我國部門預(yù)算績效管理改革評價與深化思路

我國部門預(yù)算績效管理改革評價與深化思路

預(yù)算績效管理理念已經(jīng)得到各級財政和公共部門的廣泛認同，并制訂了有關(guān)制度，初步建立了部門預(yù)算支出績效評價體系，部門預(yù)算監(jiān)督也得到加強。但仍未實現(xiàn)我國政府預(yù)算績效管理制度的根本變革，改革的理論研究亟待加強，改革的制約因素較多，改革的組織保障力度不夠，考核體系也有待完善。應(yīng)逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門預(yù)算及其項目支出為切入點，包括部門預(yù)算編制、支出評價、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門預(yù)算績效管理制度體系。一、我國部門預(yù)算改革及其績效管理制度創(chuàng)新

20世紀90年代以來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步確立，政府預(yù)算管理制度也經(jīng)歷了一系列重大改革。改革的一個重要出發(fā)點是盡快實現(xiàn)政府預(yù)算管理活動的科學化，提高預(yù)算管理的績效。主要的改革內(nèi)容包括：部門預(yù)算改革、復式預(yù)算改革、預(yù)算收支分類改革以及公共支出管理改革等。其中，部門預(yù)算改革作為其他預(yù)算管理改革的具體制度載體及其追求績效的改革方向與創(chuàng)新理念逐漸得到各級政府的重視，并已不同程度地付諸實踐。1．我國部門預(yù)算改革進程

201*年是我國部門預(yù)算改革的起始之年，改革的主要內(nèi)容包括：提前編制預(yù)算，延長預(yù)算編制時間，按照法定時間批復預(yù)算；將以往自上而下的代編方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露�上的匯總方式，從基層預(yù)算單位開始編制預(yù)算；采取綜合預(yù)算編制方法，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算；實現(xiàn)“一個部門一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排，將一個部門所有的收支都按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映；開始向全國人大報送部門預(yù)算等。之后，我國部門預(yù)算改革逐步深入。201*年，正式按照新的方法編制部門基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算；按照新的政府預(yù)算收支科目細化部門預(yù)算編制；正式編制政府采購預(yù)算；加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，試行“收支兩條線”管理。201*年，部門基本支出預(yù)算定員定額標準體系進一步完善，并擴大管理范圍；加強項目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；研究制定部門預(yù)算績效考評管理辦法。201*年，全面實施政府收支分類改革，積極進行項目支出經(jīng)濟分類試點。［1］此外，項目支出預(yù)算滾動管理、國庫集中收付制度、政府采購制度、“金財工程”、財政撥款結(jié)余資金管理、加強資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機結(jié)合等改革內(nèi)容都在不斷完善和推進之中。

然而，我國部門預(yù)算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預(yù)算資金投入的控制為導向。隨著公共財政體制改革的推進，部門預(yù)算績效管理改革的滯后必將制約公共財政體制框架總體效能的發(fā)揮。因此，作為部門預(yù)算改革的延續(xù)、提升，乃至制度變革，部門預(yù)算績效管理制度的構(gòu)建已經(jīng)成為確保我國政府預(yù)算制度適應(yīng)社會發(fā)展與財政體制制度改革新形勢并高效科學運行的重要管理措施。

2．部門預(yù)算績效管理改革的探索孫克競：我國部門預(yù)算績效管理改革評價與深化思路目前，我國部門預(yù)算績效管理改革的相關(guān)探索主要表現(xiàn)在以部門預(yù)算支出績效評價為代表的改革實踐。［2］［3］同時，將績效管理與部門預(yù)算改革相結(jié)合的理論研究與國外借鑒也正逐步深入。

我國推行部門預(yù)算改革后不久，部門預(yù)算績效管理改革的實踐探索也隨之展開。從201*年起，財政部就開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展部門預(yù)算支出績效考評試點工作。這些實踐工作在一定程度上加強了對部門預(yù)算支出效果的管理，提高了財政資金使用效益，促進了績效管理理念的普及。201*年，財政部研究制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》；201*年，財政部選定了農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計劃”等4個項目進行績效考評試點；201*年，財政部選擇了教育部“高校建設(shè)節(jié)約型社會”等6個項目繼續(xù)進行績效考評試點。此外，地方各級財政部門與部門預(yù)算單位也制定了一系列績效考評工作規(guī)范，并逐步擴大改革試點范圍。［2］［3］同時，近年來，無論中央政府還是地方政府，無論財政部門還是各部門預(yù)算單位以及相關(guān)研究機構(gòu)和學者，都對部門預(yù)算績效管理改革制度創(chuàng)新等相關(guān)問題進行了各自深入的理論研究。

二、部門預(yù)算績效管理改革的總體評價

通過近幾年中央預(yù)算部門和各地方政府圍繞預(yù)算支出績效評價展開試點工作，我國部門預(yù)算績效管理改革實踐已經(jīng)初步取得了一些成效，但改革中存在的問題更為突出，建立健全具有中國特色的部門預(yù)算績效管理制度體系仍然任重而道遠。1．改革取得的主要成效

首先，預(yù)算績效管理理念已經(jīng)得到各級財政和公共部門的廣泛認同。黨的“十六屆三中全會”明確提出建立預(yù)算績效評價體系，此體系的建立可使公共財政框架下的預(yù)算支出范圍更加具體化、準確化，有利于我國預(yù)算管理水平的提高，也是提高我國政府決策水平、轉(zhuǎn)變政府治理模式和建立高效廉潔政府的客觀需要。經(jīng)過近幾年的理論研究、經(jīng)驗學習和改革試點，越來越多的政府部門，無論是出自部門自身利益考慮，還是遵循統(tǒng)一的改革安排，都對部門預(yù)算績效管理理念有了必要的認識，并取得了廣泛的改革共識，這為改革的進一步推進奠定了良好的思想基礎(chǔ)。其次，建立了部門預(yù)算績效管理的有關(guān)制度。開展改革試點工作以來，許多試點部門和地方相繼制定了部門預(yù)算績效管理或支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規(guī)則、中介機構(gòu)參與部門預(yù)算績效管理或支出評價工作管理辦法、自評報告撰寫規(guī)則與上報復核程序以及評價結(jié)果審核標準等一系列工作規(guī)范。同時，初步形成了職責明確、分工合理的試點工作組織體系，加強了財政部門、試點部門、中介機構(gòu)及有關(guān)專家的協(xié)調(diào)配合，目前，基本形成了財政部門統(tǒng)一領(lǐng)導、部門具體組織實施的改革分工體系。以上工作成果，為規(guī)范今后我國部門預(yù)算績效管理改革行為和程序提供了必要的制度保障和框架基礎(chǔ)。

