201*年度中國慈善透明報告111

《201*年度中國慈善透明報告》發(fā)布

201*年12月2日，中民慈善捐助信息中心在京發(fā)布《201*年度中國慈善透明報告》，對全國慈善信息披露狀況進行年度梳理和分析。

中民慈善捐助信息中心對全國不同地域、不同性質(zhì)、不同規(guī)模的慈善組織開展了慈善信息披露現(xiàn)狀抽樣調(diào)查，抽樣樣本為99家；然后通過建立包括4項一級指標，37項二級指標，滿分5分制的透明慈善指數(shù)，全面評估慈善組織的信息透明度。報告中對目前慈善信息披露的現(xiàn)狀予以較完整的呈現(xiàn)，例如通過分析我們發(fā)現(xiàn)，全國有25%的慈善組織信息透明度較高，其中組織基本信息公開透明度最高，財務(wù)信息透明度則最低。各類慈善組織中，基金會信息披露相對較好。另外，慈善信息透明度與慈善組織的規(guī)模和地域也有一定關(guān)系，全國慈善組織的信息披露情況要好于地方慈善組織，東部慈善組織要好于中西部慈善組織。根據(jù)“信息透明指數(shù)”來衡量，中國預(yù)防性病艾滋病基金會、南都公益基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國紅十字總會、中華慈善總會等組織慈善信息披露狀況較好。

與去年相比，今年我國的慈善信息披露狀況有所好轉(zhuǎn)。慈善透明意識明顯上升，96%的受調(diào)查組織認為信息披露很重要，54%的受調(diào)查公眾表示很關(guān)注慈善信息披露。同時，慈善組織在某些信息披露方面也比去年做的更好，例如以公募慈善組織做對比發(fā)現(xiàn)，201*年抽樣調(diào)研的公墓組織機構(gòu)章程披露為90%，而201*年則為100%。

然而我們也看到，我國慈善組織的慈善信息披露現(xiàn)狀，既無法滿足國內(nèi)外廣大社會公眾日益增長的慈善信息需要，也與慈善組織對信息披露認知完全脫節(jié)。在線調(diào)查顯示，分別有79%和73%的公眾希望了解慈善組織的業(yè)務(wù)活動信息和財務(wù)信息，而慈善組織信息披露實際情況與公眾的期望不符，財務(wù)信息透明指數(shù)最低，為1.52，業(yè)務(wù)活動信息透明指數(shù)為2.43。慈善組織問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，23%的組織沒有在慈善信息發(fā)布時提前征求捐贈人和受益人的意見。在社會公眾網(wǎng)絡(luò)隨機調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，接受調(diào)查的近九成公眾表示對慈善信息公開不滿意。

造成這種局面的原因也是多方面的。目前，整個慈善行業(yè)缺乏統(tǒng)一的信息披露標準和公共信息披露平臺，慈善組織缺乏信息披露所需的人力和物力投入，同時慈善組織很少對信息披露的效果進行評估，也缺乏信息披露的動力。

針對以上問題，本報告建議：在政策環(huán)境上，加快出臺相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一慈善信息披露標準；在行業(yè)制度建設(shè)上，建立全國慈善信息報送制度，打造慈善行業(yè)的公共信息平臺，完善信息披露監(jiān)管體系；在組織發(fā)展上，加強對慈善組織信息披露能力的培訓(xùn)，建立慈善信息披露評估與獎勵機制。

慈善信息披露問題，事關(guān)慈善組織的公信力和慈善事業(yè)的整體效率。慈善信息披露制度建設(shè)，會促進整個慈善行業(yè)資源配置效率的提高，和行業(yè)透明度、公信力的增強。信息公開透明可以保障捐贈者和受贈者合法權(quán)益，保護公眾參與慈善活動積極性，從而促進慈善事業(yè)健康有序發(fā)展。

作為一家全國性的慈善信息中心，中民慈善捐助信息中心自201*年成立以來，就以行業(yè)自律為目標，以建立透明、高效、及時回應(yīng)社會需求的中國慈善界為愿景，致力于推動我國慈善信息披露制度建設(shè)，率先制訂我國捐助信息統(tǒng)計標準，搭建全國性慈善行業(yè)信息披露與傳播的公共信息服務(wù)平臺，在推動我國慈善信息公開方面，做出不懈努力。

201*年8月，中民慈善捐助信息中心發(fā)布了我國第一份《全國性慈善組織信息披露監(jiān)測報告》，對全國性慈善組織信息透明情況進行了監(jiān)測分析。為了落實國務(wù)院和民政部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于加強對全國慈善信息監(jiān)測工作的指示，中民慈善捐助信息中心決定，將發(fā)布“慈善信息披露監(jiān)測分析報告”工作常態(tài)化，每年定期發(fā)布一次該類報告。期望通過持續(xù)發(fā)布年度慈善信息披露監(jiān)測分析報告，來推動我國慈善信息透明，從而促進慈善事業(yè)規(guī)范化、高效率發(fā)展。

擴展閱讀：中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告201*年原創(chuàng)FXA&YFL

中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

201*年12月

目錄

第一章我國公益事業(yè)基本情況....................1

一、公益事業(yè)定義........................................1二、我國公益事業(yè)研究對象界定............................1三、我國公益事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計................................2

第二章我國公益事業(yè)發(fā)展研究....................5

一、公益事業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈......................................5二、公益資源............................................6三、渠道................................................7四、公益組織............................................9五、制度法規(guī)...........................................10六、公益文化...........................................15七、小結(jié)...............................................16

第三章我國公益組織發(fā)展研究...................17

一、公益組織發(fā)展面臨的問題.............................17二、公益組織標桿研究...................................17三、公益事業(yè)指標體系構(gòu)建...............................19

第四章我國公益事業(yè)及組織發(fā)展策略..............17

一、理順政府職能、建立跨部委工作協(xié)調(diào)機制...............22二、改善公益資源分配不均的現(xiàn)狀.........................23三、優(yōu)化公益組織制度法規(guī)環(huán)境...........................24四、加強公益組織的能力建設(shè).............................35五、創(chuàng)新公益組織形式公益創(chuàng)投.........................39六、構(gòu)建公益文化傳播體系...............................41七、加強合作與交流.....................................42

中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

第一章我國公益事業(yè)基本情況一、公益事業(yè)定義

參照《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，我國公益事業(yè)可以被定義為非營利的下列事項：

（1）救助災(zāi)害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；（2）教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；（3）環(huán)境保護、社會公共設(shè)施建設(shè)；

（4）促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)。

二、我國公益事業(yè)研究對象界定

公益組織指那些不以營利為目的、不分配收益，活動有公益性或互益互助性，主要從事慈善、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、扶貧和法律援助等事業(yè)活動，作為非政府公益事業(yè)的執(zhí)行主體，隸屬于非營利組織的一部分。非營利組織又是一個非常龐雜的概念，與非政府組織、民間組織等概念相互交叉，使得公眾甚至政策制定者對于公益組織的概念和內(nèi)涵長期以來未達成共識，沒有形成權(quán)威性的結(jié)論。

故此，本報告沿用中國民政部的統(tǒng)計口徑，依據(jù)公益事業(yè)定義將公益組織分為社會團體、民辦非企業(yè)和基金會三大類。此三個類別的非營利性社會組織的公益定性可分別參照國家《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》。

（1）社會團體。中國《社會團體登記管理條例》規(guī)定：“社會團體是由公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。社會團體的組織形式主要包括慈善組織、協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會等等。社會團體在我國的非營利組織中占有很大的比重。

（2）民辦非企業(yè)單位。中國《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》規(guī)定：“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其它社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。主要包括各種民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦博物館、民辦文化藝術(shù)團體、民辦福利院、民辦科研機構(gòu)

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等等。

（3）基金會。中國《基金會管理條例》規(guī)定：“基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照規(guī)定成立的非營利性法人”�；�金會的活動宗旨是通過資金資助推動科學(xué)研究、文化教育、社會福利和其它公益事業(yè)的發(fā)展。

另外，還有一些游離于營利性組織與政府和非營利組織之間的特殊社會組織，許多也可以認定為公益組織。例如，特殊社會團體法人、各種單位內(nèi)部不須登記的公益活動團體和以企業(yè)法人形式存在的非營利組織。此外，除了部分在國家民政部門注冊登記的“民除了部分在國家民政部門注冊登記的“民間組織”外。還有一類是尚未在任何機構(gòu)注冊、且一直從事公益活動的草根組織。這類組織正逐漸成為推動我國公民社會發(fā)展的重要力量。這類組織的出現(xiàn)既是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是公民公益意識增強的體現(xiàn)。因此，如何解決其發(fā)展過程中遇到的問題．已成為擺在我們面前的緊迫任務(wù)。

三、我國公益事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計

慈善捐贈金額最近幾年有了大幅提升，特別是201*年的巨大自然災(zāi)害前所未有地喚起了全民參與公益的熱情，引發(fā)了慈善捐贈的“井噴”，全年社會捐款達到479.3億元。截至201*年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.3萬個（其中：慈善超市8101個），基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網(wǎng)，并逐步拓展到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。全年各級民政部門共接收社會各界捐款68.6億元，其中捐贈物資折款2.2億元。接收捐贈衣被12476.6萬件，捐贈物資折款1884.9萬元，這些捐贈款物使1522.3萬人（次）困難群眾受益。

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圖1201*-201*年我國慈善捐款數(shù)1

同時，公益事業(yè)的人力資源、也就是志愿者方面，也取得了長足的發(fā)展。201*年全國志愿者隊伍的規(guī)模已近億人。其中，僅共青團、民政、紅十字會三大系統(tǒng)，全年增加中國青年志愿者、紅十字志愿者、社區(qū)志愿者共計1472萬人，年增長率31.8%。汶川地震發(fā)生之后，據(jù)不完全統(tǒng)計，先后有將近三百萬志愿者涌向災(zāi)區(qū)，并有一千萬以上志愿者在后方參與抗震救災(zāi)，經(jīng)濟貢獻約185億元；此外，北京奧運會、殘奧會期間，共有170萬奧運會青年志愿者總共提供了將近兩億小時的志愿服務(wù)。志愿者已經(jīng)在中國成為一個健康向上、人見人愛的社會符號，民眾參與志愿服務(wù)熱情空前高漲。

圖2201*-201*年我國青年志愿者協(xié)會會員人數(shù)

全國共有社會團體23.9萬個，比上年增長3.9%。按照社團活動地域范圍劃1

圖1-圖5數(shù)據(jù)來源于民政部統(tǒng)計公報

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分，全國性及跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的1800個，省級及省內(nèi)跨地（市）域的23364個，地級社團63043個，縣級社團150540個。按照社團服務(wù)的主要領(lǐng)域劃分，工商服務(wù)業(yè)類22847個，科技研究類19786個，教育類12943個，衛(wèi)生類11521個，社會服務(wù)類30818個，文化類19687個，體育類12623個，生態(tài)環(huán)境類6702個，法律類3213個，宗教類4165個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類45367個，職業(yè)及從業(yè)組織類16120個，國際及其他涉外組織類661個，其他32294個。

圖3201*-201*年我國社會團體個數(shù)

全國共有民辦非企業(yè)單位19.0萬個，比上年增長4.4％。其中：工商服務(wù)業(yè)類2080個，科技研究類9760個，教育類92703個，衛(wèi)生類27237個，社會服務(wù)類28060個，文化類7188個，體育類6591個，生態(tài)環(huán)境類1049個，法律類782個，宗教類271個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類1466個，職業(yè)及從業(yè)組織類1628個，國際及其他涉外組織類56個，其他11608個。從地域分布來看，民辦非企業(yè)單位登記數(shù)量超過3萬個的省份僅有山東省，為31820個，超過1萬個的省份有江蘇省、浙江省、湖北省、廣東省和四川省。

