研和充分的論證。[13]我們應當看到，國外也存在不少由法院系統(tǒng)管理社區(qū)矯正的經(jīng)驗，而國內司法實務界又自發(fā)出現(xiàn)了由基層法院負責監(jiān)督管理社區(qū)矯正的實踐探索，這也反映了我國實踐中的發(fā)展方向和實踐需要。任何真理都是從實踐中來，我們有必要對法院的這些探索加以重視，并進一步研究其合理性和可行性，探索出一條符合我國國情實際的社區(qū)矯正的管理體制。

1、法院管理符合社區(qū)矯正的專業(yè)性、法律性的基本要求。社區(qū)矯正是非監(jiān)禁性刑罰的執(zhí)行過程，刑罰的執(zhí)行必定是一項專業(yè)性和法律性較強的工作，要求刑罰的執(zhí)行主體必須具備刑事法律方面的相關知識和理論修養(yǎng)。同時，社區(qū)矯正更是對罪犯的矯正過程，社區(qū)矯正工作者要對針對服刑人員開展心理矯正，通過多種形式的矯正活動和矯正項目，通過集中學習和個別教育等方式，幫助其克服不良心理的影響，并及時幫助解決服刑人員的一些困難，對特殊需要加以引導，最終的目標是使其避免再次犯罪，成為守法公民。在這個矯正的過程中，要求執(zhí)行主體隊伍必須具備法學、犯罪學、心理學、社會學、犯罪心理學等多方面的知識和技能，因此，社區(qū)矯正是一項專業(yè)性、法律性較強的工作。法院在長期的審判實踐中，積累了豐富的關于犯罪發(fā)生、犯罪心理方面的經(jīng)驗，培養(yǎng)了大量熟悉罪犯心理、了解罪犯處境的一線工作者，再加上可以聘任社會上的具有專業(yè)知識背景的志愿者幫助開展社區(qū)矯正，因此，法院有能力勝任社區(qū)矯正這一專業(yè)性、法律性較強的工作。

2、法院管理符合社區(qū)矯正的剛柔并濟的工作要求。在社區(qū)矯正中，既要在監(jiān)督管理上有剛性的一面，因為社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行的過程，須進行輕微強制性的管束，必須體現(xiàn)一定的懲罰性；又要在教育矯治上有柔性的一面，因為刑罰的適用要以罪犯的心理康復為最終目標，心理矯治需要在對罪犯心理充分了解的基礎上，開展有針對性的矯治項目，強調對罪犯心理和情緒障礙的引導和疏通。我國法院擁有一定的國家強制力量，有自己的司法警察隊伍，可以保證社區(qū)矯正的順利執(zhí)行。另外，我國從1984年建立第一個少年法庭以來，現(xiàn)已在全國確立未成年人刑事案件都由少年法庭審理的制度。多年來少年法庭的運作，積累了豐富了針對未成年犯罪人的柔性審判和管理的寶貴經(jīng)驗，我們完全可以把這些實踐經(jīng)驗進一步鞏固和發(fā)揚，并運用到社區(qū)矯正的實際工作中去。此外，還可以通過聘任志愿者的形式，幫助開展對服刑人員的心理矯治和生活援助等。因此，法院的工作方式符合社區(qū)矯正剛柔并濟的要求。3、法院管理有利于提高社區(qū)矯正的工作效率。體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）在由法院管理社區(qū)矯正的國家里，法院一般也是社區(qū)矯正刑罰措施的決定機關。法院經(jīng)過對案件的審理，對罪犯各方面情況已經(jīng)有比較全面的了解和把握，因此在刑罰執(zhí)行過程中，法院可以針對罪犯的具體情況開展個性化的矯正項目，這樣就大大提高了社區(qū)矯正的工作效率。