再次，部門預(yù)算支出績效評價體系初步建立，財政資金使用效益有所提高。當前，我國部門預(yù)算績效管理改革是以部門預(yù)算支出績效評價體系建設(shè)為主要內(nèi)容，現(xiàn)已摸索出一套較為合理的工作流程，并初步確定了評價指標體系構(gòu)成和績效評價方法。指標評價體系主要分為共性評價指標和個性評價指標，共性指標又可分為績效目標完成程度、預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、經(jīng)濟和社會效益、資產(chǎn)配置和使用情況等。同時，采用長期效益評價和短期效益評價相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、統(tǒng)一指標和專門指標相結(jié)合的評價辦法�？冃гu價體系的建立對提高部門預(yù)算資源配置效率、促進試點部門增強“成本效益”觀念、及時發(fā)現(xiàn)項目管理中存在的問題起到了積極作用，并為今后進一步深化部門預(yù)算績效管理改革奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

最后，部門預(yù)算監(jiān)督得到加強，透明度有所提高。通過改革試點，部門加強了對預(yù)算資金落實情況、實際支出情況、財務(wù)信息質(zhì)量、財務(wù)管理狀況等的績效管理與考評，更加清楚地掌握了預(yù)算資金的使用情況和流向，加強了對項目資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督。同時，一些部門在試點中將考評結(jié)果在部門內(nèi)部公開，增強了部門預(yù)算管理的透明度。2．改革中存在的主要問題

盡管目前部門預(yù)算績效管理改革的相關(guān)工作取得了一定成績，在部門預(yù)算管理中引入了績效理念，但由于將績效管理與部門預(yù)算相融合是一項全新的工作，無論在中央層面還是地方層面仍處于初步探索階段。在總結(jié)實踐成效的同時，也應(yīng)看到我國部門預(yù)算績效管理改革在理論研究、制度建設(shè)、基礎(chǔ)條件、組織實施、技術(shù)手段等方面存在的問題。第一，改革的理論研究亟待加強。目前，我國預(yù)算績效管理理論研究以借鑒國外經(jīng)驗居多，適合我國國情的理論創(chuàng)新較少，特別是與我國現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度改革緊密結(jié)合的預(yù)算績效管理理論研究不夠。理論界和實際工作部門對績效考評的認識仍存在不足之處，這就急需用有中國特色的部門預(yù)算績效管理理論指導我國的改革實踐，讓改革者客觀理性地認識到我國部門預(yù)算績效管理改革的必要性及其改革目標與內(nèi)容；同時，指導制定出現(xiàn)實可行的改革規(guī)劃，不但要避免人們對改革不切實際的過高期望，更應(yīng)堅定信心，在改革困難面前消除悲觀情緒。

第二，當前的部門預(yù)算績效管理改革探索與創(chuàng)新，仍未實現(xiàn)我國政府預(yù)算管理制度的根本變革，仍是傳統(tǒng)預(yù)算管理制度本身的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，是形式與細節(jié)方面的變化，而并沒有改變或是脫離投入控制型的預(yù)算管理模式。一方面，部門預(yù)算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經(jīng)費申請部門之間的討價還價，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗決策色彩，部門預(yù)算編制與部門事業(yè)發(fā)展目標之間缺乏直接的聯(lián)系，即沒有明確的部門預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果的要求。另一方面，部門預(yù)算管理重視對預(yù)算資金投入的控制，而對預(yù)算支出效果的評價與考核則較為薄弱，結(jié)果往往是只管投放進度、不問投入效果，只管使用合規(guī)、不問效益大小，只強調(diào)支出的財務(wù)責任、不考核項目的執(zhí)行效率與質(zhì)量，從而造成部門預(yù)算資金浪費和效益較低等問題。這樣的預(yù)算管理水平顯然不能適應(yīng)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，也成為公共財政框架建立中的重要制約因素。第三，改革的基礎(chǔ)條件尚不健全，制約因素較多。［4］一是仍需進一步樹立科學的部門預(yù)算績效管理觀念，轉(zhuǎn)變一些人內(nèi)心深處認為部門預(yù)算資金和公共資源是“非排他性”的“公共產(chǎn)品”以及支出編制與耗費使用只要合乎規(guī)定而不必考慮結(jié)果的錯誤觀念。二是財政體制改革還不到位，公共部門事權(quán)劃分仍不明確，制約了部門預(yù)算績效管理的目標選擇與考核體系的建立。三是部門預(yù)算編制更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會議決定和黨政領(lǐng)導的批示，而不是部門的績效戰(zhàn)略目標和項目及資金運行的績效，預(yù)算編制的自主性和可預(yù)見性較差。四是在部門預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督上，真正追求和尊重預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果的制度、機制仍未建立起來，部門預(yù)算“只能做加法，不能做減法”，預(yù)算結(jié)余的績效概念未被理性認識。同時，預(yù)算監(jiān)督體系不健全，缺乏績效追蹤問責，重投入、輕績效的監(jiān)督手段還未根本改變。五是技術(shù)基礎(chǔ)與管理手段還需進一步完善。目前，以部門預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為標準的數(shù)據(jù)信息收集系統(tǒng)還未建立，具體的績效指標和標準仍較難確定。同時，權(quán)責發(fā)生制政府會計制度改革仍未在我國全面展開，部門預(yù)算績效管理的會計基礎(chǔ)并未建立。第四，改革的組織保障力度還需進一步加大。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門對預(yù)算績效管理的認識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。當前，我國部門預(yù)算績效管理改革在很大程度上是財政部門提出來的，他們有更多的機會接觸發(fā)達國家的經(jīng)驗，愿意在預(yù)算改革之路上走得快些。但由于傳統(tǒng)控制型政府治理理念的慣性，政府系統(tǒng)整體的改革動作相對財政部門的改革愿望則存在一定差距。部門預(yù)算績效管理改革需要政府行政體系、制度建設(shè)的整體推進和思想改造，僅靠財政部門是無法完成的。第五，部門預(yù)算績效管理的考核體系建設(shè)仍有待完善�，F(xiàn)行的績效考評實施程序同規(guī)范的程序相比仍有一定的差距，使得績效考評很可能成為事后預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)或項目竣工驗收�？冃Э荚u指標體系中依然存在定性考評指標較多而定量考評指標較少、投入考評指標較多而產(chǎn)出考評指標較少、合規(guī)性指標較多而結(jié)果性指標較少等問題。同時，受傳統(tǒng)思維方式的影響，績效考評結(jié)果的真實性也有待提高。