圖4201*-201*年我國民辦非企業(yè)個數(shù)

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全國共有基金會1843個，比上年增長15.4%，其中：公募基金會1029個，非公募基金會800個。民政部登記的基金會148個。公募基金會和非公募基金會共接收社會各界捐贈183.6億元。

圖5201*-201*年我國基金會個數(shù)

第二章我國公益事業(yè)發(fā)展研究一、公益事業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈

依據(jù)公益資源募集直至被幫助對象接收這一公益實現(xiàn)過程，公益事業(yè)可以被高度概括為以下的一個事業(yè)鏈圖：

圖6公益事業(yè)五要素圖

公益資源：作為社會中的個人和團體，提供了公益事業(yè)所需的資金、物資與

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人力；

渠道：實現(xiàn)了公益事業(yè)物資和人力流，資金流和信息流的流通與分配需求；公益組織：對所獲得公益資源實行有針對性的投入分配，落實至公益服務(wù)受眾；

制度法規(guī)：作為法律和規(guī)則支持，并制度化實現(xiàn)監(jiān)督與信息披露等要求；公益文化：國民公益意識、企事業(yè)社會責(zé)任和輿論媒體關(guān)注度。

二、公益資源

（一）我國公益資源比例低于世界平均水平

圖7各國公益資源對比

通過比較可以看出，目前中國的慈善捐贈占GDP的比例和成年人參與志愿服務(wù)的比例都遠落后于世界平均水平，主要決定因素包括：

1）中國市場經(jīng)濟發(fā)展時間較短，大多數(shù)企業(yè)家和新富裕個人的財富積累歷史也相對較短；

2）具有壟斷性公募權(quán)的大型基金會均為運作型基金會，很少直接資助民間慈善機構(gòu)，民間慈善組織的資源來源沒有大型基金會的長期保證。

3）國外公益組織平均超過35％的經(jīng)費來自政府購買服務(wù)，而在中國政府尚

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未形成向民間組織進行公共服務(wù)合同采購的傳統(tǒng)，故民間公益組織又失去了一個重要的經(jīng)費來源

4）因為法律地位、公信力和公募權(quán)等問題是的民間公益組織難以直接向民眾籌款，因而導(dǎo)致公益資源匱乏，發(fā)展舉步為艱。

（二）國家政策限制公益資源來源

在歷經(jīng)201*年公益市場巔峰時刻后，公益資源一直處于“空缺”狀態(tài)。公益組織的發(fā)展顯現(xiàn)的勢頭并不足。尤其表現(xiàn)在募款市場上。而近日財政部“征稅令”，國資委“限捐令”的下發(fā)猶如雪上加霜，讓公益組織的發(fā)展陷入“尷尬”境地。一方面，基金會按照財政、國家稅務(wù)總局要求要像企業(yè)一樣每年繳納企業(yè)所得稅，另一方面，根據(jù)國資委下發(fā)的文件，公益基金會的資產(chǎn)將“大大縮水”，募款的渠道及對象逐漸縮小。央企不再是“重點募款對象”，似乎預(yù)示著基金會的“捐贈大戶”將“不復(fù)存在”

三、渠道

（一）慈善捐款渠道建設(shè)發(fā)展落后

國際通行的有七種現(xiàn)代意義上的慈善捐款渠道，分別是通過政府、企業(yè)、媒體和公益組織推動的。在中國，企業(yè)和媒體推動的四種渠道有所發(fā)展，而政府和非營利組織自身驅(qū)動的，卻基本上是處于初級狀態(tài)。

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（二）公益事業(yè)信息渠道建設(shè)滯后

201*年12月中國慈善捐贈中心發(fā)布的《201*年度中國慈善透明報告》顯示，42%的組織未制定慈善信息披露辦法，使得信息公開有著隨意性的特征，阻礙了信息公開的制度化發(fā)展。有九成公眾對慈善信息公開的滿意度偏低。

《201*年全國慈善組織信息披露現(xiàn)狀報告》顯示，經(jīng)歷了汶川地震、南方雪災(zāi)等多次捐贈井噴后，近年中國慈善組織的透明度并未提高。這份報告顯示，約有75%的慈善組織“完全不披露或僅少量披露信息”。42%的組織表示沒有專門的信息披露辦法。37%的組織沒有專人負責(zé)信息披露工作。更深層的問題，則是披露的程度和方式不被高達90%的公眾所接受。本次調(diào)查的99家慈善組織沒有機構(gòu)網(wǎng)站的占到五分之一，43%的機構(gòu)頁面更新不及時或者信息很難查找。201*年成立的基金會中心網(wǎng)所收錄的信息中，1900多家基金會中沒有網(wǎng)站的1307家，占了三分之二。而那些有網(wǎng)站的還有170家頁面已經(jīng)不再更新。

造成信息披露不足的原因主要是渠道的缺乏，公益事業(yè)的中間環(huán)節(jié)，包括信息公布、中立評價等基礎(chǔ)架構(gòu)薄弱，缺乏獨立、專業(yè)的信息中心和中立機構(gòu)對公益組織的績效進行公開和評審，整個公益行業(yè)缺乏統(tǒng)一的信息披露標準和公共信

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息披露平臺；公益組織缺乏信息披露所需的人力和物力投入；同時公益組織很少對信息披露的效果進行評估；也缺乏信息披露的動力。

（1）缺少權(quán)威、一站式的信息發(fā)布平臺

現(xiàn)有的公益信息分散在各政府部門和民間組織網(wǎng)站上，相互之間信息整合度低；民間組織信息發(fā)布不足、透明度低、公信力差，使得公益事業(yè)各方都無法做出以事實為依據(jù)的決策。

（2）缺少中立評估機構(gòu)

雖然目前民政部的民間組織管理局已經(jīng)在這方面做出了有益的嘗試，但由于我國的公益組織發(fā)育還不充分，一些必要的具有支架作用的法律制度還沒有建立起來，所以這部分專業(yè)的中立評估機構(gòu)也沒有發(fā)育起來。

四、公益組織

（一）公益資源分布不均

“二元化”是中國公益組織分布的最主要特征。公益資源在有官方背景的大型基金會和民間公益組織間不均勻分布，使得前者面臨資源和服務(wù)供給能力不匹配的發(fā)展瓶頸；而后者由于資源缺乏、法律地位尷尬、公信力較低等原因，多年來的發(fā)展一直在低水平徘徊、未取得質(zhì)的突破�？傮w上來講，公益組織專業(yè)化水平低、能力提升緩慢已成為制約中國公益事業(yè)健康發(fā)展的主要原因之一。

大型基金會有著政府背景、品牌和資源三方面得天獨厚的優(yōu)勢，在中國進行了公益理念的啟蒙，對整個行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的示范和推動作用。然而，由于這些大型基金會多數(shù)是運作型的基金會，它們憑借特有的公募權(quán)和稅收優(yōu)惠權(quán)所募集的公益資源全部用于自身的項目開展，而非資助其它組織做公益項目。而由于其自身的運作能力有限，導(dǎo)致大型基金會豐富的公益資源不能夠最有效地提供急需的公益服務(wù)。以這次汶川地震之后捐款為例，紅十字會在一個月之內(nèi)收到了將近幾十億的捐款，但由于沒有足夠的人力和項目去提供相應(yīng)的服務(wù)，導(dǎo)致很多捐款至今閑置在銀行里，公益資源無法得到有效利用。

相比大型基金會，民間小型公益組織發(fā)展在數(shù)量上很快，但無論是從總體數(shù)量上還是質(zhì)量上都還是與國際發(fā)達水平有較大差距，而其未來發(fā)展趨勢也不容樂

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

觀。例如，201*年國內(nèi)7家大型（億元以上）基金會募集款物共48億元，與201*年相比，籌款額度大幅上升。相比之下，億元以下的基金會201*年籌款額則多呈下降趨勢。

中國民間公益組織，盡管近年發(fā)展迅速，但得到的公益資源非常有限。由于公募權(quán)和免稅資格壟斷、民間組織注冊難等制度性限制因素，900家大型基金會吸納了中國公益事業(yè)將近80%的資源，剩下的為數(shù)眾多的民間公益組織只有不到20%的資源。特別是201*年災(zāi)害頻發(fā)，捐助資源更高度集中于政府部門和帶有官辦、非官方色彩的紅十字會、慈善會，在全國1070億元的慈善捐贈中，只有不足100億元流向民間公益組織。

（二）“公益低效”問題嚴重

“公益低效”主要包括公益機構(gòu)過分拘泥于陳舊的組織管理制度；政府公務(wù)人員兼任公益組織負責(zé)人；“官本位”和“按資排輩”等官僚主義現(xiàn)象嚴重；公益項目執(zhí)行效率低下；阻礙人才發(fā)展。與政府的公共服務(wù)不同，公益組織的服務(wù)帶有一種“俱樂部產(chǎn)品”的性質(zhì)，是對特定領(lǐng)域、特定階層的服務(wù)，更加具體，更加靈活，這也是政府所難以做到的。公益組織的服務(wù)優(yōu)勢在于求精、求細，從微觀上做好本組織成員的服務(wù)工作。但“公益低效”問題的存在從根本上反映了目前中國公益組織的內(nèi)部管理意識陳舊，管理制度落后，致使公益組織難以發(fā)揮自身優(yōu)勢，進而制約了組織的發(fā)展。

五、制度法規(guī)

公益事業(yè)法律體系還不完善，“重注冊、輕監(jiān)管”的現(xiàn)狀成為了限制公益事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸之一，稅收優(yōu)惠的落實細節(jié)也亟待完善�？梢哉f，建立和完善我國公益法律體系、解決限制公益事業(yè)發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題，已成為整個公益事業(yè)發(fā)展的重中之重和當務(wù)之急。

近年來，國家和地方政府都出臺了許多同公益事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，但現(xiàn)有的法律組織比較松散，內(nèi)容也已經(jīng)跟不上時代發(fā)展和人民群眾廣泛參與的公益活動發(fā)展的需要。特別是在汶川地震發(fā)生之后，民眾參與公益的熱情令人歡心鼓舞，

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但同時也反映出一些方面的法律空白，例如捐款管理、大型基金會的公募權(quán)壟斷、公益組織的能力建設(shè)、公益資源的有效分配等問題，都亟需法律去規(guī)范。

（一）登記管理制度

1、雙重管理體制限制了公益組織獲得合法身份

我國民間組織的登記管理體制是雙重管理體制。任何一個公益慈善組織要登記注冊，獲得合法身份，必須通過兩個不同的政府部門或群團組織的審查和批準，這樣在很大程度上限制了公益慈善組織獲得合法身份，沒有合法身份，開展各種活動包括募款活動、公益服務(wù)活動等，就受到了很大的限制。目前中國的幾部公益組織法規(guī)規(guī)定申請注冊成社團、民辦非企業(yè)單位和基金會三種民間組織除了要在民政部門登記注冊之外，還需要另外尋找一個業(yè)務(wù)主管單位，但業(yè)務(wù)主管單位并沒有太大激勵去接受民間組織，事實上就造成了大量民間組織無法注冊，導(dǎo)致其以企業(yè)或者自然人的形式長期存在。