（2）罪犯在被矯正期間應當遵守的義務都是由法院規(guī)定的，因此法院在執(zhí)行過程中對這些義務要求會有更深入的理解，更全面的把握。

（3）對社區(qū)矯正過程中出現(xiàn)的各種情況，法院可以及時作出反應。法院可以及時作出刑罰執(zhí)行過程中獎懲的處理結果。罪犯在服刑過程中表現(xiàn)較好的，法院可以根據(jù)情況及時作出減刑的決定。對于服刑人員違反監(jiān)管義務的，法院也可以及時作出懲罰措施，嚴重的可以將違規(guī)者帶回法庭，并及時根據(jù)情節(jié)輕重和惡性大小，酌情作出刑罰執(zhí)行方式的變更。如果由其他如行政機關管理社區(qū)矯正，出現(xiàn)以上情況時，要經(jīng)過復雜的審批程序，最終的減刑或者其他刑罰執(zhí)行方式變更的決定仍要由法院作出。因此，由法院管理社區(qū)矯正，可以避免不同機關之間不必要的繁瑣交接程序，節(jié)約行刑資源，提高行刑效率。四、法院管理社區(qū)矯正的設想

借鑒國外法院管理社區(qū)矯正刑罰的經(jīng)驗，總結國內法院監(jiān)督管理社區(qū)矯正對象的探索，試對我國法院系統(tǒng)管理社區(qū)矯正的模式作如下設想：

1、關于機構設置。建議在基層法院內部建立專門的社區(qū)矯正執(zhí)行部門，該部門可以叫作“社區(qū)矯正局”，與原有的“執(zhí)行局”并列。社區(qū)矯正局內部可以設置管制庭、緩刑庭、假釋庭等分支機構，具體管理不同類別的矯正對象。不同類別的矯正對象有其不同的特點，對其也應當展開有針對性的矯治方案，因此應當設置不同的庭，根據(jù)罪犯的類別分類矯正。這樣，在刑事審判庭判決生效之后，相關司法文書立即轉交社區(qū)矯正局，避免了不同機關之間的銜接配合不力的弊端，大大提高了工作效率。對于中級人民法院判決或者裁定的案件也按照就近的原則交由基層法院負責執(zhí)行。

2、關于執(zhí)行人員的配備。社區(qū)矯正是一項專業(yè)性較強的系統(tǒng)工程，必須要有一支專職隊伍來負責執(zhí)行，因此要在部門內部配備充足的專職人員，而不能由審判法官或者其他人員兼任。建議可以由具有審判經(jīng)驗的刑事審判法官調任社區(qū)矯正局，負責社區(qū)矯正的監(jiān)督、執(zhí)行。因為他們通過多年的審判實踐，不僅積累了大量的刑法學、犯罪學方面的知識，而且對犯罪心理、犯罪動機的形成，以及對罪犯的需求都有很深刻的理解，可以在對罪犯充分了解和把握的基礎上，開展有針對性的矯治活動。這樣，通過法院內部調任的方式建立社區(qū)矯正工作者隊伍，不改變工作者的原有人事關系，因此在實踐中具有較大的可操作性。也可以通過向社會招聘的方式，聘任社區(qū)矯正工作者。無論哪種方式，要成為正式的社區(qū)矯正工作者必須經(jīng)過嚴格的培訓。

3、關于志愿者隊伍建設。法院專職人員的數(shù)量和能力畢竟還是有限的，需要廣泛發(fā)動群眾力量，吸收一定數(shù)量的志愿者參與到社區(qū)矯正中來，他們可以利用業(yè)余時間幫助開展對服刑人員的矯正活動。志愿者可以是相關領域的專家、學者、心理醫(yī)生或者高校學生，也可以是表現(xiàn)較好的刑滿釋放人員，因為他們更了解被矯正對象的心理，與被矯正對象也有更多的共同語言，一部分刑滿釋放人員也有服務社會的熱情和愿望，他們可以在幫助矯正的過程中，與被矯正對象一起相互促進，共同進步。