三、未來部門預(yù)算績效管理改革的基本思路

部門預(yù)算績效管理是我國深化部門預(yù)算改革、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的重要制度創(chuàng)新，也是提高我國預(yù)算管理水平的關(guān)鍵步驟。通過推動試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗，未來我國此項改革的基本思路可以闡述為：按照建設(shè)公共財政的總體步驟和要求，把績效管理的理念和方法引入部門預(yù)算管理，依據(jù)“客觀真實、內(nèi)容多樣、透明公開、廣泛參與、漸進推動、富有前瞻性”的原則，逐步建立起以預(yù)算產(chǎn)出與結(jié)果為核心，以部門預(yù)算及其項目支出為切入點，包括部門預(yù)算編制、支出評價、組織監(jiān)督等內(nèi)容在內(nèi)的，全面系統(tǒng)的部門預(yù)算績效管理制度體系。同時，要結(jié)合我國預(yù)算管理改革實際，分步實施，并為遠期績效預(yù)算探索道路。1．基本原則

一是部門預(yù)算績效管理無論是績效目標的設(shè)定，還是產(chǎn)出結(jié)果的核實都必須滿足規(guī)劃客觀、數(shù)據(jù)真實可靠的要求。只有堅持這一基本原則，避免跟風式的改革作秀，弄虛作假，改革才有現(xiàn)實意義，這還需要不斷建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系予以保障。

二是由于政府部門職能分工的不同，各公共部門所要實現(xiàn)的績效目標與內(nèi)容也就存在顯著區(qū)別，改革中應(yīng)注意處理好改革基本要求與部門特點相融合的問題，鼓勵內(nèi)容多樣的部門預(yù)算績效管理設(shè)計，充分發(fā)揮部門改革的積極性。

三是改革要堅持透明公開、廣泛參與的原則。政府部門為社會公共利益服務(wù)，其績效責任與目標的制定、結(jié)果的考核需要得到廣大公眾的認同，過程也需要民眾、媒體、政府、中介機構(gòu)、監(jiān)察部門的廣泛參與，只有真正做到部門預(yù)算績效管理的公開透明、廣泛參與，改革才能得到人們的認可，也才能更有實效。

四是部門預(yù)算績效管理在我國還是一項全新的改革事業(yè)，需要穩(wěn)步推進、先易后難、分步實施。應(yīng)以部門預(yù)算改革為依托，項目支出為重點，統(tǒng)籌安排預(yù)算績效編制、支出評價、結(jié)果運用等改革步驟，注重試點改革的重要性，充分尊重我國預(yù)算管理改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)，堅持漸進的改革方式。

五是此項改革應(yīng)堅持前瞻性的原則。部門預(yù)算績效管理體現(xiàn)了我國預(yù)算管理改革追求公平、效率，特別是效率的基本內(nèi)涵，毋庸置疑，預(yù)算效率與效益的改進是建設(shè)公共財政必須要做，也是一定要做好的核心內(nèi)容之一。雖然，當前改革剛剛起步，但改革的艱巨性和重要意義要求改革者具備廣闊的視野、創(chuàng)新的精神，對改革進行不斷的前瞻性思考，這樣才能使改革永遠充滿活力與生機。

2．范圍與內(nèi)容界定

目前，我國部門預(yù)算績效管理改革的范圍與內(nèi)容可界定為：以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以項目支出為重點，以產(chǎn)出績效為核心，兼顧結(jié)果績效。

從部門預(yù)算的具體結(jié)構(gòu)來看，其編制主要是根據(jù)支出功能分類，包括基本支出和項目支出，其中基本支出由人員經(jīng)費和公用經(jīng)費組成。目前的人員經(jīng)費是“養(yǎng)人”支出，與部門績效關(guān)系不大，所以，這部分支出可不作為績效管理的對象。公用支出是用來維持一個部門的正常工作和運轉(zhuǎn)的需要，和部門提供的一些公共服務(wù)密切相關(guān)，目前這部分支出編制主要采用定員定額的方法。從理論上講，這部分經(jīng)費由財政部門根據(jù)多重綜合的指標來核定，并且這部分經(jīng)費的核算考慮了部門的工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)量，或者說公用經(jīng)費與部門的產(chǎn)出或提供的服務(wù)相關(guān)。但是從實踐上看，公用經(jīng)費包羅萬象，部門間也存在很大差異，對公用經(jīng)費的績效管理很難大范圍開展。［5］首先，由于公用經(jīng)費的復雜多樣，對每一項公用支出都作績效分析是不可能的，只會為預(yù)算績效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部門抱怨公用經(jīng)費不足的情況下，對這部分支出做過細的評價只會招來部門的反感。其次，有些公用支出和部門提供的公共服務(wù)并沒有直接的聯(lián)系，或者說很難確定它們之間的因果關(guān)系。例如，對部門的會議經(jīng)費，有兩個建議：一是采用產(chǎn)出分析法，可用次數(shù)考察，不必一定要測量這些會議產(chǎn)生的成果；二是采用定性的方法，只需說明會議的召開有利于產(chǎn)生什么樣的效果。