2、高進入門檻不利于小規(guī)模公益組織發(fā)展

根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，社會團體必須具備50個以上的個人會員或者30個以上的團體會員，必須具有固定的住所，必須有專職工作人員，必須有3萬元（地方性團體）或者10萬元（全國性團體）以上的活動資金，社會團體必須取得法人資格。條例對于較小規(guī)模、較為松散、較為靈活的社會團體的發(fā)展產(chǎn)生了限制，從社會團體的發(fā)展角度說，大規(guī)模、有代表性、組織和管理水平高的社會團體的充分發(fā)展，一定是建立在大量存在的，小規(guī)模和較松散的社會團體的基礎(chǔ)上的。由于法律規(guī)定的條件苛刻，再加上行政審查的繁瑣和嚴格，大量的社會團體處于未經(jīng)注冊的狀態(tài)，實際屬于違法組織。雖然在與政府利益沒有沖突的情況下政府一般并不干預(yù)，但是一則這種狀態(tài)導(dǎo)致這些社團處于隨時可能被取締的尷尬法律地位，而且也不利于活動的開展。以這樣一種不尷不尬狀態(tài)存在的社會團體，不可能構(gòu)成一個繁榮和健康的市民社會。

作為公益事業(yè)組織法的《基金會管理條例》第6、7、8條規(guī)定，自然人、法

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

人可以申請成立基金會，各級民政部門是基金會的登記管理機關(guān)，政府有關(guān)部門或者政府部門授權(quán)的組織是基金會業(yè)務(wù)主管單位。同時規(guī)定，設(shè)立基金會，應(yīng)當為特定的公益目的而設(shè)立，并且，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣。分析以上規(guī)定可知，政府給公益組織設(shè)置這些“門檻”，目的是為了確保公益組織有能力積極開展公益活動并維持自身運作，但在客觀上限制了公益組織的產(chǎn)生、發(fā)展。對于大量民間公益組織而言，要找到一個業(yè)務(wù)主管單位更是相當困難，這就造成了一些民間公益組織因找不到業(yè)務(wù)主管部門而被迫流產(chǎn)或轉(zhuǎn)為進行“地下活動”的非法組織，從而使得大量“草根性公益組織”存在不具有合法性。

（二）稅收制度

一般而言，對公益組織的稅收優(yōu)惠包括兩個方面：一是對公益組織自身的優(yōu)惠；二是對面向公益組織的捐贈方的優(yōu)惠。以美國為例，其稅法規(guī)定了30余種免稅組織，對公益組織的稅收優(yōu)惠包括所得稅優(yōu)惠、財產(chǎn)稅優(yōu)惠和失業(yè)稅優(yōu)惠；另外，向公益型非營利組織捐贈的機構(gòu)和個人還享有應(yīng)繳稅所得額扣除和財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅減免的優(yōu)惠。相比之下，中國對公益組織的稅收政策不明確、不具體、不系統(tǒng)，目前以所得稅優(yōu)惠為主，范圍也比較小；同時在財產(chǎn)稅、以及主要的稅種商品稅中，缺乏對公益組織的專門規(guī)定，尤其缺乏對民間成立的公益組織的優(yōu)惠措施。

1、公益組織稅法缺位與稅收征管失控并存

與近年來公益組織組織形式和社會功能發(fā)生的巨變相比，不少關(guān)于公益組織較為關(guān)鍵的稅收規(guī)定處于空白狀態(tài)，具體表現(xiàn)在以下四個方面：其一，未明確營利組織與公益組織之間的界定，即缺乏對其是否獲得免稅資格或享受何種稅收優(yōu)惠待遇的法律認定標準；其二，沒有區(qū)分互益性組織和公益性組織及其不同稅收待遇，從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，兩者的區(qū)分能使稅式支出政策取得更好的效果；其三，缺乏相關(guān)商業(yè)活動與無關(guān)商業(yè)活動劃分標準，稅式支出政策常被濫用；其四，

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

納稅登記和征收管理制度缺失.現(xiàn)行《稅收征管法》關(guān)于登記、票據(jù)、檢查等規(guī)定均不適用于公益組織。

2、稅收優(yōu)惠政策落實難度大

稅務(wù)部門真正落實民間組織稅收減免和企業(yè)、個人捐贈抵稅的程序復(fù)雜漫長，落實難度大；對民間組織和公益組織沒有清晰的界定，公益組織實際得到更多的稅收優(yōu)惠得不到落實。我國的稅法規(guī)定，只有向國務(wù)院、民政部門規(guī)定的少數(shù)幾家全國性的公益組織的捐贈才能享受稅前扣除的稅收優(yōu)惠�，F(xiàn)實情況是，公益組織具有較強的層次性，其活動范圍和受益范圍可能具有一定的地域性，這就使地區(qū)性和社區(qū)性的公益組織不能享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。此外，由于納稅人公益性捐贈稅前抵扣限制較多.加之對民間公益組織的歧視性稅收待遇，造成了現(xiàn)行稅制對公益事業(yè)發(fā)展的激勵不足。無論企業(yè)還是個人，其捐贈行為并不能減輕多少稅負。相反，較低的抵扣限制使得納稅人要對捐贈超出限額的部分繳納相應(yīng)稅收，較嚴的抵扣限制導(dǎo)致大量捐贈得不到抵扣，繁瑣的抵扣程序加重了稅收遵從成本，影響了納稅人的捐贈積極性，削弱了稅式支出的政策效果。雖然我國公益組織特別是公益事業(yè)近年來取得了長足發(fā)展，企業(yè)和個人的捐贈金額及公益意識都有顯著提高，但與發(fā)達國家相比還存在不小差距。

3、公益組織的稅式支出政策被濫用

我國對公益組織實行較為寬松的優(yōu)惠政策，一方面有利于促進公益性事業(yè)的發(fā)展，鼓勵社會捐贈和投資；另一方面.也導(dǎo)致了稅收優(yōu)惠政策的濫用，使公益組織成為逃避稅的重要渠道。目前，許多不符合免稅條件的營利組織的收入、財產(chǎn)和活動卻享受著免稅待遇，這種現(xiàn)象在教育行業(yè)以及各種社會福利機構(gòu)中尤為普遍。例如民辦非學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)蓬勃發(fā)展，各類資格證書培訓(xùn)、出國外語培訓(xùn)、升學(xué)考試培訓(xùn)以及烹飪、電子、汽車駕駛培訓(xùn)機構(gòu)等不斷增加，這些明顯以營利為目的的教育機構(gòu)卻有許多打著公益教育事業(yè)的幌子爭搶稅收優(yōu)惠的“蛋糕”：許多公益機構(gòu)從事著大量與公益事業(yè)無關(guān)的商業(yè)活動，甚至將處于城市高價地段的房產(chǎn)出租、變賣，牟取暴利；還有一些公益機構(gòu)私自設(shè)立小金庫，

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擅自分配收入給其職工和高管，采取各種手段提高福利待遇。

（三）監(jiān)管制度

目前，我國對公益組織采用“歸口登記、雙重負責(zé)、分級管理”的監(jiān)督管理制度，作為公益組織登記管理機關(guān)的民政部門、公益組織的業(yè)務(wù)主管部門、審計部門等都對公益組織負有監(jiān)督的職責(zé)，可以說公益組織監(jiān)督主體眾多，但實際的監(jiān)督效果卻非常有限。這主要是因為各監(jiān)督主體之間缺乏明確的分工，各監(jiān)督主體實施監(jiān)督的程序和手段缺乏可操作性的界定。

1、監(jiān)管體系不完善

在公益組織方面，當前健康發(fā)展的中心問題是信譽問題，也就是建立可問責(zé)制。綜觀美國基金會的歷史，可問責(zé)的問題始終是政府和公眾關(guān)心的焦點，反映在國會每隔一個時期就要舉辦的大大小小的聽證會和調(diào)查活動�；�金會和政府經(jīng)過長期的對話、磨合，才制訂比較合理而成熟的法律，既保證基金會的透明度和可問責(zé)，又不妨礙其順利工作。另外，民間自發(fā)地出現(xiàn)許多監(jiān)督組織，基金會本身也成立諸如“基金會理事會”這樣的組織，既維護本身的權(quán)益，也起自律作用，這樣，內(nèi)外都有監(jiān)督機制。這一問題對中國的公益組織和捐贈活動特別重要。這是由于當前中國市場經(jīng)濟的法治不完善，結(jié)構(gòu)性的腐敗滲透到各個領(lǐng)域，再加以在新舊交替中社會價值觀失范，造成全社會的誠信缺失。涉及大筆錢財?shù)墓�益事業(yè)不是在真空中，所以常常出現(xiàn)以公益為名斂財為實的詐騙案，也不足為怪。

2、“公益腐敗”現(xiàn)象仍然存在

“公益腐敗”主要包括公益機構(gòu)的違規(guī)籌款；挪用公益基金及捐贈物資從事不符合宗旨的活動和事業(yè)；侵占或貪污捐贈的款物；逃稅漏稅、逃匯騙匯；日常管理中的財務(wù)浪費。中華體育基金會201*萬元、宋慶齡基金會1810萬元“丟失”事件，云南“中國媽媽”胡蔓莉違規(guī)使用善款，用社會捐贈資金購買私宅并送女兒出國留學(xué)事件等都在說明，公益領(lǐng)域同樣可能產(chǎn)生腐敗問題。公益事業(yè)的

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

開展是以社會慈善捐助為根本支持的，但是“公益腐敗”的滋長蔓延將嚴重損害中國公益組織的形象，并進一步從根本上破壞中國公益組織生存和發(fā)展的基本環(huán)境。

3、“公益異化”事件日益增多

“公益異化”主要是指公益組織違反國家有關(guān)規(guī)定，擅自從事帶有營利性質(zhì)的商業(yè)活動等非公益性行為。一直以來，非營利原則都是中國公益機構(gòu)活動的基本準則之一，但是在具體實施中由于各方面原因卻屢遭侵犯，如殘聯(lián)下屬的康華公司亂設(shè)子公司事件�？萍及l(fā)展基金會原副秘書長違規(guī)運作資金，將基金會大量資金直接拆借給企業(yè)。甚至影響最大的中國青少年基金會也被報道涉嫌違反國家規(guī)定，挪用“希望工程”捐款逾一億元，用于投資股票、房產(chǎn)及各類風(fēng)險企業(yè)，并招致巨大虧損，其中不少投資項目以回報少、效益低告終�！肮�益異化”問題直接破壞了公益機構(gòu)的非營利原則，從公益事業(yè)發(fā)展的整體來看，“公益異化”對中國公益事業(yè)的發(fā)展是弊大于利，公益組織忙于商業(yè)活動，必將影響其公益事業(yè)的開展，特別是在現(xiàn)階段，中國還沒有形成對公益組織進行監(jiān)督的完整體系，對于公益組織的商業(yè)活動，應(yīng)當在嚴格監(jiān)督的前提下，限制性的開展。

六、公益文化

目前。我國國民的社會公益意識淡薄，已成為制約民間公益組織和社會公益事業(yè)發(fā)展的一個重要因素。以慈善捐款為例，多年來，我國實施了“希望工程”、“陽光工程”等大規(guī)模慈善救助活動，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。但是，總體而言，我國的國民公益意識還處于一個較低的水平。當然，公益意識強弱不僅僅體現(xiàn)在捐款方面。由于現(xiàn)代公益范圍的不斷擴展、類型增多，許多工作單純依靠金錢是無法解決的，除了捐款，公益的行為還包括做志愿者(義工)、照看孤兒、看護病人等。國民公益意識的培育與我國民間公益組織的發(fā)展，兩者在本質(zhì)上是一致的，沒有良好的國民公益意識，就不可能有民間公益組織和社會公益事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，反之，要發(fā)展民間公益組織和社會公益事業(yè)，就必須提高國民的公益意識。