4、關于獎懲的處理。建議賦予法院社區(qū)矯正局充分的獎懲決定權，即社區(qū)矯正局有權直接對被矯正對象的獎懲作出處理，而不需要經(jīng)過其他部門的審批。這樣可以節(jié)約寶貴時間，既可以提高被矯正人員的接受矯正的積極性，也能夠對違反監(jiān)管規(guī)定的人員及時作出處理，提高工作效率。社區(qū)矯正局也應當享受減刑決定權，對表現(xiàn)較好，符合條件的被矯正對象依法進行減刑，使社區(qū)矯正保持在一個高效、動態(tài)的運作過程中。使那些表現(xiàn)較好、已經(jīng)沒有矯正必要的人員及早脫離被監(jiān)管的狀態(tài)，對惡性較大的對象加強或延長矯正，充分體現(xiàn)個別化的原則。對于違反監(jiān)管規(guī)定的對象，社區(qū)矯正局可以直接作出懲罰的決定，對于重新犯罪的，應當立即撤銷社區(qū)矯正，轉交公安機關、檢察機關進行偵察、起訴。

參考文獻：

[1]張文學編著《中國緩刑制度理論與實務》，人民法院出版社1995年版,144-145頁。[2]陳澤憲《德國、法國非監(jiān)禁刑罰及替代措施》，。

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[5][法]卡斯東斯特法尼等著羅結珍譯：《法國刑罰總論精義》，中國政法大學出版社1998年版，643頁。

[6]劉強編著《美國社區(qū)矯正的理論與實務》，中國人民公安大學出版社201*年版，64、65頁。[7]《最高人民法院關于判處緩刑的一般刑事犯由公安部門監(jiān)督執(zhí)行的復函》，1953年3月27日，法辦字第1657號。

[8]吳宗憲等著《非監(jiān)禁刑研究》，中國人民公安大學出版社201*年版，461-462頁。[9]《開發(fā)區(qū)法院為緩刑犯建檔，法官和犯人間的溝通更緊密監(jiān)外管理導入“社區(qū)矯正”》，《無錫日報》201*年03月10日。[10]《這樣假釋不妥》，《法制日報》201*年1月6日。[11]《上海長寧法院試行社會服務令一周年專題》，《青少年犯罪問題》，201*年3期。[12][13]劉強《我國社區(qū)矯正試點中的管理體制弊大于利》，《法學》，201*年9期。

擴展閱讀：對我國社區(qū)矯正組織管理模式的思考

對我國社區(qū)矯正組織管理模式的思考

由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒布的《關于開展社區(qū)矯正工作試點的通知》(以下簡稱《通知》)確立的組織管理模式是“司法行政機關要牽頭組織有關單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作，會同公安機關搞好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，組織協(xié)調對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要具體承擔社區(qū)矯正的日常管理工作”�！锻ㄖ�》事實上確認了公安機關是“執(zhí)法主體”，司法行政機關是“工作主體”。并希望通過一段時間的試點，逐步過渡到完全由司法行政機關(具體通過司法所)承擔對社區(qū)矯正的管理。

一、社區(qū)矯正組織管理模式的沖突與弊端

(一)法律與《通知》規(guī)定的沖突我國《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定的非監(jiān)禁刑(社區(qū)矯正)執(zhí)行的組織管理的歸屬是公安機關，與“兩院兩部”聯(lián)合下發(fā)的(通知)以及《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》的規(guī)定存在著對立與沖突。

對于社區(qū)矯正對象中的管制、假釋、被暫予監(jiān)外執(zhí)行和被剝奪政治權利的執(zhí)行主體，我國《刑法》、《刑事訴訟法)都做出了明確規(guī)定，且規(guī)定一致。我國《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定：管制、剝奪政治權利罪犯的執(zhí)行主體是公安機關，對于假釋的罪犯，由公安機關予以監(jiān)督�！缎淌略V訟法》還規(guī)定，對暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，由居住地公安機關執(zhí)行。但《刑法》與《刑事訴訟法》在緩刑考察機關的規(guī)定上略有區(qū)別。我國《刑法》第76條規(guī)定，“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期內，由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合”。而《刑事訴訟法》第217條規(guī)定，“對于被判處徒刑緩刑的罪犯，由公安機關交所在單位或者基層組織予以考察”。兩個刑事法律規(guī)定的區(qū)別性體現(xiàn)在：一個是“直接管理”，所在單位或者基層組織予以配合，另一個是“間接管理”，所在單位或者基層組織予以考察。但兩者管理主體的最終歸屬仍然是公安機關。我國《刑法》、《刑事訴訟法》雖然對管理的主體作了明確的規(guī)定，但對管理的內容規(guī)定是粗疏的，使得這種管理流于形式。

