201*年國土資源部出臺的主要土地政策回顧

201*年國土資源部出臺的主要土地政策回顧

201*-12-26|作者：于洪奇|來源：國土資源部門戶網(wǎng)站|【大中小】【打印】【關(guān)閉】

據(jù)今日（12月26日）國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院舉辦的“201*年中國土地政策藍皮書”新聞通氣會消息，《中國土地政策藍皮書（201*）》近日由中國社會科學出版社出版發(fā)行。中國土地政策藍皮書對201*年國土資源部出臺的主要土地政策回顧：過去的一年，國土資源工作積極貫徹落實黨的十八大精神，在各項政策中貫穿“保發(fā)展、保紅線、保權(quán)益”的理念，實行最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了保障。

一、促進節(jié)約集約用地的政策體系基本完善

黨的十八大要求“大力節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變”。推進資源節(jié)約集約利用已成為落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進科學發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。多年來，國土資源部認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的要求，把推進資源節(jié)約集約利用作為國土資源管理的一條主線，作為服務(wù)科學發(fā)展的重要平臺，會同有關(guān)部門，與地方各有關(guān)方面一道，積極探索，扎實推進，形成了完整的政策體系，取得了明顯成效。1．建立節(jié)約集約用地政策體系

初步形成了橫向覆蓋土地規(guī)劃、供應、使用、評價、監(jiān)管等各領(lǐng)域，縱向覆蓋國家、省、市、縣等各行政層級的節(jié)約集約用地政策體系。2．強化土地使用標準的執(zhí)行

在供地環(huán)節(jié)，嚴格按照國家發(fā)布的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》、《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標》供地，同時不斷完善土地使用標準。從土地供應、利用、存量土地挖潛等環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，提高了相關(guān)節(jié)約集約用地政策的規(guī)范性和可操作性。3.促進低效建設(shè)用地再開發(fā)

4月，國土資源部印發(fā)《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見》（國土資發(fā)201*3號），通過推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。主要政策包括：鼓勵和引導原國有土地使用權(quán)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和市場主體開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，規(guī)范政府儲備存量建設(shè)用地開發(fā)利用；統(tǒng)籌兼顧各方利益，規(guī)范城鎮(zhèn)低效用地補償，加強公共設(shè)施和民生項目建設(shè)。二、耕地保護政策向縱深發(fā)展

201*年，國土資源系統(tǒng)持續(xù)推進耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的耕地管護措施，尤其著力強化耕地質(zhì)量建設(shè)與管理，探索多年的“激勵性保護”也有了重大突破；同時，順應信息化時代發(fā)展，適應政府職能和管理方式轉(zhuǎn)變，耕地管理的信息化進程有了重大進展。

1．基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)加快，耕地保護管理信息化進程提速。

2．全面推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)，耕地質(zhì)量保護和建設(shè)已成為當前耕地保護的重心。

201*年，500個示范縣在全國116個基本農(nóng)田保護示范區(qū)已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極探索“農(nóng)民參與、整縣推進”的新模式，將高標準基本農(nóng)田建設(shè)推向新高潮。3．耕地保護補償機制建設(shè)有新的突破，激勵性保護探索成效顯著

為了貫徹落實中央關(guān)于“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”精神，按照“十二五”規(guī)劃關(guān)于“探索建立耕地保護補償”、“在有條件的地方開展耕地保護補償試點”要求，國土資源部積極推動有基礎(chǔ)、有意愿、有代表性的地區(qū)開展試點工作，取得了重大突破，補償試點從市縣擴展到省級，并開始逐步向更大范圍推廣。各試點地區(qū)結(jié)合當?shù)貙嶋H，選擇補償和激勵的方式也逐漸多樣，成效顯著。具體試點模式有：對承擔耕地保護責任與義務(wù)的農(nóng)民或農(nóng)民集體進行直接補償；對農(nóng)民自發(fā)開展的小規(guī)�；�本農(nóng)田整治給予補助；對基本農(nóng)田管護和質(zhì)量建設(shè)給予補助，包括對基本農(nóng)田管護進行補助、對土地整治項目后期管護給予補助、對耕地質(zhì)量保護和建設(shè)進行補助等。