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

現(xiàn)代的公益理念是近幾年才真正走入公眾視野，還未成為一種常態(tài)性的生活方式，大眾對公益組織認識不深，整體公民的公益意識在全球處于落后水平。公眾對公益組織的公信力、透明度等也缺乏信心，全民公益文化的形成還需要一個漫長的過程。同國際上成熟的公益文化相比，中國的公益文化還存在以下一些主要問題：

（1）捐贈缺乏日常性：公益還未成為一種生活方式，事件性、高曝光性的慈善捐助是主流，而慢性的社會問題沒有得到足夠的關(guān)注；

（2）捐贈領(lǐng)域過于集中：大量的捐贈集中在救災(zāi)和教育領(lǐng)域，而其它例如公共衛(wèi)生等社會問題卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注；

（3）捐贈的行政色彩比較濃：很多慈善捐贈行政色彩和攀比色彩濃厚，并非發(fā)自捐款者內(nèi)心；

（4）偏項目、輕管理：公眾對公益組織的運作方式缺少了解，捐助集中在具體公益項目，對公益組織日常運作所需資金支持不夠。

七、小結(jié)

公益五要素公益資源渠道公益組織制度法規(guī)公益文化熱點議題資金缺乏捐款渠道不足信息披露渠道滯后公益資源分布不均效率低下注冊難稅收優(yōu)惠難落實監(jiān)管不足公益文化淡薄主要原因國民經(jīng)濟發(fā)展水平制約、國家政策限制、公民慈善意識淡薄、公益組織公信力差等政府和公益組織自身驅(qū)動不足等缺乏信息發(fā)布平臺和中介審計機構(gòu)等大型官方組織吸納資金能力強等公益組織內(nèi)部管理制度落后、服務(wù)能力和專業(yè)化水平不足等雙重管理體制、高進入門檻限制等法規(guī)體系不健全、優(yōu)惠主體不明確等監(jiān)管主體分工不明確、實施程序和手段缺乏可操作性等經(jīng)濟條件限制、宣傳教育不足等16

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第三章我國公益組織發(fā)展研究一、公益組織發(fā)展面臨的問題

公益組織類型公募基金會非公募基金會社會社團民辦非企業(yè)單位企業(yè)公益職能未注冊個人事業(yè)單位國際組織代表性組織中國紅十字總會騰訊基金運行特點發(fā)展狀態(tài)第四章公益事業(yè)及組織標桿研究和指標體系一、標桿研究

（一）英國慈善事業(yè)（二）中國兒童少年基金會

中國兒童少年基金會是經(jīng)中央書記處第100次會議通過，于1981年7月28日正式成立的中國第一家基金會，業(yè)務(wù)主管單位是全國婦聯(lián)。

現(xiàn)階段發(fā)展亮點：業(yè)務(wù)專精（中國兒童福利事業(yè)）、信息披露度高（業(yè)務(wù)年報、經(jīng)公證的財務(wù)年報）、募集渠道眾多（網(wǎng)絡(luò)、傳統(tǒng)、利用黃曉明等明星效應(yīng)成立專項基金等）、重視聯(lián)合、聯(lián)絡(luò)其他公益力量（春蕾計劃、安康計劃等）、塑造公益資源的榮譽感（網(wǎng)絡(luò)披露捐獻單位及個人）、媒體聯(lián)合(主頁展示央企等媒體合作活動)

（三）美國基金會中心

不同于我國公益事業(yè)缺少系統(tǒng)化的支持機構(gòu)和支持體系，美國眾多的公益基

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

金、機構(gòu)通過一些專業(yè)化的公益組織服務(wù)機構(gòu)緊密的聯(lián)系在了一起。這其中比較杰出的有美國基金會中心。

基金會中心成立于1956年，成立的最主要目的就是幫助基金會公開信息，從而獲得政府以及公眾的信任。50多年后的今天，他們成功地做到了這一點。基金會中心使用PhilanihropyInsight，是一個透視化工具，讓數(shù)據(jù)更視覺化，這個工具是針對資助型基金會的，起到三個作用:讓我們了解資助和被資助的信息，可以提供撥款的評估工具，上述兩方面的綜合情況基金會中心展示了他們開發(fā)并應(yīng)用的這個透視化統(tǒng)計系統(tǒng)，鼠標輕按，全美所有基金會的地點即清楚地顯示在地圖上；不僅如此，他們資助的項目以及項目點也清楚地顯示出來，全美基金會捐贈以及受惠組織和項目詳細信息完全可以在這張圖上動態(tài)而準確地公布出來，這也是信息技術(shù)在公益領(lǐng)域運用的成功案例，如下圖顯示。

目前該組織的信息統(tǒng)計范圍仍在快速擴大中，世界范圍的信息也已被納入該信息查詢系統(tǒng)（見下圖）。

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

二、指標體系

（一）公益事業(yè)指標體系

參考圖6的公益事業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，公益事業(yè)的評估指標們可以有序的結(jié)合為以下圍繞公益事業(yè)五要素的指標體系。

指標類別二級分類指標項目捐贈總收入占本地同期GDP的比重捐贈規(guī)模捐贈總收入年均增長率人均年均捐贈額國際支援占總額比例捐贈來源個人捐贈占總額比例企業(yè)捐贈占總額比例捐贈事項構(gòu)成常規(guī)捐贈占總捐贈比例應(yīng)急捐贈占總捐贈比例年總活動參與志愿者量占人口比例志愿者規(guī)模志愿者年均增長率志愿者人均服務(wù)時間志愿者事項類型構(gòu)成志愿者構(gòu)成志愿者人口學(xué)特征：性別、年齡等志愿者職業(yè)構(gòu)成志愿者收入狀況19

公益資源中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

政府接收占總捐贈比例募捐渠道公益網(wǎng)絡(luò)占總捐贈比例基金會接收占總捐贈比例非基金會公益組織接收占總捐獻比例人員調(diào)配能力人、財、物、信息流綠色通道公益渠道物資快速通道資金調(diào)撥特服賬戶通訊、媒體、網(wǎng)絡(luò)特殊支持平臺/渠道志愿者組織數(shù)量志愿者快速通道志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)志愿者人員管理系統(tǒng)建設(shè)公益項目支出占總捐贈收入的比率捐贈使用公益事業(yè)研發(fā)與研討發(fā)展活動支出占總捐贈收入的比率各公益領(lǐng)域支出占總支出比率：科學(xué)與發(fā)展、環(huán)境、教育、衛(wèi)生等稅收照顧財政支持組織幫扶培育組織監(jiān)管政策法規(guī)政策制度募捐管理公益事業(yè)特殊渠道培養(yǎng)志愿者地域性支持系統(tǒng)建設(shè)政策法規(guī)建議的受納渠道建設(shè)公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制訂及各地區(qū)年度發(fā)展計劃制作行規(guī)塑造定期性公益事業(yè)交流活動舉辦情況年度標桿學(xué)習(xí)及經(jīng)驗分享及傳播地域性/全國性活動參加人數(shù)占人口總數(shù)比率公益活動數(shù)量公益事業(yè)與教育系統(tǒng)結(jié)合程度：課程和活動等對民眾的講座和學(xué)習(xí)小組的建設(shè)情況主要媒體對公益事業(yè)報道數(shù)量及時間關(guān)注度媒體宣傳常規(guī)節(jié)目、專欄、�？瘮�(shù)量突發(fā)事件的媒體反應(yīng)速度文化傳播運行常規(guī)網(wǎng)絡(luò)組織規(guī)模網(wǎng)絡(luò)資源利用度居委會等常設(shè)民政點工作開展狀況每十萬人擁有的注冊公益組織數(shù)量規(guī)模上下組織占總公益組織數(shù)量比例公益組織類型分布：公益組織組織構(gòu)成公益組織類型細分專業(yè)化發(fā)展：公益服務(wù)細分對象領(lǐng)域各行業(yè)分布比率：科學(xué)與發(fā)展、環(huán)境、教育、衛(wèi)生等就業(yè)貢獻能力建設(shè)公益活動參與者占社會勞動人口比例公益組織人力資源管理水平內(nèi)部管理20

公益活動公眾教育公益文化中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

項目運作信息公開社會影響年度審查合格率合格組織占評估總數(shù)比例享受激勵政策比例及相應(yīng)特殊發(fā)展性評估

（二）公益組織指標體系

參考國內(nèi)外公益組織評估，主要從公民捐獻水平（以人頭或GDP比例體現(xiàn)）、每萬人公益組織數(shù)量、信息披露度、公益資金投入率（包含救助投放率及研究和活動投入項目）、公益組織與社會公眾聯(lián)動度（以熱點問題反應(yīng)、反饋周期衡量）等方面評估公益事業(yè)及公益組織的發(fā)展。

NPO（非營利組織）的評估體系，試圖以此給外界評估公益組織的運作水平提供一個參考依據(jù)。可以從四個方面看一家公益組織是否具有進一步的發(fā)展?jié)撡|(zhì)：

（1）使命、愿景和策略。這是任何一家公益組織都需要明確的，你的存在是為了什么，你想做什么，你如何去做。這里當然是需要感動人的因素在，然而更重要的是它們必須是具有長期、中期和短期的考量因素，必須具有明細的衡量方法。

（2）團隊和領(lǐng)導(dǎo)人的軟能力和硬能力如何。經(jīng)營一家公益組織，領(lǐng)導(dǎo)人和團隊不僅要有熱情和勇氣，還需要有專業(yè)的管理經(jīng)驗和能力。

（3）治理結(jié)構(gòu)、決策流程和財務(wù)制度。這是任何一個組織，不管是營利性還是非營利性，都需要具備的基本組織運作結(jié)構(gòu)。沒有了它，人們憑什么相信你許諾下的美好愿景。

（4）項目的實施和管理能力。也即所謂的執(zhí)行力，高效和專注的執(zhí)行力決定了善款能否真的用在了刀口上，而且發(fā)揮了最大的社會效用。

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

第五章我國公益事業(yè)及組織發(fā)展策略一、公益事業(yè)發(fā)展策略

（一）理順政府職能、建立跨部委工作協(xié)調(diào)機制1、明確政府角色定位

政府做好政策制定、監(jiān)管、倡導(dǎo)、資金支持、基礎(chǔ)信息發(fā)布等角色，而逐漸從公益組織運作、以及慈善捐贈募集等角色中退出。從現(xiàn)實的組織架構(gòu)層面，中國政府雖然在短期內(nèi)很難建立起類似于英國慈善委員會的架構(gòu)，但應(yīng)該相關(guān)部門牽頭，建立起跨部委的公益工作協(xié)調(diào)機制。對于中國的公益事業(yè)發(fā)展而言，政府應(yīng)承擔(dān)起如下角色：

（1）政策制訂：在宏觀層面上，政府應(yīng)當承擔(dān)起制定公益事業(yè)宏觀規(guī)劃、戰(zhàn)略、推動公益立法等職責(zé)；微觀層面上，政府應(yīng)當不斷革新公益組織的注冊、公募權(quán)以及免稅資格等政策的內(nèi)容和實施細節(jié)；

（2）監(jiān)管者：政府應(yīng)該分成公益性質(zhì)、財務(wù)、業(yè)務(wù)和犯罪四個層面對公益組織進行監(jiān)管，具體內(nèi)容在下一建議中詳述；

（3）積極倡導(dǎo)：政府應(yīng)當承擔(dān)起公民教育和向社會積極宣揚公益文化的職責(zé)，應(yīng)當通過多角度、多渠道認可和獎勵慈行善舉；

（4）資金支持：資金支持包括間接資助（也就是逐漸將免稅范圍審慎擴大），也包括直接資助，也就是通過政府購買服務(wù)，將一部分社會服務(wù)的職能，例如養(yǎng)老院、孤兒院等進行標準化外包，這在發(fā)達國家非常常見，也成為公益組織非常重要的收入來源；