《通知》對管理主體的規(guī)定是“司法行政機關要牽頭組織有關單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作”，“公安機關要配合司法行政機關依法加強對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，依法履行有關法律程序。對違反監(jiān)督、考察規(guī)定的社區(qū)服刑人員，根據(jù)具體情況依法采取必要的措施；對重新犯罪的社區(qū)服刑人員，及時依法處理”。顯然，《通知》規(guī)定的組織管理模式是司法行政機關為主導，公安機關由過去唯一的管理主體轉為“配合”的輔助地位。由司法部頒布的《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法)則規(guī)定：“省(自治區(qū)、直轄市)、市(地、州)和縣(市、區(qū))司法行政機關應當設立社區(qū)矯正工作領導小組辦公室，作為同級社區(qū)矯正工作領導小組的辦事機構，負責指導、監(jiān)督有關法律、法規(guī)和規(guī)章的實施，協(xié)調相關部門解決社區(qū)矯正工作中的重大問題，檢查、考核本地區(qū)社區(qū)矯正實施情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所具體負責實施社區(qū)矯正�！痹俅未_認了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所具體管理的主體地位。

一項法律制度能否成功施行，有賴于其本身規(guī)范的確定性和統(tǒng)一性。就確定性而言，各部門的管理職責必須明確完整；就統(tǒng)一性而言，體現(xiàn)為法律部門之間、上下位法律之間的協(xié)調一致，以確定性和統(tǒng)一性保證制度的施行。

(二)“雙主體”管理模式在實踐中的弊端目前試點中組織管理模式存在一些困難和問題，若不能及時有效地解決，會越來越成為社區(qū)矯正工作深入開展的“瓶頸”。這些困難與問題主要體現(xiàn)在：

1司法所工作人員力量不足。司法所是社區(qū)矯正的“工作主體”，目前不少地方還存在一人所、兩人所。司法所除承擔社區(qū)矯正工作外，還承擔著人民調解、刑釋解教人員安置幫教、普法宣傳等職能，人手不足問題較為突出。同時，一些司法所管理體制不順，不少工作人員是事業(yè)編制，他們不僅身兼數(shù)職，而且有的主要精力是從事基層黨委、政府安排的其他工作，人員的流動性較大。這對于專業(yè)性、程序性、執(zhí)法性較強的社區(qū)矯正而言，無疑有較大的影響。

2影響職能部門間的協(xié)作配合。社區(qū)矯正工作需要政法部門間的協(xié)作配合，但實際工作中，職能部門間的協(xié)作配合還存在以下問題：

(1)公安派出所與司法所配合不力�；鶎庸ぷ魅藛T普遍反映，當司法所提出請派出所對屢次不服監(jiān)管教育甚至對抗的社區(qū)服刑人員實行訓誡、警告、行政拘留等懲罰措施時，有的派出所不夠重視，常以工作忙、人手少等理由消極應付，或認為社區(qū)服刑人員已經(jīng)交給司法所監(jiān)管，與自己沒有關系了，不再履行職責。由于司法所沒有執(zhí)法權限，致使一些監(jiān)管措施、懲罰制度很難發(fā)揮應有的作用，影響了刑罰執(zhí)行的強制性與嚴肅性。

