人民監(jiān)督員制度七年行

人民監(jiān)督員制度七年行

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201*年9月，中央政法委第15次全體會議暨司法體制改革第7次專題匯報會強調(diào)，人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)加強自身監(jiān)督的一項重要舉措，也是人民群眾參與司法實踐的一項制度創(chuàng)新，同意檢察機關(guān)全面推行。為認真貫徹落實中央的指示精神，10月28日，最高人民檢察院召開檢察機關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度電視電話會議，部署在檢察機關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度。這項制度從試點到全面推行，標志著人民監(jiān)督員制度進入全面發(fā)展的新階段，也標志著人民監(jiān)督員制度正式成為中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。全面推行人民監(jiān)督員制度，不僅是貫徹落實中央決策部署、深化檢察體制和工作機制改革的重大任務，更是完善自身監(jiān)督制約機制、保障檢察權(quán)依法獨立公正行使的必然要求。高檢院經(jīng)黨中央批準并報告全國人大常委會后，于201*年9月啟動人民監(jiān)督員制度試點工作以來，經(jīng)過各級檢察機關(guān)7年的探索，試點工作深入開展、穩(wěn)步推進。從部分試點到全面推行、從嘗試到常態(tài)，7年的探索實踐昭示著怎樣的法治進步？本刊對此進行簡要梳理，希望能記載人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程。

全面部署，加強規(guī)范化建設(shè)

201*年8月29日，高檢院召開人民監(jiān)督員制度試點工作會議，這是人民監(jiān)督員制度里程碑式的會議，標志著高檢院推行的人民監(jiān)督員制度試點工作正式啟動。

時任最高人民檢察院檢察長賈春旺在會議上表示，通過這項改革試點，探索建立有效的檢察機關(guān)直接偵查案件外部監(jiān)督機制，促進依法正確行使檢察權(quán)。經(jīng)過較長一段時間的研究論證，高檢院起草了《檢察機關(guān)直接偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，并準備在部分省、區(qū)、市進行試點。賈春旺從三個方面指出了建立人民監(jiān)督員制度的重要性和必要性：第一，實行人民監(jiān)督員制度，是檢察機關(guān)貫徹黨的十六大精神，在司法體制改革中推進檢察體制改革的一項重要探索。第二，實行人民監(jiān)督員制度，是加強對檢察機關(guān)直接偵查案件外部監(jiān)督的迫切需要。第三，實行人民監(jiān)督員制度，也是落實檢察工作總體要求，推動工作發(fā)展的重要舉措。

這次會議提出，首先在福建、四川、黑龍江、遼寧、天津、內(nèi)蒙古、河北、山東、浙江和湖北等省、區(qū)、市進行人民監(jiān)督員試點工作。

201*年1月和5月，高檢院又分別在北京和成都召開了人民監(jiān)督員制度試點工作座談會，會議對人民監(jiān)督員制度試點工作交流了情況，總結(jié)了經(jīng)驗，分析了問題，并研究了措施。在成都座談會上，高檢院黨組副書記、副檢察長邱學強全面回顧了8個多月來人民監(jiān)督員制度試點工作開展的情況。他說，以201*年8月高檢院試點工作會議召開為標志，人民監(jiān)督員制度進入啟動試點階段。以201*年１月高檢院試點工作座談會的召開為標志，改革試點工作進入了開展案件監(jiān)督、統(tǒng)一規(guī)范的階段。以賈春旺檢察長在十屆全國人大二次會議上向大會報告人民監(jiān)督員制度為標志，改革試點工作進入了深入開展階段。座談會后，高檢院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室及時掌握試點工作和擴大試點后的新情況。每月定期統(tǒng)計全國人民監(jiān)督員的選任情況、“三類案件”和“五種情形”的監(jiān)督情況及整理典型案例。結(jié)合各試點院的做法，高檢院通過簡報的形式轉(zhuǎn)發(fā)了一批試點院的經(jīng)驗，例如湖北省規(guī)范人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)建設(shè)以及與省財政廳聯(lián)合發(fā)文將人民監(jiān)督員經(jīng)費列入檢察業(yè)務經(jīng)費管理的做法，四川省加強組織領(lǐng)導深化對口指導的做法，云南、河北等省院獨立設(shè)置人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)的情況等等。