（5）基礎(chǔ)信息發(fā)布：政府應(yīng)當承擔(dān)起整個公益事業(yè)基礎(chǔ)信息的發(fā)布者功能，可以建立或鼓勵社會建立一站式信息渠道，公益組織以此共享信息、發(fā)布信息、公布需求，提高公益市場的效率和政策制定的有效性

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中國公益事業(yè)發(fā)展研究報告

2、逐步建立一個跨部委公益工作協(xié)調(diào)機制

明確了政府的職能之后，政府內(nèi)部部門應(yīng)當如何分工協(xié)作又是一個亟待解決的問題。在對于公益組織的監(jiān)管上，世界各國的部門分工有所不同。例如，在公益組織日常運營監(jiān)管方面，美國和德國是由司法部門主管，英國是由慈善委員會主管，俄羅斯、印度、臺灣地區(qū)模式是由政府內(nèi)務(wù)部門（如內(nèi)政部）主管，而日本是由業(yè)務(wù)對口部門主管。

從長期來講，中國應(yīng)致力于建立一個類似于英國慈善委員會的跨部委慈善工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。英國的慈善委員會是一個獨立于任何部門的政府機構(gòu)，他的使命是讓慈善事業(yè)成為社會的支柱力量，以增進公眾對慈善組織的信任和信心，幫助慈善組織實現(xiàn)社會價值、保證慈善組織遵守法律規(guī)定和鼓勵慈善組織創(chuàng)新。世界各國的公益組織專家大都認為：“無論在慈善事業(yè)發(fā)展的早期還是成熟期，政府成立一個專職管理慈善部門的機構(gòu)對支持和促進慈善事業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。

（二）改善公益資源分配不均的現(xiàn)狀

1、繼續(xù)支持非公募基金會發(fā)展、發(fā)展大筆捐贈的“綠色通道”

04年新的基金會管理條例的出臺，使得非公募基金會有了可以明確注冊的方法、主管單位也可以由民政部同時擔(dān)任，這為非公募基金會的發(fā)展帶來了福音。非公募基金會的發(fā)展打通了行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，為高收入人群和大筆捐贈提供了綠色通道。而且，非公募基金會大多為資助型，其開始嘗試積極資助越來越多的民間公益組織，這給整個基金會的發(fā)展帶來了一些積極的變化。

然而，雖然近幾年我國非公募基金會得到蓬勃發(fā)展，但與公募基金會的數(shù)量和資產(chǎn)相比還相形見絀，這與國際經(jīng)驗也不符。在成熟的發(fā)達國家，非公募基金會在公益市場中占絕對的主導(dǎo)地位。在美國基金會中屬于我國意義上的“非公募基金會”一類的基金會占到了90％以上。所以未來國家要繼續(xù)支持非公募基金會的發(fā)展，主要在基金會可持續(xù)發(fā)展以及人才引進方面予以更多的支持�？沙掷m(xù)發(fā)展主要是指支持非公募基金會建立更加專業(yè)化的資金運作和投資流程，將基金

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會運作的前臺和后臺分離。在人才吸引上，因為目前運營費用比例占總開支比例10％的限制使得非公募基金會無法支付到有競爭力的工資以吸引高端人才，所以有必要在未來對這一比例逐步放開。

此外，境外基金會在中國的活動問題也應(yīng)該有更加清晰的法律依據(jù)。大量的國際慈善家希望能夠在中國行善卻因為找不到主管單位而望而卻步。即使連在中國口碑非常好的的福特基金會，也用了8個月的時間才通過了注冊環(huán)節(jié)，蓋茨基金會和克林頓基金會用了兩年，這樣口碑好的基金會尚且如此，其它公益組織的注冊困難程度可見一斑。

2、鼓勵大型基金會從運作型基金會向資助型基金會轉(zhuǎn)變

國際上一般將基金會分為資助型和運作型兩種。資助型基金會，顧名思義并不親自運作公益項目，而是通過資助其它個人或者組織去運作公益項目來達成自身的使命，而運作型基金會從公眾和企業(yè)那里募到款之后直接用于自身的項目運作。

中國大型的基金會90％以上都是運作型的基金會，而在美國這個比例只有不到10%。公益事業(yè)的分工和專業(yè)化是大勢所趨，中國大型基金會擁有得天獨厚的優(yōu)勢，應(yīng)當重新考慮自身在未來中國公益事業(yè)版圖上的定位。其實大型基金會在中國公益事業(yè)轉(zhuǎn)型時期最好的定位就是逐步實現(xiàn)從運作型基金會向資助型基金會的轉(zhuǎn)變，或者成為這兩種形態(tài)的綜合體。因為一方面，這種轉(zhuǎn)型可以提高自身資金的使用效率，另一方面可以通過直接資助或服務(wù)外包等手段培育民間公益組織，彌補民間公益組織的資源不足，提升公益行業(yè)的良性競爭，倡導(dǎo)健康的公益文化，推動整個行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）優(yōu)化公益組織制度法規(guī)環(huán)境1、登記管理

公益組織的注冊難的問題一直是困擾我國民間公益事業(yè)發(fā)展的首要問題，也是在公益事業(yè)中群眾反應(yīng)最強烈的制度瓶頸。其實公益組織注冊門檻高的主要困

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境在于注冊時的雙重管理體制，即公益組織去民政部門登記之前還需要找到一個業(yè)務(wù)主管單位�！半p重管理”體制是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，在特定的歷史時期起到了一定的穩(wěn)定和過渡的作用，但主管單位缺乏激勵導(dǎo)致一般公益組織投靠無門，“慈心”付諸“善行”困難，顯然已不適應(yīng)人民群眾日益增長的公益熱情。

在美國，公民自愿結(jié)成組織是完全自由的。雖然登記注冊較為簡單，但也必須得到政府的批準。成立社會組織先要提交一份書面申請，寫明機構(gòu)的名稱、性質(zhì)、運作計劃、服務(wù)宗旨、組織目標、成員構(gòu)成等，以說明該機構(gòu)不為任何私人謀利，然后，交州內(nèi)政司審核認定后，發(fā)給資格表，再予以批準，這也是獲得稅收優(yōu)惠的必備程序。

在日本，允許未經(jīng)任何登記注冊的"任意團體"的存在，它們不具法人資格，但同樣具有組織合法性，日本眾多的社會組織都以"任意團體"的形式長期存在和開展活動；1998年日本頒布了《特定非營利活動促進法》，使得這些"任意團體"也更加容易申請和獲得法人資格�！睹穹ǖ洹芳耙幌盗屑氈碌姆�律規(guī)范嚴格定義了各類法人的設(shè)立程序。公益法人許可登記程序更為完善。它由三個階段組成。一是設(shè)立相談階段，即主管部門就設(shè)立目的、事業(yè)種類、規(guī)模、資金資產(chǎn)狀況、干部職員狀況與申請人面談。二是設(shè)立準備階段。根據(jù)初步審查的要求，申報者提供定款或寄附書面材料，接受審查。三是設(shè)立批準階段。經(jīng)主管長官批準后，即可向設(shè)立者發(fā)出指令書，設(shè)立者接到指令書之日為公益法人設(shè)立之日，并于兩周內(nèi)完成設(shè)立登記。

德國并未規(guī)定所有的社會團體都要進行登記。如非公益性社會團體、民眾團體、市民小協(xié)會和工會等都可以不進行法律登記，同樣受到法律保護。那些未登記的社團，只是它們不能享受國家的稅收優(yōu)惠。沒有登記的社團也可以有章程，一旦建立就可以租房，自主開展活動，但沒有權(quán)力向經(jīng)濟部門申請項目，承擔(dān)的是無限責(zé)任。德國社團登記注冊主要涉及是公益性認定問題。登記的社團直接與稅收優(yōu)惠掛鉤。登記注冊是國家關(guān)于社團提供的一種優(yōu)惠條件，如果登記了就可以得到稅收優(yōu)惠的保障。

在亞洲，新加坡的強制登記非常嚴格，幾乎不存在未登記的社會組織。韓國有80%以上的社會組織采取不登記的形式運作。泰國不登記的組織也是多如牛毛。菲律賓24小時快速登記程序的實施使得登記變得非常容易，但是仍然有龐大的

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不登記的社會組織群體，主要因為許多組織不愿意陷入正式組織的種種麻煩事中。在登記的程序上，日本和韓國執(zhí)行單重登記制，社會組織必須獲得部長級或其他政府部門批準。菲律賓、泰國、新加坡、越南、中國臺灣地區(qū)等實行雙重登記程序，但是在實施中并不嚴格。

（1）增強公益組織形式的靈活性

設(shè)立社會團體應(yīng)當采取自由登記的原則，不登記的社團當然合法，不過由于其不能夠以自己的名義進行民事活動（包括設(shè)立銀行賬戶、購買必要設(shè)備、簽訂房屋租賃合同等），所以規(guī)模較大、有經(jīng)常性活動的社會團體一般不會選擇這種不方便的（盡管最自由）的組織形式。選擇申請登記的社團，也可以選擇申請取得法人資格和不取得法人資格。由于取得法人資格意味著對自己的債務(wù)負有限責(zé)任，因此應(yīng)當要求具有一定量的最低財產(chǎn)額，而對于不取得法人資格的社團，盡管其組織機構(gòu)可以準用社團法人的規(guī)定，但是財產(chǎn)責(zé)任上應(yīng)當準用合伙的規(guī)定，承擔(dān)無限連帶責(zé)任。社團的設(shè)立人可以根據(jù)自己的需要選擇不同的組織形式。

（2）放寬進入門檻，培育純民間的公益組織

由于政府設(shè)置了較高的進入障礙以及政府主導(dǎo)的“官民二重性”公益組織的存在，導(dǎo)致目前公益組織“不作為”，嚴重影響了民間公益事業(yè)的發(fā)展。政府應(yīng)該放低門檻，通過加強制度的完善來培育市場環(huán)境，逐步退出公益事業(yè)，最后形成純民間的可持續(xù)發(fā)展的公益組織。

（3）采取“四級公益組織”的分類監(jiān)管和指導(dǎo)體系

備案型公益組織：對于一些小型的、處于剛剛起步階段、暫不具備注冊為法人條件的在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)中開展活動的民間公益組織，可以先通過到登記管理機關(guān)備案的方式成為“備案型公益組織”。“備案型公益組織”不具有法人形式、不具有免稅資格、不具有公募權(quán)，但算是國家對其開展活動的認可。待備案期間運作成熟了之后，想要成為法人、享受免稅資格和公募權(quán)，可以進一步登記注冊。同時，如果在開展活動期間做一些與公益宗旨無關(guān)的事情，國家可以在任何時候取消它的資格，并在幾年之內(nèi)不準許注冊，對于犯罪行為則更加嚴懲不貸。

注冊型公益組織：當一個公益組織已經(jīng)具備了一定的規(guī)模和實力，而且其使命也是公益性質(zhì)的，那么它可以選擇直接注冊為新的“注冊型公益組織”。為了降低公益組織的注冊門檻，在“雙重管理”體制有所突破，在短期內(nèi)可以選擇以