三、權(quán)益保護、保障和改善民生的政策繼續(xù)完善1．加快推進征地改革制度，依法進行土地征收

201*年5月，國土資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴格管理防止違法違規(guī)征地的緊急通知》（國土資電發(fā)〔201*〕28號），要求處理好“保發(fā)展、保紅線、保權(quán)益”的關(guān)系，不得強行實施征地，杜絕暴力征地。征地程序不規(guī)范、補償不到位、安置不落實的地區(qū)，必須立即進行整改；存在違法違規(guī)強行征地行為地區(qū)，要嚴肅查處；凡整改、查處不到位的地區(qū)，不得繼續(xù)實施征地。

2．加大保障房建設(shè)用地供應力度201*年4月22日，國土資源部印發(fā)《保發(fā)展保紅線工程201*年行動方案》，落實633萬套保障性安居工程建設(shè)用地供給，嚴格目標責任考核。201*年，全國計劃改造各類棚戶區(qū)304萬戶。截至11月底，已開工323萬戶，占目標任務(wù)的106.2%，超額完成土地供應任務(wù)。

3.建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度

十二屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，整合房屋、林地、草原、土地登記的職責，由一個部門承擔。國務(wù)院第31次常務(wù)會議進一步明確，由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。這對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建設(shè)現(xiàn)代市場體系，保護不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)，提高政府治理效率和水平，具有重要意義。

截止目前，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記率達到97%。宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也在全面推進中。四、加強宏觀調(diào)控，嚴格土地市場監(jiān)管1．加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度

為進一步加大房地產(chǎn)市場調(diào)控力度，國務(wù)院辦公廳于201*年2月26日下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔201*〕17號），指出當前房地產(chǎn)市場調(diào)控仍處在關(guān)鍵時期，要繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。文件要求各地區(qū)要根據(jù)供需情況科學編制年度住房用地供應計劃，保持合理、穩(wěn)定的住房用地供應規(guī)模。原則上201*年住房用地供應總量應不低于過去5年平均實際供應量。201*年前三季度，我國住宅用地供應9.17萬公頃，同比增加28.4％，遠超近五年同期均值（6.29萬公頃）。商品住宅用地供應7.13萬公頃，同比增加37.3％，也超過了近五年的同期均值。2．重申嚴管“小產(chǎn)權(quán)”房

國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳11月22日發(fā)布關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知。要求堅決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，建設(shè)、銷售和購買“小產(chǎn)權(quán)房”均不受法律保護。對違法建設(shè)、銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”開展一次集中排查摸底，結(jié)合實際研究提出分類處理的意見。3.規(guī)范土地儲備融資行為

國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，文件理清土地儲備業(yè)務(wù)與融資的關(guān)系，切實防范可能出現(xiàn)的金融風險，為政府供應“凈地”提供有效保障，保障土地儲備工作規(guī)范健康運行。4．加強建設(shè)用地供后監(jiān)管

國土資源部辦公廳發(fā)出《關(guān)于建立土地利用動態(tài)巡查制度加強建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》，決定在總結(jié)土地利用動態(tài)巡查試點城市經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)建立土地利用動態(tài)巡查制度，對建設(shè)用地開發(fā)利用情況實行全程監(jiān)管。土地利用動態(tài)巡查制度主要包括八方面內(nèi)容。從建設(shè)項目跟蹤、信息現(xiàn)場公示、價款繳納提醒、開竣工預警提醒、開竣工申報、現(xiàn)場核查、閑置土地查處、建立誠信檔案八個方面加強監(jiān)管。

五、差別化用地政策進一步細化

對不同行業(yè)用地，針對其各自特點，配合相關(guān)職能部門，出臺差別化的管理政策。出臺了促進旅游業(yè)發(fā)展的用地政策，配合民政部落實保障養(yǎng)老用地的政策，配合國務(wù)院關(guān)于鐵路和公路領(lǐng)域改革，出臺盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用及優(yōu)先保障城市公共交通設(shè)施用地的政策。在用地計劃、供地方式、稅費減免等方面實行差別化管理。