(2)法院、監(jiān)獄和看守所對“雙主體”的銜接易產生疏漏。通過調研發(fā)現(xiàn)，法院、監(jiān)獄、公安看守所送達法律文書及相關材料時，存在法律文書不齊全、送達不及時、漏送達等問題，甚至沒仔細核對罪犯的真實姓名、經(jīng)常居住地等基本情況而出現(xiàn)錯送達。一些法院對未羈押的罪犯判處管制、宣告緩刑或決定暫予監(jiān)外執(zhí)行時，一些監(jiān)獄、公安看守所釋放假釋犯或暫予監(jiān)外執(zhí)行犯時，僅告知罪犯應按時到居住地的派出所報到，而沒有明確告知還應到司法所報到及不按時報到的法律后果。有的看守所將法律文書只送達公安機關，不送達司法行政機關，導致司法行政機關很難掌握罪犯的情況，一旦出現(xiàn)法律文書送達不及時、漏送達等情況時，極易發(fā)生脫管、漏管現(xiàn)象。另外，有的法院審判后沒有采取適當方式通知罪犯執(zhí)行地的縣級司法行政機關做好接收準備工作，實踐表明，”雙主體”的管理模式帶來了執(zhí)法機關地位不明、職責不清、銜接不暢、效率不高等問題。并導致了多頭指揮、多頭檢查、多頭交辦任務、多頭要數(shù)據(jù)材料的現(xiàn)象，給試點單位帶來工作中的雜亂和不便。這種多元管理格局會導致寶貴的行刑資源浪費，不利于對刑罰執(zhí)行工作的歸口管理和法律監(jiān)督，容易發(fā)生脫節(jié)現(xiàn)象。盡管“雙主體”管理存在弊端，但是“雙主體”的管理模式也有其合理性的一面。因為在試點階段，尚不能體現(xiàn)司法所等獨立承擔執(zhí)法的任務。就現(xiàn)實而言，由于司法所編制所限和力量不足，不得不借助外力來開展社區(qū)矯正工作。201*年1月，上海成立了新航社區(qū)服務總站(社團組織)，政府以購買服務的形式讓社會工作者參與和協(xié)助司法行政機關做好社區(qū)服刑人員和刑釋解教人員的教育轉化、幫困解難、生活指導等輔助性工作，但實際上他們承擔了社區(qū)矯正的大部分工作，諸如個別教育、集中教育、落實思想?yún)R報、組織安排公益勞動和心理矯正等。但是社會工作者是以助人自助的理念開展工作，其本身沒有也不應有執(zhí)法管理的權限。①如果以社會工作者為主導開展社區(qū)矯正，勢必將社區(qū)矯正引人重幫困解難，輕監(jiān)管懲罰的路徑。201*年上海市檢察機關在監(jiān)外執(zhí)行專項檢查活動中。發(fā)現(xiàn)脫管漏管的監(jiān)外執(zhí)行罪犯823人；201*年，又檢查發(fā)現(xiàn)脫管漏管的監(jiān)外執(zhí)行罪犯256人。雖然201*年比201*年有較大進步，但數(shù)字表明對社區(qū)矯正仍然有嚴格管理的必要性。

201*年，中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》，針對“一是因為交付執(zhí)行環(huán)節(jié)部門間工作不銜接，造成漏管；二是一些地方對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的管理措施落實不到位，造成脫管；三是交付執(zhí)行、監(jiān)管管理等環(huán)節(jié)的一些問題在法律和制度上規(guī)定缺失或規(guī)定不明確，導致實踐中責任不清，執(zhí)行工作不到位”的問題②，特別強調和強化了公安機關在社區(qū)矯正管理中的職能。③該《意見》在一定程度上反映了在社區(qū)矯正試點中，司法所管理不力的問題。那么，司法所管理不力，是否可以考慮仍然由公安機關來管理呢?一些學者認可這樣的觀點，理由是：公安機關具有長期監(jiān)管非監(jiān)禁刑的經(jīng)驗，公安機關負責社區(qū)矯正可以避免與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突；當前，社區(qū)警務已經(jīng)成為世界各國警務改革的基本方向。其“打防結合、預防為主”的犯罪控制理念和“專群結合”的工作方針同社區(qū)矯正的追求不謀而合；公安機關管理更具法律的權威性。