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下三種方式之一：一是取消業(yè)務(wù)主管部門，直接在民政部注冊為公益組織；二是保留業(yè)務(wù)主管部門，調(diào)整注冊流程，采取會簽制度：申請人直接將材料遞交民政部門，由民政部門進行初步審查，定期匯集，并負責(zé)幫助公益組織找到相關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位，相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位需在規(guī)定期限內(nèi)給出同意或者不同意的批復(fù)，并簡單闡明理由；三是無法確定業(yè)務(wù)主管單位的公益組織，民政部門可以承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)。從長遠來看在四級公益組織認證制度下，“注冊型公益組織”的注冊可以直接取消業(yè)務(wù)主管部門。原因是“注冊型公益組織”不同于原有的民辦非企業(yè)單位，它只是獲得了法人的身份，但還并不享受免稅權(quán)、公募權(quán)等，除了“名正”之外，相對于企業(yè)沒有任何好處，反而還需要接受更加嚴格的監(jiān)管，所以愿意注冊成這樣組織的公益目的非常明顯，對其注冊的門檻可以降低。

免稅型公益組織：我們通常說的公益組織的稅收優(yōu)惠有兩種，一種是公益組織自身的所得稅減免，一個是捐贈人給公益組織捐贈之后的對其所得稅的抵扣。免稅型公益組織指的是前一種。一個組織注冊成為公益組織，運行一至兩年之后，如希望取得公益組織自身所得稅的免稅資格，可以繼續(xù)向政府申請成為更高一級的免稅型公益組織。

這種申請因為涉及到免稅，所以此過程可以由民政部門聯(lián)合稅務(wù)部門共同負責(zé)，同樣可以采取會簽制度，申請人只需將材料遞交民政部門，就可在一定期限內(nèi)得到批復(fù)。此外，還要注意：

1）享有稅收優(yōu)惠的公益組織，將接受更為嚴格的監(jiān)管；2）稅收優(yōu)惠資格每1年需要接受檢驗更新；

3）已具有法人資格的具有公益使命的民間組織（民辦非、社團、基金會），可以直接申請成為免稅型公益組織，政府為他們建立簡單快速的轉(zhuǎn)化流程。

公募型公益組織：免稅認證成功后，如希望取得公募權(quán)和捐贈抵稅發(fā)票開具功能，需要進一步申請成為公募型公益組織：

1）此過程可以由民政部門、稅務(wù)部門和財政部共同負責(zé)，也可以采取會簽制度，申請人只需將材料遞交民政部門，就可在一定期限內(nèi)得到批復(fù)；

2）對公募型的公益組織，監(jiān)管最為嚴格；3）公募權(quán)和稅收優(yōu)惠等資格每年更新一次。

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2、監(jiān)管體系

國外對公益活動的監(jiān)管機制相對比較完善，并且以法律形式規(guī)范。（1）關(guān)于公益組織和非公益組織的區(qū)分：

美國在區(qū)分與公益組織有關(guān)及無關(guān)的經(jīng)營活動時,一是從經(jīng)營目標上予以區(qū)分,美國國稅局要審查公益組織的經(jīng)營活動是為了公益目的還是市場的目的,為了公益目的,可予免稅,為了市場目的,就要納稅。如發(fā)現(xiàn)公益組織違背其目標,從事營利活動,國稅局可以吊銷其免稅身份,州內(nèi)政司可以撤消其登記執(zhí)照。二是判定經(jīng)營活動與公益組織自身工作的相關(guān)性。

（2）對于公益組織的監(jiān)管：

在新加坡和泰國，政府一般不對社團活動進行干預(yù)，但卻有較為嚴格的社團活動規(guī)范和原則。具體地說：凡在政府注冊的社團都必須在該社團登記的宗旨范圍內(nèi)進行活動，不能從事章程規(guī)定以外的任何活動，如有違反，政府必予追究；不能以社團的名義進行任何政治活動，凡以社團名義搞政治活動的，政府必然出面干涉；社團的財務(wù)負責(zé)人任期一年；社團注冊官可以在任何時候命令任何社團提供有關(guān)社團的信息、情況和材料；社團每年應(yīng)向登記注冊官提供工作報告和財務(wù)情況報告；政府每年有專人對社團的財務(wù)進行監(jiān)督和檢查；社團事項的變更及解散須及時向政府報告；社團分支機構(gòu)的建立也須經(jīng)政府登記，注冊官同意；對社團的違法行為政府有權(quán)按照社團法的規(guī)定進行處罰。

在日本，公益法人的活動，依據(jù)日本民法典的規(guī)定，法人的業(yè)務(wù)接受主管機關(guān)的監(jiān)督，主管機關(guān)有權(quán)隨時對法人的業(yè)務(wù)及財產(chǎn)進行檢查。為了便于實施，各主管機關(guān)制定了相應(yīng)的監(jiān)督法令及規(guī)則，用以指導(dǎo)和監(jiān)督社團的活動。監(jiān)督法令及規(guī)則主要有：掌握法人的基本活動情況、審查年度報告書、定期和不定期的日常檢查。在投資問題上，日本《內(nèi)閣指導(dǎo)準則》中對社會組織的投資做出限制，要求其只能進行"本金收回可能性大"而且"收益盡可能多"的投資；韓國法律具有嚴格的管理標準，但政府只將重點放在資金的留存問題上，規(guī)定社會組織部的投資股票；澳大利亞及新加坡則要求投資行為需謹慎。

在德國，結(jié)社自由享有崇高的地位，與言論、集會、罷工等自由一樣屬于基本人權(quán)。對社會組織的監(jiān)管不能使用“管理”二字。德國政府認為，政府對社團

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就是負責(zé)登記，登記過后，其管理應(yīng)當完全靠社團自己，政府不應(yīng)過多干預(yù)，德國社會團體登記后，包括地方法院在內(nèi)的行政機構(gòu)基本上沒有更多的行政管理，也沒有年檢。。因此，“登管分離”是德國社會組織管理體制的一個重要做法。但政府也認為公民不得濫用結(jié)社自由，從而危害社會民主法制和國家安全。德國法律規(guī)定，社會組織有下列三種情形之一的可予以撤銷或取締：一是觸犯刑法規(guī)定；二是違反憲法規(guī)定的原則；三是危害德國與其他國家間的正常關(guān)系。1964年頒布的《聯(lián)邦德國結(jié)社法》，實際上是社團組織處罰法，對此有明確和詳細的規(guī)定。

英國慈善委員會對民間組織的監(jiān)督管理主要采取分類監(jiān)管的方式，依據(jù)規(guī)模采取不同的監(jiān)管模式，大致分為四個層次。（1）年收入在1000英鎊一些的小慈善組織，不予注冊登記，沒有年度審查或監(jiān)管，但是在接到公眾對組織違法行為的舉報時候，仍然有調(diào)查了解的權(quán)力；（2）年收入在1000－1萬英鎊慈善組織，應(yīng)當注冊登記，每年提交年度報告；（3）年收入在1萬－1千萬英鎊的慈善組織，應(yīng)當組成登記，每年提交年度報告，包括財務(wù)及活動的明細；（4）年收入在1千萬英鎊以上的慈善組織，不僅應(yīng)單注冊登記，進行詳細的年度檢查，慈善委員會還可能在平時隨時進行了解和訪問�？梢姡�慈善委員會重點監(jiān)管的是大型的慈善組織。

（1）建立整合公益組織的信息公布平臺

公益性非營利組織承擔(dān)著公共財務(wù)受托責(zé)任，必須向公眾披露財務(wù)信息。信息必須經(jīng)過注冊會計師的獨立審計，其運作過程和結(jié)果要接受社會的監(jiān)督。為了保證公開信息的統(tǒng)一性和可比性，政府必須制訂公益組織披露信息的相關(guān)內(nèi)容、標準及披露時間、地點等，建立相應(yīng)的適合公益組織的獨立的財務(wù)和審計制度。從國際經(jīng)驗看，社會監(jiān)督也是一個不可替代的機制。

由于國外的公益組織運作時間長，在信息公開方面已有一套成熟的運作模式。美國絕大多數(shù)州都規(guī)定，公益機構(gòu)必須向州首席檢察官提交年度報告，首席檢察官還可以代表公眾對觸犯公共利益的公益機構(gòu)提起公訴。

美國：任何公民都可以查賬在美國做公益有著相當嚴格的程序，約束公益機構(gòu)及其成員的標準和規(guī)則相對完善，尤其是一些資助項目申請、撥付款項和運營費用的預(yù)算等，管理都非常嚴格。美國還設(shè)有公益評級機構(gòu)，一旦信譽受到質(zhì)疑，

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將直接影響到公益組織以后的正常運作。美國絕大多數(shù)州都規(guī)定，公益機構(gòu)必須向州首席檢察官提交年度報告，首席檢察官還可以代表公眾對觸犯公共利益的公益機構(gòu)提起公訴。而且任何美國公民都可以去公益機構(gòu)查閱賬目。

英國：信息披露不亞于上市公司英國是歐洲慈善業(yè)最為發(fā)達的國家。1992年新《慈善法》明確規(guī)定，公眾中的任何成員只要交付一定合理的費用，就有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財務(wù)報告。對于那些公益性非營利組織來說，公眾對其信息披露的要求不亞于上市公司。與那些老牌慈善組織相對完善的籌資渠道和資金管理體制相比，新成立的小型慈善民間團體自201*年起也被納入監(jiān)管范圍。

德國：德國為了規(guī)范公益機構(gòu)的運作，設(shè)有社會福利問題中央研究所(DZI)和天主教聯(lián)盟兩家獨立機構(gòu)，負責(zé)監(jiān)督善款的使用情況。其中社會福利問題中央研究所創(chuàng)立于1893年。他們的監(jiān)督不具有法律強制性，而是建立在自身“公信力”的基礎(chǔ)上，他們向通過其審查的社會福利組織和慈善組織頒發(fā)“捐助徽章”，由此認證這些組織具備募捐資質(zhì)。

（2）支持第三方中介評價組織發(fā)展

第三方中介評價組織主要是通過一套統(tǒng)一的評價體系，對公益組織的運行效率和能力進行評估，以幫助公益資源的有效分配，并且及時發(fā)現(xiàn)不作為和非法作為的公益組織。在這一點上，最好由政府引導(dǎo)，由中立的中介評價組織來具體運作。

近年來，美國的社會組織越來越重視評估工作。例如，美國慈善信息局制定的9條評估準則已經(jīng)成為慈善機構(gòu)沿著正確的政策方向和運用科學(xué)管理方法的向?qū)АｑR里蘭州的非營利機構(gòu)協(xié)會，用了兩年時間制定出一份8個大類55個細目的非營利機構(gòu)評估標準，還規(guī)定了通過評估的標志。美國全國非營利機構(gòu)董事會中心也制定了一個供董事自查自評的標準，他們要求參與該中心的董事個人和董事會組織自行填寫有關(guān)表格，然后由專門的機構(gòu)對其進行評估，其評估報告將反饋給填報人，用于幫助董事會和董事做好工作。

德國社會問題中央研究所（DZI）負責(zé)對社會組織進行社會評估和公益認證。它是一個獨立的學(xué)術(shù)研究和公益認證機構(gòu)，主要工作是收集社會問題文獻，提供咨詢和募捐資格認定。德國募捐活動廣泛，每年德國有61.5萬個單位捐贈超過40億歐元。從事募捐工作的社會組織如何取得廣大捐贈人的認同，使捐贈者積

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極捐資從事公益事業(yè)，該所以獨立者的身份嚴格把關(guān)，通過收集材料，審核收支狀況，對社會組織募捐行為實施監(jiān)督，對這些募捐機構(gòu)進行審核認定，合格的吸納為會員單位，頒發(fā)德國社會事務(wù)中央研究所公益徽章。公益資格認證須每年審核一次，每次申請機構(gòu)都需交納審核費。