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201*年主要土地政策回顧、評價及201*年展望

201*年，土地管理政策繼續(xù)延續(xù)“十一五”期間的主線，在嚴格保護耕地、積極參與宏觀調(diào)控、推進土地節(jié)約集約利用、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面出臺了一系列政策，一些地方圍繞服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展大局，開展了許多制度創(chuàng)新，推動了土地政策的發(fā)展。主要有以下幾個方面：（一）嚴格保護耕地，建設(shè)高標準基本農(nóng)田201*年，國土資源部在嚴格保護耕地方面出臺了《全國土地整治規(guī)劃（201*-201*年）》、《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)的通知》、《關(guān)于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》、《高標準基本農(nóng)田建設(shè)標準》、《新增建設(shè)用地土地有償使用費資金使用管理辦法》等政策性文件，對加強耕地保護、嚴格保護基本農(nóng)田做出了進一步嚴格、具體的規(guī)定，在實踐中發(fā)揮了較好的作用。1.出臺《全國土地整治規(guī)劃（201*-201*年）》，土地整治上升為國家戰(zhàn)略201*年，《全國土地整治規(guī)劃（201*-201*年）》經(jīng)國務(wù)院批準正式實施。明確了主要的目標，到201*年新建4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田，經(jīng)整治后耕地質(zhì)量平均提高一個等級，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上。整治農(nóng)村建設(shè)用地450萬畝，生產(chǎn)建設(shè)活動損毀土地全面復墾，自然災害損毀土地及時復墾，歷史遺留損毀土地復墾率達到35%以上。2.建設(shè)高標準基本農(nóng)田，加強耕地質(zhì)量管理明確提出高標準基本農(nóng)田是指，“通過土地整治建設(shè)形成的布局合理化、農(nóng)田規(guī)模化、農(nóng)業(yè)科技化、生產(chǎn)機械化、經(jīng)營信息化、環(huán)境生態(tài)化的基本農(nóng)田。”對基本農(nóng)田的定義是經(jīng)過多少年的實踐，在今年發(fā)出的關(guān)于建設(shè)高標準基本農(nóng)田的政策文件當中首次對高標準基本農(nóng)田進行了內(nèi)涵的全面的確定。高標準基本農(nóng)田建設(shè)中將正在實施的增減掛鉤試點、低丘緩坡土地開發(fā)試點、工礦廢棄地復墾調(diào)整利用試點等工作掛鉤。加強耕地質(zhì)量管理的重點，是將優(yōu)質(zhì)耕地劃入基本農(nóng)田實行永久保護，嚴控建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地。嚴格落實耕地占補平衡。

（二）加強土地市場建設(shè)，推進節(jié)約集約用地

1.明確提出節(jié)約集約用地的政策含義，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模

為進一步貫徹落實十七屆三中、五中全會《決定》和中央領(lǐng)導同志對建立最嚴格的節(jié)約用地制度、實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的指示，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（國土資發(fā)〔201*〕47號），首次完整闡述了節(jié)約集約用地制度的八項內(nèi)容，包括：土地利用總體規(guī)劃管控制度、土地利用計劃調(diào)節(jié)制度、建設(shè)用地使用標準控制制度、土地資源市場配置制度、節(jié)約集約用地鼓勵政策制度、土地利用評價考核制度。出臺《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》，要求各地嚴格執(zhí)行各類土地使用標準，加大審查力度，加強對標準執(zhí)行的監(jiān)管和評價。2.出臺了《閑置土地處置辦法》，盤活存量建設(shè)用地

明確了閑置土地的含義，增強了辦法的可操作性。明確要求供應土地須是“凈地”，禁止“毛地”出讓，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置。規(guī)定了閑置土地處罰辦法，加強與證監(jiān)會銀監(jiān)會聯(lián)動遏制土地閑置。