筆者認為不妥。公安機關行使偵查逮捕權，同時又行使社區(qū)刑罰執(zhí)行權，不符合刑罰權力的合理分工和制衡的原則�，F(xiàn)在，社會各種矛盾叢生，犯罪率持續(xù)攀升，維護社會治安秩序，預防、制止和偵查違法犯罪的任務不堪重負⑤，但我國《刑法》將非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行權賦予了公安機關，因此，公安機關不得不在維護社會治安秩序和打擊現(xiàn)行犯罪的長期疲憊中，抽出少量的精力行使職責，使得管理流于形式。而且，在公安機關內部也一直沒有設立專門負責緩刑、假釋、管制的工作機制，監(jiān)管人員不固定、工作缺乏連續(xù)性、崗位責任不明確，不利于社區(qū)矯正的健康發(fā)展。但是司法所在社區(qū)矯正試點中作為“工作主體”又無執(zhí)法權，但凡涉及社區(qū)服刑人員的遷居、外出、收監(jiān)執(zhí)行、突發(fā)事件等均要向公安機關通報，由公安機關做決定。造成社區(qū)服刑人員對司法所作為管理、監(jiān)督機構缺乏認同感，而作為“執(zhí)法主體”的公安機關，卻不負責具體工作。其結果是造成了工作的復雜化，職責交叉，銜接不力。

二、組織管理模式的局限與重構

(一)現(xiàn)有組織管理模式的局限性

筆者認為：“兩院兩部”在《通知》中確立的“雙主體”的組織管理模式存在著明顯的局限性。主要表現(xiàn)為三點：

一是該模式屬過渡性的模式，不適合長期使用。過去由公安機關派出所承擔對社區(qū)服刑人員的管理，由于公安派出所工作繁忙，實際上疏忽了對此項工作的認真管理。從權力制約原則出發(fā)，基層公安部門也不適合承擔對社區(qū)矯正的管理。但試點模式仍然明確公安機關作為執(zhí)法主體，并讓司法行政機關的司法所承擔具體管理工作，而司法所本身有多項繁重的工作，本身并不具有執(zhí)法的性質。因此，兩家管理不利于提高工作效率，容易引起扯皮、推諉、銜接上的漏洞，責權不明，這種非專業(yè)化的機構和人員進行管理，不符合現(xiàn)代的專業(yè)化管理的基本要求。試點的決策者也可能考慮先由兩家管理，經(jīng)過一段時間的摸索，再轉為一家管理。但實際上完全可以進行一步到位的試點。在確立了專門的管理機構和工作人員后進行試點，在試點開始時可能制度不夠健全，管理不一定到位，可由公安機關積極配合，經(jīng)過一段時間的改進和完善，逐步形成獨立的執(zhí)法管理模式。令人遺憾的是，在201*年我國社區(qū)矯正的試行推向全國，仍然沿用這種201*年試點時的過渡性模式，許多在試點初期所產生的問題沒能妥善解決又將帶到面上。

二是這一模式是基于“在現(xiàn)有法律框架下運作”的指導思想下確立的模式，與黨中央提出的改革創(chuàng)新的理念不符。具體表現(xiàn)為，我國《刑法》規(guī)定了對社區(qū)服刑人員的管理主體是公安機關，因此，在“兩院兩部”的《通知》中，仍然保留公安機關作為執(zhí)法主體，而司法行政機關是作為工作主體。似乎這樣可避免與《刑法》的規(guī)定不一致。但問題在于隨著我國社區(qū)矯正的試點和推進，需要對非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的“法律框架”進行突破和修正。

我國目前的“法律框架”存在著與“社區(qū)矯正”試點的理念存在不適應的問題。事實上，在“兩院兩部”的筆者認為，既然社區(qū)矯正是我國刑罰制度改革的試點，就應該允許對現(xiàn)行法律包括組織管理的框架有所突破，否則，怎能體現(xiàn)出刑罰制度的改革和創(chuàng)新?因此，社區(qū)矯正的組織管理模式不應在現(xiàn)有的、已經(jīng)過時的法律框架下運作，而應根據(jù)我國的國情，實事求是地開展具有突破性的試點。

如何突破現(xiàn)行法律框架的限制?這里需要根據(jù)科學發(fā)展觀的原則。按照科學的方法進行試點。具體說來，在全國確定試點模式前要進行充分的論證，并確定多種選擇方案，目前“兩院兩部”確定的派出所和司法所作為社區(qū)矯正執(zhí)行主體的模式可以作為一種選擇，但這并不是唯一的選擇；第二種模式是設立專門的社區(qū)矯正管理機關(不包括公安機關)，”’經(jīng)過幾年的社區(qū)矯正試點實踐，越來越多的學者和實際工作者認為后一種模式有利于進行專業(yè)化管理、職責明確，也有利于提高效率。既然如此，也迫切需要對此進行試點。