為統(tǒng)一和規(guī)范試點工作，高檢院根據(jù)1月份北京座談會上的意見和建議，對試行《規(guī)定》進行了修改，起草了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》和監(jiān)督工作文書。5月份的成都座談會后，高檢院綜合了會議討論情況，對試行《規(guī)定》、《關(guān)于適用若干問題的意見》和監(jiān)督文書再次進行修改。7月5日，高檢院第二十三次檢委會原則通過了修改后的《規(guī)定》和《意見》。在8月份召開的全國檢察長大連會議上，再次對修改后的《規(guī)定》和《意見》征求了意見。高檢院根據(jù)大連會議上的意見，參考人民陪審員的有關(guān)規(guī)定，又對《規(guī)定》、《意見》及《擴大試點工作方案》進行了修改完善，并于8月31日定稿后下發(fā)各省級院。

201*年《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的通知》要求，人民檢察院辦理職務犯罪案件實行人民監(jiān)督員制度，可繼續(xù)進行試點工作。研究相關(guān)法律問題，依法規(guī)范并不斷完善人民監(jiān)督員制度。

201*年，各級試點院按照年初高檢院下發(fā)的工作要點，緊緊圍繞依法規(guī)范和不斷完善這一工作重心，推動人民監(jiān)督員制度試點工作取得了新的進展和成效。

這一年，高檢院制定下發(fā)了《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則（試行）》、《關(guān)于進一步規(guī)范和深化人民監(jiān)督員制度試點工作若干具體問題的意見（二）》兩個規(guī)范性文件，進一步規(guī)范了監(jiān)督程序。全國絕大多數(shù)試點院啟用了《人民監(jiān)督員案件監(jiān)督管理系統(tǒng)》統(tǒng)計軟件，實現(xiàn)了監(jiān)督案件計算機網(wǎng)上月報，進一步規(guī)范了試點工作資料的收集匯總和數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析。辦事機構(gòu)進一步規(guī)范，獨立設(shè)置辦事機構(gòu)的省級院由年初的4個增加到6個；已有17個省級院按要求將辦事機構(gòu)調(diào)整到辦公室歸口管理。另外，高檢院于5月底下發(fā)了《關(guān)于開展人民監(jiān)督員制度試點工作情況專項檢查的通知》，部署了試點工作專項檢查。各級試點院用兩個月的時間采取自查、互查和上級院抽查的方式，對試點以來的情況進行了全面檢查，既總結(jié)了成效，也查出了遇到的問題，增強了指導工作的針對性。

201*年是人民監(jiān)督員制度試點工作扎實推進、繼續(xù)深化的一年。黨中央對人民監(jiān)督員制度試點工作高度重視。黨的十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》都寫入了人民監(jiān)督員制度，強調(diào)要促進人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化。人民監(jiān)督員制度進一步得到社會各界的廣泛關(guān)注和贊譽。人民監(jiān)督員制度被列入國家司法考試大綱，一些法學院校的研究生也將人民監(jiān)督員制度作為畢業(yè)論文的研究課題進行研究。人民監(jiān)督員制度試點工作向著更加深入、規(guī)范的方向發(fā)展。

各級試點院進一步加強了試點工作的規(guī)范化建設(shè)和制度建設(shè)。河北、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、福建、山東、湖南、廣西等省級院將案件監(jiān)督情況納入目標（執(zhí)法質(zhì)量）考核體系。同時，人民監(jiān)督員制度試點工作辦事機構(gòu)的建設(shè)也不斷加強。天津、河北、山西、黑龍江、山東、湖北、四川、云南等8個�。ㄊ校┰航�(jīng)編制部門批準獨立設(shè)置了人民監(jiān)督員辦公室，絕大多數(shù)省級院的試點工作均已按要求劃歸辦公室，實現(xiàn)了統(tǒng)一歸口管理。各省級院建立健全了監(jiān)督案件報上一級院備案制度和試點工作定期通報制度，加強了試點工作的運行機制建設(shè)。北京、吉林、浙江、湖北、海南等省級院制定了人民監(jiān)督員辦公室工作規(guī)范。201*年，高檢院多次組織調(diào)研，對各地試點工作中存在的疑難問題進行認真分析研究，并有針對性地提出了指導意見。各省院通過及時制定工作要點、深入基層進行調(diào)研等方式，加強對下指導的力度。云南省院對上年度“三類案件”部署自查和檢查，并將檢查結(jié)果納入年度考評考核。山東省院加強各業(yè)務部門溝通，指導開展崗位練兵活動，及早制定考核辦法，完善督促檢查制度。甘肅省院兩次到基層院檢查指導試點工作，針對試點工作中的問題提出解決意見。四川省院要求將采納監(jiān)督意見的案件整理為典型案例上報，并將案件監(jiān)督納入對下工作目標考核體系。遼寧省院組織全省調(diào)研檢查，對201*年上半年全省試點工作總體情況及時分析整理，并提出指導意見。廣東對“三類案件”監(jiān)督中人民監(jiān)督員持不同意見的案例進行整理分析，加強對相關(guān)業(yè)務部門的指導力度。河南、內(nèi)蒙古編輯《人民監(jiān)督員實務問答》等書籍資料發(fā)放給下級試點院和人民監(jiān)督員，通過舉辦研討班、經(jīng)驗交流會等形式加強對下指導，提高各試點院監(jiān)督辦的工作能力和服務水平。對下指導力度的不斷加強，促進了試點工作平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。201*年，高檢院多次就人民監(jiān)督員的選任方式、監(jiān)督范圍及監(jiān)督程序的完善等廣泛聽取意見，并對各地試點工作中存在的疑難問題進行認真分析研究，有針對性地提出指導意見。