3.發(fā)布了限制用地項目目錄和禁止用地項目目錄（201*年本）新版的限制用地項目目錄涵蓋黨政機關(guān)新建辦公樓、城市主干道路等七類，禁止用地項目目錄涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭等十七個大類。明確規(guī)定住宅用地容積率必須大于1，這是部門聯(lián)合發(fā)文中首次對住宅用地規(guī)劃建設(shè)條件作出明確規(guī)定，為依法查處違規(guī)別墅類用地提供了量化標準。

（三）參與房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，加大住房建設(shè)用地供應1.加大住房用地供應量年初下發(fā)《國土資源部關(guān)于做好201*年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點工作的通知》（國土資發(fā)〔201*〕26號），明確提出房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控要堅持方向不改變、態(tài)度不動搖、力度不放松，并提出了201*年房地產(chǎn)用地調(diào)控的目標任務(wù)，明確了工作重點。201*年全國住房用地計劃供應15.93萬公頃，與歷年實際計劃完成相比，遠超過歷史最高，為歷史計劃完成量最大年份的117.3%，其中保障性安居工程用地和中小套型商品住房用地計劃占78.8%。2.促進房地產(chǎn)市場和土地市場健康發(fā)展7月，《國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步嚴格房地產(chǎn)用地管理鞏固房地產(chǎn)市場調(diào)控成果的緊急通知》，要求進一步提高認識，堅持房地產(chǎn)市場調(diào)控不放松，要堅持調(diào)控不放松，密切配合做好各項工作，不斷鞏固調(diào)控成果，堅決防止房價反彈；加大住房用地供應力度，提高計劃完成率。

3.保障性安居工程計劃指標單列優(yōu)先安排民生建設(shè)用地，對保障性安居工程用地實行計劃指標單列，確保保障性住房和棚戶區(qū)改造住房建設(shè)、農(nóng)村危房改造用地，增加公租房和中小套型的限價普通商品房用地，保障文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和公共服務(wù)用地。

（四）推進土地管理法修改，深化農(nóng)村土地管理制度改革

《土地管理法》于1986年頒布實施以后，先后進行了三次修改。在已提交《土地管理法》的修訂草案中，修改土地征收征用制度是重點。修訂的原則是，按照“被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”的總體要求，以實現(xiàn)被征地農(nóng)民與土地同步城鎮(zhèn)化為目標，以完善補償安置機制為重點，推進農(nóng)村集體土地征收制度改革。根據(jù)黨的十一屆三中全會和四中全會的規(guī)定，進一步縮小征地范圍，完善征地補償?shù)臋C制。在集體土地征收補償方面，不僅要在財產(chǎn)上進行補償，同時還要突出安置和保障，確實做到農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障，并同時建立社會保障體系。

201*年5月，國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求各地認真落實中央1號文件精神，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭到201*年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

（五）多方開源，出臺多項政策，加大土地供應量1.低丘緩坡地和未利用地開發(fā)

201*年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國未利用地超過39億畝，其中西部地區(qū)未利用地超過34億畝，占全國的87%，未利用地面積遠大于中東部地區(qū)。合理開發(fā)利用未利用地和低丘緩坡地上的非耕地，將是解決當前和今后建設(shè)用地出路的重要舉措。對其在計劃指標、規(guī)劃規(guī)模、用地審批、地類管理等方面加強管理和政策傾斜十分必要。2.工礦廢棄地復墾

201*年，確定在河北、陜西、內(nèi)蒙、遼寧、江蘇、安徽、河南、湖北、四川、山西十省區(qū)開展工礦廢棄地復墾利用試點，通過對歷史遺留廢棄地的復墾利用，與新增建設(shè)用地相掛鉤，合理調(diào)整建設(shè)用地布局。

二、土地管理制度創(chuàng)新的地方實踐

深化國土資源改革應立足于增加新制度供給，梳理部署試點、地方的探索創(chuàng)新經(jīng)驗以及應對自然災害時部出臺的相關(guān)政策，總結(jié)提煉，上升為制度性規(guī)范，提高政策的針對性、應用性、普適性，以新制度服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。各地國土資源管理部門根據(jù)這一要求，著力開展制度創(chuàng)新的實踐。

（一）存量土地的再開發(fā)