和人員、公用經(jīng)費相比，項目預(yù)算具有較為明確的支出目的和標準要求，是目前推行預(yù)算績效管理的最佳選擇。目前，我國部門對中長期和短期目標缺少明確的績效規(guī)劃，可能是沒有制度要求和操作習慣，更可能是沒有把握規(guī)劃實現(xiàn)的能力。部門只能對現(xiàn)實的產(chǎn)出負責，而對于結(jié)果績效應(yīng)該由政策的制定者負責。而在我國現(xiàn)行體制下，從選民到被選舉的人大代表和官員，到公共政策的制定，再到預(yù)算的決策是一個錯綜復雜的過程，政策制定者和預(yù)算決策人被淹沒在長而復雜的委托代理關(guān)系鏈條中，在這種復雜的關(guān)系中很難用預(yù)算績效管理來評判和約束。所以，建議改革初期還是側(cè)重于對部門預(yù)算產(chǎn)出的評價，部門預(yù)算績效報告中必須明確產(chǎn)出，對支出結(jié)果，只要說明目標的產(chǎn)出有助于產(chǎn)生特定的結(jié)果就可以了，待改革進一步深入再研究部門對預(yù)算結(jié)果的責任問題。3．改革步驟設(shè)想

我國部門預(yù)算績效管理改革從時間上可區(qū)分為近期改革與遠景規(guī)劃。目前，預(yù)算支出績效考評工作是改革探索的主要體現(xiàn)，應(yīng)該明確其只是部門預(yù)算管理改革的一個組成部分，也是探路先鋒。在逐漸完善此項實踐工作的同時，要努力嘗試在部門預(yù)算績效規(guī)劃編制、產(chǎn)出與結(jié)果數(shù)據(jù)審計監(jiān)督、績效報告撰寫、績效結(jié)果公示與運用等方面健全部門預(yù)算績效管理內(nèi)容，并建立合理的管理程序。此外，還要盡快夯實改革的技術(shù)基礎(chǔ)。一是部門要提高制定中長期戰(zhàn)略規(guī)劃和短期計劃的能力，加強對部門和項目產(chǎn)出、結(jié)果的定義；二是預(yù)算會計制度的轉(zhuǎn)變和預(yù)算賬戶的調(diào)整，將改革重點放在投入和產(chǎn)出的關(guān)系建立和調(diào)整上；三是培養(yǎng)部門領(lǐng)導和財務(wù)人員的績效概念，從技術(shù)層面培訓基層績效分析人員；四是要不斷完善績效管理的方法、指標與標準體系。最終，在近期內(nèi)建立起包括以上內(nèi)容的公共部門預(yù)算績效管理制度體系。

在遠景規(guī)劃方面，要徹底實現(xiàn)預(yù)算管理模式從投入控制型向產(chǎn)出結(jié)果型的轉(zhuǎn)變以及各預(yù)算管理參與者權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)換，強調(diào)管理權(quán)利的靈活性對應(yīng)的是更多的產(chǎn)出義務(wù)與效益責任。要進一步研究績效文化的形成問題，如果真能使預(yù)算績效管理對預(yù)算資源分配產(chǎn)生有效影響，可能最終是一種緩慢的、持續(xù)的文化變革的結(jié)果，要將績效文化滲透到政策制定過程中。同時，應(yīng)注意各項配套措施的完善。一是建立健全部門預(yù)算績效管理的相關(guān)法律法規(guī)體系；二是加強部門運用預(yù)算績效管理的能力建設(shè)，包括組織能力、管理能力、學習能力、執(zhí)行能力等。最終，不斷完善具有中國特色的部門預(yù)算績效管理制度體系，并通過預(yù)算績效管理改革實現(xiàn)中國式的“政府治理”模式創(chuàng)新。

最后，改革的具體路徑選擇應(yīng)該發(fā)揮多方優(yōu)勢。中央層面可以確立改革的原則和方向，并給予技術(shù)指導，發(fā)揮中央部委統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢，實現(xiàn)自上而下的縱向改革推動；同時，通過試點改革，鼓勵地方政府自下而上的改革創(chuàng)新；此外，各級政府內(nèi)部部門間也要相互學習借鑒，并在此級政府的統(tǒng)一規(guī)劃下科學有序地橫向推動改革。

擴展閱讀：我國績效預(yù)算管理的問題和未來改革方向

我國績效預(yù)算管理現(xiàn)狀、問題、改革難點和突破點

基于中外預(yù)算管理改革的現(xiàn)狀對比

一、引言

預(yù)算績效管理涉及預(yù)算管理的全過程，包括績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理。

201*年，我國財政部發(fā)布了關(guān)于設(shè)計我國預(yù)算績效管理工作的框架的文件，制定了以“橫向到邊、縱向到底、全面推行”為中心思想的預(yù)算績效管理的工作任務(wù)。

201*年3月，人大在提交的中央和地方預(yù)算草案中明確提出：積極推進全過程預(yù)算績效管理。

201*年10月，財政部發(fā)布《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（201*-201*年）》。規(guī)劃稱，201*年前，財政部將實施預(yù)算績效管理擴面增點工程。這預(yù)示著全面加強預(yù)算績效管理工作將站在一個新的起點上。

但這一條改革之路仍在摸索和前進之中，相比較國外現(xiàn)狀，存在眾多的問題和落后之處，同時受制于中國政治改革的滯后，中國預(yù)算改革仍困難重重。

本文先將外國201*-201*年之間的預(yù)算改革做大致總結(jié)，并簡單與中國改革現(xiàn)狀作對比，找到中國績效預(yù)算管理改革現(xiàn)狀中的問題，再從中國實際出發(fā)，從國外的改革現(xiàn)狀中找出中國的改革突破點。