正是由于人民監(jiān)督員制度在試點過程中凸現(xiàn)出來的重大價值，繼《201*年中國人權(quán)事業(yè)的進展》、201*年《中國的民主政治建設(shè)》和《201*年中國的國防》三個白皮書對人民監(jiān)督員制度的作用和所取得的成效給予充分肯定后，國務院又在201*年發(fā)布的《中國的法治建設(shè)》白皮書中指出，“人民監(jiān)督員試點工作平穩(wěn)推進，重點對不服逮捕、擬撤銷、擬不起訴案件實施監(jiān)督。涉及檢察人員辦案不文明、不規(guī)范的投訴明顯減少�！�201*年，《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題〉的通知》要求，總結(jié)人民監(jiān)督員制度試點經(jīng)驗，研究并推進人民監(jiān)督員制度法制化，明確人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍和程序，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用。

201*年是人民監(jiān)督員制度繼續(xù)深化的一年，高檢院根據(jù)中央司法體質(zhì)和工作機制改革的要求，認真開展調(diào)研，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗，努力改進人民監(jiān)督員選任程序和管理方式，逐步擴大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，進一步完善監(jiān)督程序，推進人民監(jiān)督員制度法制化。

經(jīng)過7年的試點工作，201*年10月28日，高檢院部署人民監(jiān)督員制度全面推行。

高檢院黨組副書記、常務副檢察長胡澤君要求，各級檢察機關(guān)要按照中央要求和高檢院部署，迅速行動起來，認真做好各項工作，確保全面推行人民監(jiān)督員制度工作按時啟動、有序推進。一要進一步改進人民監(jiān)督員的選任方式。應以上級檢察機關(guān)選任、管理為主，即由省、市兩級檢察院綜合考慮轄區(qū)內(nèi)檢察機關(guān)辦案數(shù)量、人口、民族等因素，確定本轄區(qū)人民監(jiān)督員的名額，統(tǒng)一進行選任，匯總后建立人民監(jiān)督員庫，根據(jù)監(jiān)督案件的實際，采取隨機抽選的辦法，確認并組織人民監(jiān)督員對本院及轄區(qū)檢察院需要監(jiān)督的案件和事項進行監(jiān)督。二要進一步調(diào)整人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。調(diào)整后的監(jiān)督范圍主要包括七個方面：檢察機關(guān)應當立案而不立案或者不應當立案而立案；超期羈押或者犯罪嫌疑人不服檢察機關(guān)延長羈押期限的決定；違法搜查、扣押、凍結(jié)或違法處理扣押、凍結(jié)款物；擬不起訴案件；擬撤銷案件；應當給予刑事賠償而不依法予以賠償；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況。三要進一步規(guī)范人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序。要改進案件監(jiān)督組織方式，省級以下檢察院提交人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，由上級檢察院統(tǒng)一組織人民監(jiān)督員監(jiān)督。要統(tǒng)一監(jiān)督程序，納入監(jiān)督范圍的七類案件或事項，均適用統(tǒng)一的監(jiān)督程序。對應當接受監(jiān)督而未履行監(jiān)督程序直接作出處理決定的，上級檢察院應當予以通報，必要時可以責令下級檢察院依照規(guī)定啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。要完善人民監(jiān)督員評議表決程序，要做好監(jiān)督程序與訴訟程序、辦案程序的銜接，不能因為人民監(jiān)督員的監(jiān)督而延長法定辦案期限，特別是要堅決防止超期羈押。四要進一步發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用。要健全人民監(jiān)督員的意見、建議辦理機制，積極拓展接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的渠道，完善人民監(jiān)督員聯(lián)絡服務機制。

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