（3）開辟公眾監(jiān)督公益組織的渠道

政府還應(yīng)該開辟公眾對公益組織的投訴渠道，明確投訴的受理程序，鼓勵廣大公眾監(jiān)督公益組織乃至公益監(jiān)管機構(gòu)的運營。這方面的工作,可由民政部牽頭負責(zé)，也可在公益委員會成立后由公益委員會下設(shè)機構(gòu)具體負責(zé)。在慈善事業(yè)發(fā)達的英國，大部分針對慈善組織的投訴由慈善委員會負責(zé)處理；同時在慈善委員會外還單設(shè)慈善仲裁廳(CharityTribunal)和獨立投訴評審機構(gòu)(ICR)，如果慈善組織對慈善委員會的處理決定不服可以在尚書機構(gòu)進行上訴；最后，慈善組織對于慈善仲裁廳或獨立投訴評審機構(gòu)的決定仍不服時，還可以上訴到高級法院。

（4）健全社會組織的內(nèi)部監(jiān)督制度

建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。建立和完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，有效發(fā)揮權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的職能作用，健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督運行機制，增強獨立性和自主性。豐富和完善我國社會組織自律的有效途徑，讓社會組織的自我管理在整個社會組織管理環(huán)節(jié)中發(fā)揮更大的作用。

3、稅收制度

黨的十六屆六中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的目標和任務(wù)，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確指出，發(fā)展公益事業(yè)，完善社會捐贈免稅減稅政策，提高全社會公益意識。從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，政府很少直接參與公益慈善事業(yè)，主要是通過政策的制定，特別是稅式支出政策入手，加強政府的引導(dǎo)與激勵。

世界各國政府對于社團稅收、財務(wù)上的監(jiān)督管理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對社團進行減免稅登記；二是政府有關(guān)部門通過年度財務(wù)審計或不定期審計、舉報及社團財務(wù)公開化的方式，對違紀社團處以警告直至吊銷免稅證書的處罰。

在免稅過程上，在一些國家和地區(qū)，社會組織登記時免稅待遇自動生效。但

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在另一些國家和地區(qū)，需向稅務(wù)部門提出申請，才能得到某項優(yōu)惠政策。減免稅登記是指具有法人資格的社團向政府稅務(wù)機關(guān)提供有關(guān)社團資料并填報有關(guān)表格，從而享受國家減稅或免稅待遇的過程。具體來講，社會組織享受稅收優(yōu)惠主要有兩類：一是對公益組織及其活動的稅收優(yōu)惠；二是對慈善捐助行為的稅收優(yōu)惠。

在美國，凡是尋求稅收優(yōu)惠的公益團體，都需要向美國國稅局申請免稅資格。為了取得這一資格，公益團體必須經(jīng)過組織測試和運行測試。美國法律對受贈、募捐及捐贈行為有一套很具體的管理規(guī)范。例如,美國聯(lián)邦法律規(guī)定,凡捐贈額在250美元及其以上者,受贈機構(gòu)需開具收據(jù),提供給捐贈者作為抵扣應(yīng)繳稅額的依據(jù)。如果捐贈者接受了受贈的慈善機構(gòu)的回贈禮品,禮品的價值要從捐贈額中扣除,不得享有抵扣應(yīng)繳稅額的優(yōu)惠,以防止利用捐贈搞欺詐行為。慈善機構(gòu)提交的年度報告要包括所提供的禮品的價值。美國的公益組織向公眾募捐,除游行、集會要依據(jù)有關(guān)法律向有關(guān)部門提出申請之外,無需再向其它部門請示。有獎募捐如果頻率低、數(shù)額小、地區(qū)窄也無須批準。

在加拿大，成立具有法人資格的慈善團體或公益團體，不但要經(jīng)過法人登記，而且還要進行免稅登記。具體程序如下：經(jīng)過法人注冊登記批準后的社團，首先向聯(lián)邦稅務(wù)局和�。ㄖ荩┒悇�(wù)局提交章程、申請文件（注明活動內(nèi)容、理事會成員情況、房地產(chǎn)等）及一定的申請費，然后填寫有關(guān)表格以等待審批，一般三至五個月即可批準。批準后的慈善團體可以免交兩種稅，一是本團體所有收益均可免交所得稅；二是捐贈人持慈善團體開具的收款單據(jù)，可免交聯(lián)邦和地方所得稅。加拿大稅務(wù)局不僅負責(zé)社團法人的免稅登記，而且有權(quán)對不提交年度報告，從事與宗旨相違背的活動及轉(zhuǎn)移捐贈的社團，實施吊銷免稅登記書的處罰。

英國慈善法要求所有的民間公益組織在運作上要高度透明和公開，由慈善委員會監(jiān)督民間組織運作上的透明與公開程度，并隨時接受的任何公民的舉報；慈善委員會要求民間組織每年需提交兩份報告：托管人理事會的年度報告和財務(wù)管理報告，同時，慈善委員會定期對大型民間組織進行風(fēng)險評估、資產(chǎn)評估和財務(wù)評估，并與其它相關(guān)的政府部門密切配合進行相關(guān)調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法。在公司捐贈方面，根據(jù)英國公司法的規(guī)定，只要在公司賬目中申明提供公益捐贈，捐贈的部分就會免去公司所得稅（約占30%）。在個人捐贈方面英國法律規(guī)定，個人向慈

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善組織的捐贈可獲得免稅待遇，但免稅的對象主要不是個人，而是慈善組織。因此所有的慈善組織在英國必須掌握相關(guān)的所得稅知識，然后向政府索要退稅的部分。

德國社團一般在履行法人登記后，依照法律規(guī)定都可以申請減免稅的優(yōu)待，并不像美國、加拿大那樣成為必不可少的程序之一。德國公益性組織按照規(guī)定可以享受到稅收方面的優(yōu)惠待遇，前提條件是必須具有公益性，必須服從所有稅法規(guī)定。德國財政稅務(wù)部門負責(zé)社團的公益性的審批。在德國，公益組織的免稅管理是十分嚴格的。獲得免稅資格的公益性組織必須向當?shù)囟悇?wù)局周期性地上交活動報告，通常以年度報告包括財務(wù)報告的形式歸檔。財政稅務(wù)部門每三年進行一次財務(wù)檢查，審查免稅資格，以確保該組織遵守其章程所規(guī)定的非營利性原則。除了公益組織外，德國一般的社會組織會費、募捐收入、政府補貼以及來私人基金會的補貼收入，通常也享受免稅待遇。

新加坡無免稅登記這一法定程序，但是，社會團體到工商部門登記注冊后，可以開展營利性活動，取得合法收入。社團收入的二分之一源于會員費，可以免交所得稅。新加坡、泰國為監(jiān)督社團經(jīng)費的使用，規(guī)定社團每年必須向政府報告一次財務(wù)收支情況；政府設(shè)專人對社團的財務(wù)進行監(jiān)督審計；社團財務(wù)負責(zé)人任期一年，不得連任。

日本公益法人的財務(wù)依照政府規(guī)定采取兩套財務(wù)會計賬目，即一般會計賬目和收益會計賬目，從而有效地監(jiān)審了公益法人的資金收支狀況。

（1）建立健全公益組織的適用稅法體系

稅收政策是促進社會組織發(fā)展的有效途徑，也是政府引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和規(guī)范社會組織的重要手段。應(yīng)完善公益組織的稅收體制，在稅法中要對公益組織的稅收有細致的規(guī)定，根據(jù)現(xiàn)實的發(fā)展，對社會捐款的接受單位、免稅范圍和比例做出相關(guān)的調(diào)整。

一是對公益慈善組織的捐贈稅收優(yōu)惠實行普惠制。對享受稅前扣除優(yōu)惠政策的社會組織，變目前的“審批制”為“審核制”。凡是經(jīng)過民政部門批準設(shè)立的公益慈善類組織，財政、稅務(wù)部門不再進行個案審批。同時簡化稅收減免程序，鼓勵個人對公益慈善組織的捐贈。

二是擴大社會組織稅收優(yōu)惠種類和范圍。在目前以所得稅優(yōu)惠為主的基礎(chǔ)上，

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在財產(chǎn)稅、商品稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等也應(yīng)給予社會組織相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。稅法中應(yīng)明確體現(xiàn)出對社會組織的界定、對不同類型社會組織減免的稅種、減免幅度等具體內(nèi)容。

（2）優(yōu)化針對公益組織的稅式支出政策

根據(jù)國外經(jīng)驗，針對企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策可選擇采納的有以下三種：其一，對無關(guān)商業(yè)活動所得一律征收所得稅：其二，如果無關(guān)商業(yè)活動所得最終用于公益組織的目標活動，則予以免稅；其三，如果無關(guān)商業(yè)活動收入占其年收入低于某一比例，則予以免稅。鑒于目前稅式支出政策被普遍濫用的現(xiàn)狀，建議公益性公益組織的無關(guān)商業(yè)活動收入占其總收入的25%以下予以免稅，而互益性公益組織的無關(guān)商業(yè)活動收入則一律征稅。其次，針對流轉(zhuǎn)稅類的優(yōu)惠政策，對公益性公益組織銷售商品、提供勞務(wù)征收的增值稅和營業(yè)稅均實行零稅率，對互益性公益組織的相關(guān)收入征稅。最后，針對其他稅種的優(yōu)惠政策，要對現(xiàn)有稅種的相關(guān)優(yōu)惠政策進行梳理，在綜合考慮公益組織稅收負擔(dān)和稅務(wù)機關(guān)征管成本的前提下，按各稅種自身的特點分別制定減免稅的優(yōu)惠政策。

（3）實行對公益組織免稅資格的稅務(wù)認定制

通過資格的認定把假公益組織和掛靠公益組織的經(jīng)營性組織排除在免稅范圍外。各國對公益組織免稅資格的認定，一般采取稅務(wù)機關(guān)核準認定和登記自動獲取這兩種方法。由于我國公益組織的登記、管理機關(guān)和稅務(wù)機關(guān)之間的信息溝通存在制度性障礙.本文認為.采取稅務(wù)機關(guān)核準認定的方法更有利于征管。比如通過稅收法律法規(guī)規(guī)定，凡依我國法律成立的公益組織都是法定的納稅人，相應(yīng)的登記管理機關(guān)必須在一定期限內(nèi)向稅務(wù)機關(guān)通報成立或撤銷情況，公益組織也應(yīng)按期向當?shù)囟悇?wù)機關(guān)進行納稅登記，并申請免稅資格（目前我國相關(guān)法律只規(guī)定從事經(jīng)營活動的工商戶有此義務(wù)）。稅務(wù)機關(guān)經(jīng)審核后決定是否給予申請單位免稅資格。免稅資格的獲得應(yīng)至少符合以下條件：宗旨應(yīng)是公益性的，而非互惠性或營利性的；具有公益法人資格；全部資產(chǎn)及其增值為公益法人所有.而非個人所有；不分配利潤；終止或解散時的剩余財產(chǎn)只能用于公益事業(yè)。獲得公益組織免稅資格的組織可以享有免稅的權(quán)利，但需定期進行稅收申報并接受相應(yīng)的考核，公益組織的非免稅項目還應(yīng)依法納稅。

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（四）加強公益組織的能力建設(shè)1、提高公益組織內(nèi)部管理能力

公益組織需不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，提升決策的科學(xué)性，增強項目運作能力。公益組織盡管不像營利組織那樣進行利益分配，但在其生存與發(fā)展過程中，從籌資組建開始，經(jīng)過多階段多項目的運作，繼而成功實施公益項目，實現(xiàn)各利益相關(guān)方利益，也需要像企業(yè)那樣“經(jīng)營”自己的組織、活動、品牌等。因此，需不斷完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立內(nèi)部制衡制度，規(guī)范財務(wù)制度，提升項目實施水平，增強民主決策的能力。