近年來，一些經(jīng)濟發(fā)展速度較快、新增建設(shè)用地潛力小的地方，先后在存量土地二次開發(fā)上進行了有益的探索，為全國層面出臺相關(guān)政策作好了政策儲備。如廣東“三舊”改造、福建的“三舊”改造、浙江的土地“二次開發(fā)”、上海張江的土地“二次開發(fā)”，本質(zhì)上在新增建設(shè)用地有限的條件下，挖掘城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的潛力，采取一系列政策措施，鼓勵現(xiàn)有存量建設(shè)用地的釋放，減少城鎮(zhèn)建設(shè)對新增建設(shè)用地的需求，有效保護了耕地，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升了產(chǎn)業(yè)競爭力。

（二）浙江、云南等地通過開發(fā)利用低丘緩坡拓展城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間的探索創(chuàng)新浙江和云南兩省為破解“雙保”困境，著重開發(fā)利用低丘緩坡土地，拓展城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展空間。主要做法是：政府主導、規(guī)劃先行，；因地制宜、科學開發(fā)，有序推進，試點先行；減少占用壩區(qū)良田，疏導工業(yè)上山、城鎮(zhèn)上山。（三）成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革以還權(quán)賦能為核心，對農(nóng)村土地和房屋進行確權(quán)登記頒證，建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。創(chuàng)新耕地保護補償機制，體現(xiàn)了發(fā)達支援落后、城市反哺農(nóng)村的原則。探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資入股、聯(lián)營、抵押等方式流轉(zhuǎn)，可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)，絕大部分收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革的根本目的是打破城鄉(xiāng)二元體制，促進各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，實現(xiàn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，讓整個社會的財富和創(chuàng)造性充分涌流，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

對201*年土地政策的評價

（一）在保障民生，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展中起了重要作用

一年來，按照既充分保障經(jīng)濟發(fā)展，又嚴格保護耕地的要求，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地土地復墾利用、低丘緩坡荒灘綜合開發(fā)、新增圍填海用地和盤活存量建設(shè)用地等，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地計劃指標，多渠道增加土地供給。加強與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，落實區(qū)別對待、有保有壓的供地政策，優(yōu)先保障鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地，嚴禁向高耗能、高污染、產(chǎn)能過剩行業(yè)供地，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。重點保障“三農(nóng)”、保障性住房、社會事業(yè)等方面的建設(shè)。繼續(xù)對農(nóng)村建設(shè)用地實行計劃指標單列，計劃指標安排量不得低于國家下達各�。▍^(qū)、市）用地計劃總量的3%～5%。（二）在促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，保護農(nóng)民利益土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要推進一些基礎(chǔ)性制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民獲得土地收益權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在201*年出臺的土地政策中，很好地體現(xiàn)了這一點。出臺的耕地保護政策注重使用經(jīng)濟手段，采取經(jīng)濟激勵機制保護耕地；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治及農(nóng)村宅基地管理方面的政策，都首先強調(diào)保護農(nóng)民利益，尊重農(nóng)民以意愿，保障農(nóng)民的用益物權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益主要用于農(nóng)村，節(jié)約的建設(shè)用地也首先保證農(nóng)村集體建設(shè)用地的需要。這些政策在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面起到了很好的作用。（三）注重對政策的實施效果進行評估

一年來，國土資源部在政策制定、調(diào)研咨詢、政策執(zhí)行情況動態(tài)監(jiān)測、政策實施效果評估、政策實施后評估、政策調(diào)整完善等方面搭建起有效的信息反饋和決策機制。對重慶、成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點、廣東“三舊”改造試點、用地審批制度改革試點、征地制度改革試點等認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，為在大范圍推廣和土地管理法修改積累經(jīng)驗和借鑒。同時，對地方改革探索中存在的問題及時糾偏，對成功的經(jīng)驗及時提煉總結(jié)，形成制度化成果，為國土資源部進一步深化改革做好制度和政策儲備。四、對未來土地政策基本判斷（一）加強改革的頂層設(shè)計