三是試點模式的確立忽視了地方的差異。社區(qū)矯正的特點是需要利用社區(qū)的資源對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)管和改造。我國東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)在資源方面存在著較大的差異，在經(jīng)濟發(fā)展和文化方面也存在著一定的差異。因此，在全國范圍內設定一個單一的、過渡式的模式進行試點，難免會給一些地區(qū)造成削足適履的尷尬局面。因此，社區(qū)矯正試點應在確立基本原則的前提下，允許各地有一定的自主選擇的余地。允許出現(xiàn)略有不同的適合本地特點的組織管理模式。在經(jīng)過若干年的試點之后，試點的組織管理部門需要對試點模式進行評估和可行性論證，分析利弊，逐步形成適合國情的社區(qū)矯正組織管理模式，同時也允許有一定的地區(qū)差異。

令人遺憾的是，在這些局限性問題尚未解決的背景下，201*年兩院兩部又通過《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》的行政命令，將不成熟的社區(qū)矯正組織管理模式向全國推行。不難預見，我國第一批、第二批試點省、自治區(qū)、直轄市的組織管理體制中出現(xiàn)的問題和困難勢必重復出現(xiàn)在新的試點省、自治區(qū)、直轄市。

(二)未來組織管理模式的重構作為社區(qū)矯正組織管理模式，需要在試點實踐的基礎上進行優(yōu)化選擇。選擇的前提是有利于對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管、矯治和幫扶，有利于他們成為自食其力的守法公民，有利于降低刑罰成本。通過研究和比較，筆者傾向于建立與現(xiàn)有模式不同的管理模式。即建立獨立于公安機關和司法所的社區(qū)矯正組織管理模式。目前的管理模式無論是司法所還是派出所都屬兼管性質，不利于社區(qū)矯正向專業(yè)化、職業(yè)化方向的發(fā)展(專業(yè)化是指該機構專司社區(qū)矯正的管理而不負責其他工作，職業(yè)化是指未來的矯正官擁有與政法部門公務員一樣的選拔要求和職業(yè)身份)。具體說來，在司法行政機關內部建立專門的與司法所分離的社區(qū)矯正機構和專職的社區(qū)矯正官隊伍。

在司法行政機關內部建立社區(qū)矯正機構的理由是：監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的執(zhí)行都要遵循統(tǒng)一的刑事法律制度開展，這種目標價值的一致性要求刑罰執(zhí)行活動要由性質相同或相似的國家職能機關在同一系統(tǒng)下負責執(zhí)行，矯正機構與監(jiān)獄管理機關同屑司法行政系統(tǒng)，能夠做到監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑執(zhí)行活動的順利銜接，從而有利于整合相關資源和提高工作效率。雖然監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑的執(zhí)行有所不同，但行刑的目的和在手段上的運用有許多共同之處。如對服刑人的風險評估、需要評估，對服刑人的分級管理、分類改造，積極創(chuàng)造條件有利于服刑人員回歸社會等。從發(fā)展的趨勢來看，今后將會有大量的監(jiān)獄押犯通過假釋的形式提前出獄。這就意味著監(jiān)獄工作將要更大限度地向社區(qū)延伸，社區(qū)矯正也需要更多地向監(jiān)獄延伸，如社區(qū)矯正工作者需要做假釋前的報告，在服刑人入獄后不久就要幫助其做假釋的計劃和準備。另外，在社區(qū)矯正中重新犯罪的服刑人員和違反監(jiān)管規(guī)定情節(jié)嚴重的，其非監(jiān)禁刑將被撤銷而收監(jiān)�？傊�，社區(qū)矯正機構設在司法行政機關，有利于監(jiān)獄管理和社區(qū)矯正相互銜接，有機結合，以便資源共享、優(yōu)勢互補。社區(qū)矯正機構與司法所分離出來的理由是：目前司法所任務繁重(已有人民調解、法律宣傳、法律服務、法律援助、安置幫教、司法信訪、綜合服務窗口，政府隨時交辦的保持社會穩(wěn)定等非刑事執(zhí)法任務)、工作人員素質與執(zhí)法要求有距離、流動性大，難以保證隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化。不太適合同時承擔執(zhí)法與非執(zhí)法的任務。有觀點認為，可以通過社區(qū)矯正立法或人大授權等形式賦予司法所執(zhí)法地位及其工作人員刑罰執(zhí)行的職能。這一觀點也代表了試點省市司法行政機關的普遍要求。但問題在于：如果賦予司法所刑事執(zhí)法機關的地位，那么，司法所的其他的非刑罰執(zhí)行的多項任務由誰來承擔?如果司法所同時承擔刑罰執(zhí)行和非刑罰執(zhí)行的任務，始終面臨著由服務者、教育者向管理者、監(jiān)督者的頻繁轉換，勢必造成管理任務在性質上的混淆，例如，作為刑事執(zhí)法機關來從事大量的人民調解工作顯然是不適當?shù)�，也無法在公眾面前樹立起統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行的角色。