二、國外預(yù)算管理的改革現(xiàn)狀

根據(jù)績效預(yù)算管理的管理系統(tǒng)內(nèi)容，從評估工具、執(zhí)行機制、政府系統(tǒng)三個角度分析201*-201*年國外各個國家的改革思路和改革重點。

1.評估工具：績效評價體系

西方國家在績效評價過程中，已開始逐步完善績效預(yù)算評價體系：事前預(yù)測、事中監(jiān)測和事后評估，并且更加重視事前的預(yù)測性評估，而非單純的事后救火式的評價控制模式，并在事后評價上也有新的突破。

（1）加拿大：

在預(yù)測預(yù)算風險方面，加拿大政府從運用預(yù)算編制滾動方法，逐步過渡到將私營部門經(jīng)濟預(yù)測的平均結(jié)果作為比較典型的樣本，得到最貼近經(jīng)濟實際的預(yù)測結(jié)果，以增強預(yù)算的前瞻性和準確性。

在項目績效評估方面，加拿大政府有兩點舉措：

一是利用評估工具公開部門項目信息的詳細目錄。201*年建立的管理問責框架（MAF）以政府能力建設(shè)為目標，并以此框架為基礎(chǔ)整合了公共支出管理系統(tǒng)（ExpenditureManagementSystem,EMS）與管理、資源和結(jié)果框架（Management,ResourcesandResultsStructure,MRRS），MRRS通過項目的信息收集、管理、財務(wù)和非財務(wù)信息的報告，確定每個項目的預(yù)期結(jié)果，提供政策和項目結(jié)果的管理信息，同時加拿大政府加強決策信息的可信度，支持財政問責制。

二是明確項目的結(jié)果導向，MRRS將各個政府項目的評估結(jié)果按一定類別分類，如：分成經(jīng)濟、社會、國內(nèi)、國外等，使每個項目與一個政府相聯(lián)系。在結(jié)果績效導向上，也不是僅僅限制政府部門的支出或項目支出，而是將項目活動結(jié)果與政府的工作結(jié)果聯(lián)系結(jié)合看待，從而衡量政府預(yù)算支出績效。

（2）澳大利亞：

財政部通過計算機聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實時監(jiān)控政府支出和預(yù)算數(shù)的相符度，要求政府每月報告預(yù)算執(zhí)行情況，對預(yù)算的執(zhí)行和財政支出作實時監(jiān)控，一旦執(zhí)行數(shù)和預(yù)算數(shù)出現(xiàn)差異，就會及時跟進調(diào)查，并根據(jù)實際情況產(chǎn)出原因分析，提出解決方案。

（3）美國：

在解決財政誤支問題方面，由于該問題最容易出現(xiàn)財政預(yù)算風險，美國依照《不正當支付法》對重大項目進行風險估算。一旦風險估算統(tǒng)計量超過1000萬美元，該機構(gòu)就會被指定要根據(jù)預(yù)算計劃消除不正當支付問題。

在項目績效評估方面，美國政府根據(jù)項目內(nèi)容、類型確定評估標準。美聯(lián)邦開發(fā)了一種正式評估聯(lián)邦項目效益的工具《項目評定等級工具》，它包括25條評定標準，并根據(jù)各個標準的重要性設(shè)置不同的權(quán)重，也可根據(jù)不同的項目增加其他若干標準。這個工具可以使得項目評估和財政支出監(jiān)控更具操作性，還可以根據(jù)各個評估標準，反推政府各個項目的成本分析、指標體系的設(shè)計運籌。

（4）英國：

在影響評估方面，英國政府會充分考慮財政政策的成本和行業(yè)影響，詳細計算該政策的貨幣化成本和收益。

2.執(zhí)行機制：績效預(yù)算的執(zhí)行能力

在預(yù)算績效改革的保障機制方面，西方國家似乎達成共識，盡管所采取的措施不同，但都有以下幾點共同認識和措施：

1）逐步落實權(quán)責發(fā)生制，并擴大政府資產(chǎn)負債的適用范圍；2）將預(yù)算責任與責任評估結(jié)合，加強預(yù)算問責可行性；3）強調(diào)承諾控制，增強預(yù)算執(zhí)行的掌控能力。具體各國針對這三點共識所提出的措施如下：（1）美國：

美國聯(lián)邦政府在預(yù)算改革中，將政府債務(wù)核算作為改革重點，逐步擴大政府負債的適用范圍，如將社會養(yǎng)老、環(huán)境治理增加到政府整體范圍的資產(chǎn)負債表中，逐步完善以前的政府負債的會計準則。（2）英國：

英國政府提交的《預(yù)算責任和國家審計條例草案》，作為英國財政改革的一部分，突出了預(yù)算責任辦公室的重要地位和國家審計署的公司治理結(jié)構(gòu)，重點提高財政的透明度和政府的公共財政責任，提高政府的問責可操作性。

（3）加拿大：

加拿大政府已經(jīng)用完全的權(quán)責發(fā)生制取代了收付發(fā)生制，作為其政府預(yù)算會計制度。并在實施該會計制度之后，改變了其土著居民和環(huán)境責任的政策，并將環(huán)境政策反映到政府負債的財務(wù)報表上。

在201*年加拿大政府頒布的《加拿大經(jīng)濟行動計劃》中預(yù)算責任這一章，政府非常重視使用監(jiān)督工具，例如：內(nèi)部審計、風險管理和組織流程控制等。并要求政府保證支出透明度和定期向國會報告支出計劃的執(zhí)行和落實情況。

加拿大財政部在責任評估和增加財政問責制度可行性上，從201*年就開始部署，建立了管理問責框架，并在該框架下，整合公共支出管理系統(tǒng)和管理、資源和結(jié)果框架，還在201*年之后逐步完善財政管理責任評估框架，關(guān)注政策和項目層面的績效評估以明確政府的預(yù)算責任。