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的特殊背景和歷史階段，土地政策制定和實施領(lǐng)域存在的主要問題之一就是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，這種救火隊式、運動式的土地政策制定和實施模式，雖迫于無奈且緩一時之需，但從根本上來說缺乏從戰(zhàn)略管理角度進行基礎(chǔ)理論的積淀。從根本上破解兩難問題，需要國土資源頂層制度設(shè)計和構(gòu)建，只是單純地推進單項制度改革，如征地制度改革，難以落實，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。

（二）從基層吸取好的成功做法，上升為政策法律

近年來，國土資源部部署了一批試點，進行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產(chǎn)生了較大的影響。成都的農(nóng)村集體土地還權(quán)賦能，經(jīng)營性集體建設(shè)用地進入市場，耕地保護補償機制；浙江、云南等地的利用低丘緩坡地搞工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)；廣東“三舊改造“等低效用地“二次”開發(fā)及節(jié)約集約用地試點。在面臨發(fā)展與保護的矛盾的條件下，地方的積極探索和嘗試，為全國層面上開展相關(guān)的改革做好了制度準備，積累了有益的經(jīng)驗。同時，地方的經(jīng)驗也引起省、部及中央的思考，即地方發(fā)展中面臨的問題，需要從制度層面上解決，通過改革創(chuàng)新找到保障發(fā)展的新路子。征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進行頂層的系統(tǒng)設(shè)計�？s小征地范圍、允許集體建設(shè)用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，涉及到土地收益分配格局的調(diào)整，上述任務(wù)的解決關(guān)系到我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟發(fā)展模式、中國與地方的關(guān)系的調(diào)整問題，利益攸關(guān)，紛繁復雜，理應在國家層面進行系統(tǒng)設(shè)計。

（三）自上而下的改革步伐將會加快

黨的十七屆三中全會后，在土地制度改革方面，很多地方和基層進行了自發(fā)的探討，如很多地方都出臺了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例或管理辦法，但由于土地權(quán)利受限等方面的原因，得不到土地使用者的認可，流轉(zhuǎn)的量很有限；征地制度改革雖然國土資源部層面部署了縮小征地范圍試點，但地方表現(xiàn)出的興趣不大，而對于試點中附帶的征轉(zhuǎn)分離興趣很大；在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，地方突破試點范圍，以獲取土地使用指標為目的，忽視農(nóng)民權(quán)益。這說明改革進行到這個階段，已經(jīng)觸及到一些地方的既得利益，如縮小征地范圍會給城市建設(shè)帶來更高的成本時間也更長，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會減少地方的土地出讓收入。自下而上的在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的誘致性制度變遷已經(jīng)陷入改不動的艱難困境，根本無法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾。因此，針對改革面臨的瓶頸，急需在明確目標的前提下加速推進，超越既得利益，從國家的根本利益出發(fā)，在國家層面上開展頂層制度設(shè)計，指導各地的改革，為長期的經(jīng)濟發(fā)展積蓄制度能量。

（四）201*年土地政策的主要方面的判斷。

這也是基于201*年和今后形勢分析基礎(chǔ)上作出的初步判斷。黨的十八大提出2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，要加快提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量優(yōu)化國土空間格局，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強生態(tài)文明建設(shè)，土地管理制度必須與全面建成小康社會的新要求和新部署相符合，尤其是提升質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展，對土地管理制度改革提出了更高的要求。201*年的土地政策將延續(xù)201*年的方向，在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的大局，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面著力。這是一個判斷。土地制度改革一個可期的方向，首先是完善征地制度，提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例，規(guī)范政府的征地行為等等。此外，允許農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃的前提下，參與城鎮(zhèn)經(jīng)營型項目的開發(fā);制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配辦法，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配比例，等等，也是改革熱點。同時，完善土地有償使用制度，促進存量土地的盤活、再開發(fā)利用也是政策的重點。

土地規(guī)劃計劃、耕地保護、節(jié)約集約用地等政策的回顧評價及展望，同時還對征地制度改革、廣東“三舊”改造、重慶地票、成都集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、低丘緩坡和未利用地開發(fā)等問題進行了深入的分析研究。

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