在構建獨立的矯正機構的同時，需要組建一支高素質的社區(qū)矯正官隊伍。具體操作如下：第一，選調、吸納現(xiàn)在從事社區(qū)矯正的工作人員。從全國來看，社區(qū)矯正工作的實際管理者來自三個方面：一是監(jiān)獄、勞教等政法系統(tǒng)的干警；二是司法所的干部；三是招聘的社會工作者和社區(qū)矯正工作人員。在目前專業(yè)人員缺乏的情況下，可通過考核，將以上三類人員中的優(yōu)秀者納人社區(qū)矯正官隊伍中來。

第二，設立社區(qū)矯正官的準人標準。將社區(qū)矯正官納入國家公務員系列。對進入該系列的人員除了要有相應的學歷、專業(yè)外，還要有其他的資格要求。今后的社區(qū)矯正官需要有一定的學歷和專業(yè)背景，如刑事執(zhí)法、犯罪學、社會學、心理學、教育學、精神病學等，以較好完成監(jiān)管、矯治和幫扶的任務。201*年修訂的《法官法》、《檢察官法》確定了法官、檢察官與律師一起通過國家統(tǒng)一司法考試才能獲得從業(yè)的基本資格，為建立社區(qū)矯正官制度的資格準入提供了思路�？蓪ι鐓^(qū)矯正官進行專門的認證資格考試，制定規(guī)范的準人標準，以提高矯正官隊伍的整體素質。在目前社區(qū)矯正工作者急需的情況下，可以先從相關專業(yè)的畢業(yè)生中通過考試進行選拔，通過培訓上崗。隨著社區(qū)矯正工作的發(fā)展，逐步提高進入隊伍的門檻。第三，認真體現(xiàn)按勞分配原則。目前從社會招聘的司法社工及相關工作人員與司法所公務員和從政法部門抽調的干警的收入差距懸殊。由于同工不同酬，使得一些社區(qū)矯正工作人員的積極性難以調動，一旦有更高待遇的工作崗位隨即跳槽，造成了矯正隊伍的流動性大，影響了工作的效果。這些情況表明：要做好社區(qū)矯正工作，必須認真考慮和設定合理的工資標準。并注意將工作效果與學歷結合起來考慮。如有的工作者學歷不高，但經(jīng)驗豐富，工作投入，取得了顯著成績；也有人雖然有較高學歷，但缺乏工作經(jīng)驗。成效并不明顯。因此，在分配時不能顧此失彼，在確定其待遇時，至少應考慮以下因素：(1)承擔的工作量。根據(jù)按勞分配的原則設定其待遇。(2)試點區(qū)域內不同地區(qū)之間的平衡。相同的工作性質和相同的工作強度應獲得大體相同的待遇。

第四，恰當利用社會力量和志愿人員。犯罪的預防、治理是一項社會系統(tǒng)工程，僅僅依靠專門的社區(qū)矯正官是不夠的，也難以完成監(jiān)督改造的任務。因此，要充分利用社區(qū)資源，鼓勵社會力量和志愿者的加入。

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