3.政府系統(tǒng)：與績效管理的聯(lián)動

在績效預(yù)算管理改革中，西方各國政府幾乎都是通過完善績效戰(zhàn)略、績效信息和績效審計協(xié)同，使得績效預(yù)算與整個績效管理系統(tǒng)構(gòu)成聯(lián)動作用。

完善績效戰(zhàn)略涵蓋兩個方面：一是績效戰(zhàn)略的制定，二是績效合同的設(shè)置�？冃Ш贤�中便包含預(yù)算績效指標體系，而且針對不同的部門和項目，各個合同中的指標各有針對性。

績效信息和績效審計的協(xié)同也涵蓋兩個方面：一是從獨立審計發(fā)展到績效預(yù)算與績效審計協(xié)同配合；二是從事后評估發(fā)展到事前防范和后續(xù)審計。

（1）加拿大：

在制定績效戰(zhàn)略方面，加拿大財政部對預(yù)算案做出了戰(zhàn)略規(guī)劃，分為春季、夏季、秋季和冬季四個階段，每個階段的戰(zhàn)略重點不同，如秋季側(cè)重于與有關(guān)團體進行磋商，而冬季主要進行經(jīng)濟預(yù)測。

在績效評估和信息生成和披露方面，加拿大政府的公共支出管理系統(tǒng)每年對25%的政府直接項目支出進行戰(zhàn)略評估，四年為一個周期評估所有政府公共支出項目，對項目支出績效完成情況打分，凡是績效評分處于最低的5%以內(nèi)的項目將面臨資金壓縮或取消的危險。

（2）美國：

在績效戰(zhàn)略周期的設(shè)置方面，美國政府在其《201*～201*年財政部戰(zhàn)略計劃草案》中，劃分了戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略框架、戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略管理等各個板塊，呈現(xiàn)出了相對成熟的績效戰(zhàn)略管理框架。

（3）英國：

英國制定了部門和執(zhí)行機構(gòu)間的年度績效合同，保證預(yù)算績效，也展現(xiàn)了政府以結(jié)果和績效為導向來制定預(yù)算和資源分配計劃的思路。

英國201*年運行“在線信息整合系統(tǒng)”，由財政部收集來自全國各地公共部門的原始財務(wù)數(shù)據(jù)進行整合和統(tǒng)計分析，輸出：授權(quán)部門的年度開支計劃、已完成財年的實際支出、預(yù)計的盈余、每月一結(jié)算及預(yù)測未來數(shù)月的盈余這幾項數(shù)據(jù)。這樣通過績效評估提供項目的詳細支出和結(jié)果信息，從而保持良好績效信息溝通的預(yù)算制度就可以幫助財政部門進行戰(zhàn)略管理和預(yù)算分配。

（4）新西蘭：

在績效合同設(shè)置方面，預(yù)算部門和支出機構(gòu)間的產(chǎn)出購買合同。（5）澳大利亞：

在績效合同設(shè)置方面，財政部與各個部門機構(gòu)之間進行資源協(xié)議的承包。201*年，澳大利亞政府于將“財政與放松管制部”下屬的“評估與審計辦公室”劃歸澳大利亞國家審計署。

澳大利亞聯(lián)邦政府將績效審計分為部門活動或項目審計、防衛(wèi)性安全審計、跨部門審計和后續(xù)審計等四種類型，明確提出將“后續(xù)審計”作為一種獨立的審計類型。

三、當前我國預(yù)算績效管理中存在的問題

對比西方國家的預(yù)算績效管理改革的各項舉措和共同認識，我國的預(yù)算績效改革還存在著不可忽視的問題。主要幾點可總結(jié)如下：

1.預(yù)算績效管理缺乏法律支撐

1）政治改革的滯后導致績效預(yù)算管理改革困難重重。

相比較西方各國法律頒布和實施的各項預(yù)算績效改革法律，我國的預(yù)算改革法規(guī)一直難產(chǎn)，阻礙和困難重重，不僅預(yù)算法的各項規(guī)定改革存在阻礙，而且受制于政治制度的改革，預(yù)算法規(guī)的改革一直滯后，即使有專家和改革者有雄心壯志和較為高端的改革計劃，但迫于政治改革的落后，預(yù)算改革常�！把鄹呤值汀�，存在雄心和低度現(xiàn)實的差異過大的問題。

2）《預(yù)算法》的實施情況與改革思路不同。

當前，我國依據(jù)最多的法律為《預(yù)算法》，但《預(yù)算法》的改革亟待完善，其實施情況也與現(xiàn)今的改革方向多有不符，例如，關(guān)于預(yù)算支出和預(yù)算外支出的劃分不明確，在預(yù)算績效責任追究方面沒有形成制度化和系統(tǒng)化的監(jiān)督工作機制，這使得預(yù)算績效管理缺乏法律約束和制度保障，權(quán)威性不足，導致績效管理工作存在一定盲目性和隨意性，常常是難以有效發(fā)揮職能作用，不利于預(yù)算績效管理的全面推行。

2.預(yù)算績效管理運行機制不通暢1）財政績效評價缺乏實質(zhì)性的權(quán)力。

由于承擔財政績效評價的機構(gòu)并不能掌握預(yù)算分配權(quán)，只能作為預(yù)算分配決定的參照，因此績效評價處的權(quán)力和地位都不高，甚至沒有權(quán)利否決拒絕申報績效評價的項目支出申請，不能對提供虛假數(shù)據(jù)的支出部門進行處分，不能暫停對績效結(jié)果欠佳的支出部門的財政撥款等等。使得績效評價的效力和最終目的不能實現(xiàn)，導致預(yù)算績效評價改革就是一紙空文，盡管實施，但沒有實質(zhì)效力。

2）財政績效評價缺乏動態(tài)監(jiān)視系統(tǒng)。

相比西方國家的各種財政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控計算機系統(tǒng)，我國財政預(yù)算的執(zhí)行、財務(wù)報告非常缺乏這樣的實時監(jiān)控系統(tǒng)。

3）問責制度不完善，仍然是收付發(fā)生制而非權(quán)責發(fā)生制。3.預(yù)算績效評價體系缺乏客觀準確性

1）迫于政治考慮，預(yù)算績效常常被迫提升等級。

我國的預(yù)算績效評價體系制度在字面上雖然要求客觀地評定預(yù)算績效等級，但其等級分類不大明細，最終只是得出個“優(yōu)良中差”，出于深入推進改革、保持友好合作的考慮，幾乎所有績效評價結(jié)果都是在第三方評定績效之后，均摻入主觀政治因素，并上調(diào)等級，得到皆大歡喜的結(jié)果。這樣的績效評價過程和結(jié)果，只能是一種權(quán)衡，且流于形式，起不到監(jiān)督和解決預(yù)算問題的作用，預(yù)算績效評價機構(gòu)也是客觀公正和政治壓力下小心謹慎地平衡。

2）一些類型的項目績效難以測量、績效評價指標不全。

一般垂直管理的支出部門，例如：教育、衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)等，都是有各自的一套較為合理的指標體系和財務(wù)數(shù)據(jù)庫的，因而績效評價時的結(jié)果比較規(guī)范和全面。但一些項目的績效難以量化，比如：應(yīng)急、基建、補貼等等，目前尚少有專家能給其選用或指定較為合適的財政績效指標，只能用最基本和最簡單的指標替代，其效果并不是很好。

一些財政支出項目類別繁多，種類復雜，涉及經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、外交事務(wù)、行政司法、科教文衛(wèi)等眾多領(lǐng)域，兼有經(jīng)濟、社會和政治等多元目標，項目績效具有多樣性，如經(jīng)濟效益社會效益和政治效益、短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益等。要對財政支出進行公正的評價，必須對上述種種因素進行全面衡量。而社會效益和政治效益往往很難用量化的評價指標來測評，同時，由于財政支出分布的行業(yè)繁多，即使評價指標可以量化，往往很多項目之間也缺乏可比性。

3）預(yù)算績效評價缺乏評價標準。財政支出向來涉及面廣，牽涉行業(yè)多，其項目和明細內(nèi)容也非常廣泛，關(guān)于這些內(nèi)容的預(yù)算績效評價標準也不盡相同，有經(jīng)驗標準、計劃標準、行業(yè)標準和歷史標準。財政部發(fā)布的績效評價指標是較為簡單和粗略的，并不能涵蓋大部分財政支出預(yù)算的績效評價標準。

4）績效評價方法的操作性不強。

一般的來說，績效評價方法有：成本效益法、攤提計算法、計劃目標與實際效果比較法、專家評議與問卷調(diào)查法、等評價方法，但由于支出部門和預(yù)算制定部門的經(jīng)驗不夠，通常只使用了其中的一種或兩種方法，使用某種方法時也比較粗糙，不能做到結(jié)合指標對實際情況作相應(yīng)的分析。

四、全面推進預(yù)算績效管理的政策建議1.加強預(yù)算績效管理法制建設(shè)，強化法律性（1）加快算績效管理法的修訂工作。

在加快和堅定政治改革的基礎(chǔ)上，做好預(yù)算績效管理法制修訂的工作，并結(jié)合我國的政治體制的實際狀況，對預(yù)算績效評價機構(gòu)的地位作相應(yīng)的提升，保證預(yù)算績效的實施不是“一紙空文”或“有頭無尾”。

（2）溫和漸進推進預(yù)算績效管理改革。

在當前的形勢下，預(yù)算績效管理的改革者只能暫時接受“眼高手低”的預(yù)算改革現(xiàn)實，利用漸進和溫和的方式推進改革，不斷克服來自政治上和技術(shù)上的巨大障礙，在雄心勃勃的設(shè)計和差強人意的低度現(xiàn)實之間謹慎地尋求統(tǒng)一，如植入法治原則、樹立績效責任觀念、培養(yǎng)分析能力、提高支出部門合作意愿、提升績效結(jié)果透明度等。

2.建立權(quán)責對稱、預(yù)算與績效管理一體化的體制

我國推進預(yù)算績效管理，需要將績效理念與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督融為一體，從而一起成為預(yù)算管理的有機組成部分，同時完善預(yù)算績效管理工作流程，逐步建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項目完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運用”的預(yù)算績效管理機制。雖然大多數(shù)地方政府在預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用上做到了預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、績效獎勵、反饋整改、信息公開的有機結(jié)合，但在完善“四個結(jié)合”的基礎(chǔ)上還要開辟和創(chuàng)新的應(yīng)用渠道：

（1）一是與部門預(yù)算的結(jié)合。

對于績效管理結(jié)果優(yōu)秀的項目和單位，事中跟蹤項目財政部門在安排后續(xù)資金時給予優(yōu)先保障，事后評價的在安排其他項目資金時給予優(yōu)先考慮，或者給予一定獎勵。對于績效管理結(jié)果不合格項目和單位，事中跟蹤評價的財政部門及時提出整改意見，整改期間應(yīng)暫停資金撥付，未落實整改措施的應(yīng)暫停該項目實施。事后評價的，其他項目資金要從緊安排，下年度減少或不再安排預(yù)算。（2）二是建立報告制度。

財政部門要將年度績效管理開展情況、收到的成效、表現(xiàn)優(yōu)異的部門或單位、存在的突出問題、改進建議等，向同級政府和人大報告，接受政府指導和人大監(jiān)督，更好地推動績效管理工作。

（3）三是建立通報制度。

為督促部門和單位按期完成績效管理工作，對部門和單位的績效目標完成情況和績效自評等工作進度、組織管理情況，在一定范圍內(nèi)通報，促使其如期、按質(zhì)按量完成績效管理工作。

（4）四建立公開制度。

對財政部門組織評價的，且民眾普遍關(guān)注、影響較大的民生支出、項目支出的績效管理結(jié)果，經(jīng)同級政府批準后，可通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體向社會公布，接受社會監(jiān)督

3.建立財政支出動態(tài)監(jiān)控機制、有效財務(wù)報告與問責制度（1）構(gòu)筑政府預(yù)算管理信息化平臺。

政府預(yù)算的編制、執(zhí)行以及政府會計和績效審計甚至政府決策，需要處理大量的數(shù)據(jù)，因此需要建立能提供強大技術(shù)支撐的財政預(yù)算信息系統(tǒng)。同時，作為政府行政管理體制改革的一個環(huán)節(jié)以及重要的財力保障，財政信息系統(tǒng)建設(shè)的支撐以及政府信息管理平臺的構(gòu)筑為績效預(yù)算改革和推行創(chuàng)造良好環(huán)境。信息系統(tǒng)對于預(yù)算績效管理實施是一個重要的補充，通過建立該系統(tǒng)，能夠及時、準確、完整地搜集和提供與績效管理相關(guān)的各方面財政信息，為預(yù)算績效管理工作所用。首要的是要建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，將各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)納入其進行管理；其次是要建立預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫，并以基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為依托，根據(jù)績效目標，設(shè)定績效評價指標，并且根據(jù)評價指標進行評分后，納入各部門的數(shù)據(jù)庫檔案；最后是要配套建立健全專家?guī)�、中介機構(gòu)庫的信息系統(tǒng)。

（2）明確各部門的主體地位，建立問責制。

在預(yù)算績效管理的組織構(gòu)架中，各部門承擔著政府職能而成為預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，因此，首先是確立部門在預(yù)算績效管理中的主體地位，建立部門預(yù)算責任制度。部門作為預(yù)算編制和執(zhí)行的主體，是預(yù)算績效管理的責任承擔者。其次是建立績效問責制度，作為約束各部門行為的手段。同時進一步明確政府各部門的職責范圍，把單位財政資金使用績效納入機關(guān)建設(shè)和效能建設(shè)的考核范圍，進一步落實責任制，將預(yù)算績效與部門預(yù)算資金安排、部門責任人的年度考核等掛鉤，發(fā)揮其主體作用，提高單位對預(yù)算資金使用績效的重視和開展預(yù)算績效管理工作的自覺性。

4.合理安排財政支出績效評價制度（1）將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排聯(lián)動，優(yōu)化預(yù)算資金分配。

將績效評價結(jié)果與預(yù)算編制、資金安排和改進預(yù)算管理相結(jié)合，增強績效結(jié)果對預(yù)算資金分配的約束力度，同時，將預(yù)算績效評價結(jié)果作為政府及其部門履行目標實現(xiàn)情況的重要反應(yīng)，引入到政府決策過程中，通過結(jié)果應(yīng)用，促進部門改善預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，提高政府行政效率和公信力。

（2）建立績效評價結(jié)果反饋機制，鼓勵受到差評的部門和單位整改。有關(guān)部門應(yīng)該將評價結(jié)果、存在的問題和財政部門的意見及時反饋給被評價部門和單位，作為其改進預(yù)算管理、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平的重要依據(jù)，并督促其落實整改。

（3）提高透明度，逐步擴大績效評價結(jié)果公開的范圍。

目前，我國預(yù)算績效評價的結(jié)果往往只是在很小的范圍內(nèi)公開，今后，隨著預(yù)算績效管理改革的全面推進，應(yīng)該按照《中華人民共和國政府信息公開條例》有關(guān)要求，逐步將預(yù)算績效評價結(jié)果公開的范圍從被評單位和部門擴大到上級主管部門，從政府擴大到社會，公之于眾，提高透明度，將評價結(jié)果用于加強人大等立法機構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督。

（4）將預(yù)算績效考評結(jié)果與個人獎懲掛鉤，加大對個人的問責力度。預(yù)算績效管理是以結(jié)果為導向，將分錢、用錢以及用錢辦事的效果結(jié)合促進預(yù)算績效的改進，眾所周知，事在人為，因此，應(yīng)該加強預(yù)算績效考評結(jié)果與個人利益緊密掛鉤，建立獎懲分明的制度，將預(yù)算績效考評結(jié)果作為個人的升遷、崗位調(diào)整以及報酬體系設(shè)計的重要依據(jù)，對預(yù)算績效管理不善著應(yīng)該加大對個人的問責力度。

參考文獻：

[1]卓越,徐國沖.201*～201*：西方政府績效預(yù)算最新趨勢[J].新視野,201*,(3):70-74

[2]王金秀,白雪.我國預(yù)算績效管理的問題及其破解之道兼論當前全面推進預(yù)算績效管理的路徑選擇[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),201*,(1):15-19[3]鄺艷華.中國績效預(yù)算的改革雄心與低度現(xiàn)實：來自沿海某省份的調(diào)查[J].甘肅行政學院學報,201*,(1):41-48

[4]王淑梅.我國預(yù)算績效管理改革中的問題與對策[J].財會研究,201*,(6):8-10

[5][6]

友情提示：本文中關(guān)于《我國部門預(yù)算績效管理改革評價與深化思路》給出的范例僅供您參考拓展思維使用，我國部門預(yù)算績效管理改革評價與深化思路：該篇文章建議您自主創(chuàng)作。

來源：網(wǎng)絡(luò)整理 免責聲明：本文僅限學習分享，如產(chǎn)生版權(quán)問題，請聯(lián)系我們及時刪除。

《我國部門預(yù)算績效管理改革評價與深化思路》由互聯(lián)網(wǎng)用戶整理提供,轉(zhuǎn)載分享請保留原作者信息,謝謝!
鏈接地址：http://www.taixiivf.com/gongwen/689312.html

• 上一篇：201*年績效管理工作思路
• 下一篇：預(yù)算績效管理