美國關(guān)于非營利法人的制度規(guī)定一般由各州來具體規(guī)定。但是由美國律師協(xié)會起草的美國示范公益公司法，目前已為各州所采納。作為世界上公益組織最為發(fā)達、公益組織治理理論研究也最為集中的國家，對于公益法人治理結(jié)構(gòu)模式，在很大程度上借鑒了其公司治理結(jié)構(gòu)模式。即公益法人的治理結(jié)構(gòu)是由成員大會、董事會和高層經(jīng)營人員（首席執(zhí)行官）組成的執(zhí)行管理機構(gòu)和獨立會計師等三部分組成。成員大會是公益法人的最高權(quán)力機構(gòu)，董事會是公司的法定代表機關(guān)和最高決策機關(guān)。內(nèi)部沒有設(shè)立監(jiān)事會，但是由法人聘請由獨立會計師組成的審計事務(wù)所來承擔(dān)審計監(jiān)督職能。也就是說，對管理層進行約束和監(jiān)督在很大程度上并不是由所有人來完成的，而是借助于其他制度和因素。即依靠大量的制度：嚴格的會計準則、全面的強制披露制度、禁止內(nèi)幕交易制度、鼓勵派生訴訟的程序規(guī)則以及發(fā)達的新聞監(jiān)督制度等等。為了彌補這些制度在組織上存在的缺陷，獨立董事也因此被提出來。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題上，英美法國家非常強調(diào)對董事義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定。

德國在關(guān)于公益組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題上，主要依據(jù)的是德國民法典的相關(guān)規(guī)定。為了滿足法人的基本條件，德國民法典要求社團法人必須具備兩個機關(guān)：社團總會和董事會，而且在法人的章程中必須如此規(guī)定。社團總會是最高權(quán)力機關(guān)，選舉產(chǎn)生董事會，董事會是對外代表法人的機關(guān)。而對于財團法人來講，只規(guī)定一個必設(shè)機關(guān)董事會。而作為公司必設(shè)機關(guān)的監(jiān)事會卻并不是公益法人的必設(shè)機關(guān)。

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日本民法典就公益法人的治理結(jié)構(gòu)只作了原則性規(guī)定，但是其于1998年通過的《特定非營利活動促進法》則對此問題作了更為詳盡的規(guī)定。其他還有私立學(xué)校法、社會福利法、更生保護事業(yè)法都分別規(guī)定了不同類型的法人。根據(jù)這些法律的規(guī)定，日本的公益組織法人的治理結(jié)構(gòu)模式與其公司治理結(jié)構(gòu)非常類似：即內(nèi)部設(shè)有社團總會、理事會和監(jiān)事會。而且具體規(guī)定了其職責(zé)，即成員大會是法人的最高權(quán)力機構(gòu)，而理事和監(jiān)事構(gòu)成負責(zé)人員，理事對外代表法人，監(jiān)事則承擔(dān)監(jiān)視功能。但是，財團法人則不具備社團總會。

2、建立健全組織的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)

完善的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)和機制或許與現(xiàn)實的公益性公益組織還有一段距離，但應(yīng)該是所有的公益性非營利組織共同努力的目標。關(guān)于財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，一般來講，成熟、完善的公益性非營利組織的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)由會員代表大會、理事會、經(jīng)理層與監(jiān)事會等組成。當然，在公益組織不同的發(fā)展階段，其財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的建立可能會有所側(cè)重，如在初創(chuàng)期與生存期，主要致力于決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的建立，而且分離程度低；而在發(fā)展期及穩(wěn)定期，隨著外部監(jiān)督及內(nèi)部問責(zé)程度的提高、組織規(guī)模的擴大，決策層與執(zhí)行層人員與決策內(nèi)容的分離程度加快，交叉情況逐步減輕。公益性非營利組織的財務(wù)治理機制一般包括財務(wù)決策、監(jiān)督與評價機制3個方面，從事前、事中、事后3個方面對組織資源的取得和使用情況進行管理，保證決策授權(quán)、執(zhí)行與監(jiān)督的分離。通過財務(wù)授權(quán)方式規(guī)定各層次的決策地位和能力，在項目決策時采取招投標方式，確保公益組織應(yīng)對重大事項、一般事項和基礎(chǔ)性事項時的決策效率。.通過完善內(nèi)部控制機制，在公益組織內(nèi)部建立覆蓋所有職能部門、所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、所有工作崗位、所有工作人員的協(xié)調(diào)和控制機制。常規(guī)性事項通過預(yù)算和程序控制以及內(nèi)部審計監(jiān)督；特殊性項目要求通過外部審計監(jiān)督。通過有效整合組織資源，實現(xiàn)組織的高效運行。通過目標導(dǎo)向的績效評價與激勵機制，提高管理者的積極性。

收入管理應(yīng)當按非自創(chuàng)收入與自創(chuàng)收入進行管理。非自創(chuàng)收入的管理需要做好與政府合作、尋找企業(yè)合作伙伴、面向社會公眾募捐的工作。擴大自創(chuàng)收入并加強其管理，應(yīng)是中國公益組織發(fā)展的方向。當然，公益組織是為實現(xiàn)其社會效

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益而運作，其收費應(yīng)當是低水平甚至是免費的，而不能按照市場經(jīng)濟價值規(guī)律來收費。協(xié)會從事合法的經(jīng)營來支持其非營利性的活動，需要符合下列條件：(1)利潤或收入不可分配給其創(chuàng)立人、會員、干部、董事或員工；(2)其主要目的并非單純從事經(jīng)濟活動，而是實現(xiàn)其公益宗旨。在進行投資時，必須認真研究投資項目的收益及其風(fēng)險，優(yōu)化投資組合，在不提高風(fēng)險的條件下使收益最高，或者在一定的收益條件下使風(fēng)險降至最低。

公益組織的支出應(yīng)當按支出的用途分為項目及活動支出和行政支出并分別進行管理。合理的支出結(jié)構(gòu)應(yīng)當從社會效益出發(fā)，在絕大部分資金用于項目及活動支出的基礎(chǔ)上保證必要的行政支出。

3、提高公益組織籌資能力

擴大自創(chuàng)收人并加強管理，應(yīng)當是中國公益組織發(fā)展的方向。要突破資源有限不足的困境，必須先對組織的資源進行有效的開發(fā)、使用與整合，以增強公共服務(wù)方案規(guī)劃與執(zhí)行的利基。公益組織的資源主要來自政府機構(gòu)、企業(yè)組織、社群當中的個人的捐款者、贊助者。有效地管理資源、開發(fā)資源、整合運用資源是公益組織突破財務(wù)困境的有效路徑選擇。

(1)提升服務(wù)品質(zhì)。隨著社會的進步，提升公共服務(wù)品質(zhì)也勢在必行，只有口碑、有保證的公共服務(wù)與產(chǎn)品，才能獲取社會大眾的認同與青睞。也惟有如此，才能吸引更多的人士、團體、企業(yè)捐助更多的經(jīng)費、資源、人力、物力與財力。積極履行社會責(zé)任，贏得良好的社會信譽，從而有利于獲得更多的社會資源和支持。

(2)提供全面性服務(wù)。公益組織的公共服務(wù)要走出當?shù)氐纳鐓^(qū)，走向更廣的全國地區(qū)、甚至應(yīng)跨進國際性的社群，配合全球性公民社會組織的發(fā)展，與世界各地的公民社會組織策略聯(lián)盟，回應(yīng)國際性的公共議題，爭取更多的資源，辦理各項公共服務(wù)事業(yè)。

(3)開創(chuàng)新的服務(wù)。在快速變遷的多元化社會當中，不斷地創(chuàng)新出符合社會需求的公共服務(wù)方案規(guī)劃，吸引更多的有識之士參與。通過不斷地創(chuàng)新服務(wù)，吸收更多的資源與經(jīng)費，拓展更多的業(yè)務(wù)，贏得更多的資源。

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(5)開拓企業(yè)的資源。國內(nèi)許多經(jīng)營有成的企業(yè)也很有心投入公共服務(wù)事業(yè)，以滿足企業(yè)人士除了利潤以外的需求。企業(yè)界擁有相當多的社會資源，其影響力亦是不可忽視的。

(6)加強宣傳工作。在信息日益發(fā)達的社會，通過輿論和信息引起社會大眾對協(xié)會組織公共服務(wù)事業(yè)的注意，爭取社會大眾的支持，以匯集各地的資源，推動更多的公益活動的開展。

(7)重視與政府進行合作，爭取政府的委托專案。政府不但可提供經(jīng)費及其他資源，還可以給公益組織以認同并給予道義方面的支持，有利于公益組織在經(jīng)濟上獲得更多的外部援助。美國霍布金斯大學(xué)對42個國家進行的公益組織國際比較研究項目的結(jié)果顯示，公益組織的平均收入來源結(jié)構(gòu)為：服務(wù)收費49％、政府資助40％和慈善所得11％，其中保健(55％)、教育(47％)和社會服務(wù)(45％)領(lǐng)域政府的資助尤其顯著。這說明政府的財政支持對公益組織的發(fā)展是必不可少的。在不影響協(xié)會組織公共服務(wù)推行的獨立性、公共性的原則之下，亦可爭取政府的委托專案，以獲取更多的資源。

通過政府和組織的共同努力，建立規(guī)范的財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，一方面，可以促進公益性非營利組織效率的提高，增強組織的公信力建設(shè)，提升組織在社會大眾中的形象和品牌效應(yīng)；另一方面，保證了決策和執(zhí)行的正確有效分離，避免由于權(quán)力過于集中產(chǎn)生決策失誤。而且，有效的財務(wù)治理還能使組織適應(yīng)社會外部對其財務(wù)公開、透明的要求，逐步實現(xiàn)信息的公開，促使公益性非營利組織內(nèi)部相關(guān)人員廉潔自律，促進公益性非營利組織管理水平的提高。

4、吸引和留住專業(yè)人才

職業(yè)化和專業(yè)化是國際公益事業(yè)發(fā)展的主流。目前公益組織的人員待遇、社會保障等問題限制了公益組織的職業(yè)化和專業(yè)化。我們應(yīng)當大力構(gòu)建公益組織市場化的人才市場，將公益組織工作人員納入整個勞動力市場和社會保障體系中來，并逐步放松對公益組織人力運作成本的要求和規(guī)定，用市場力量和董事會的決策來調(diào)節(jié)人員工資水平，逐步建立一個能夠吸引和留住專業(yè)人才、并讓他們過上體面生活的待遇體系。此外，在公益組織的內(nèi)部治理方面，我們還可以通過義務(wù)董

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事等制度，鼓勵政界商界和社會知名人士志愿參與到公益組織的管理中來。

（1）鼓勵高校建立社會工作、民間組織管理、社會保障法律等專業(yè)和課程；（2）鼓勵成立針對公益機構(gòu)治理和運作的研究機構(gòu)；（3）進一步開發(fā)公益組織培訓(xùn)教程。

（五）創(chuàng)新公益組織形式公益創(chuàng)投

公益創(chuàng)投(VenturePhilanthropy)，就是把經(jīng)濟生活中的“風(fēng)險投資”或“創(chuàng)業(yè)投資”的理念延伸到公益社會組織的培育發(fā)展之中。與業(yè)界經(jīng)常提及的“風(fēng)險公益”相同，公益創(chuàng)投為初創(chuàng)和中小型的公益組織提供包括綜合性能力建設(shè)在內(nèi)的創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資助，最終目的是培育發(fā)展具有創(chuàng)新性創(chuàng)意的優(yōu)秀公益服務(wù)組織，有效滿足和解決社會公共服務(wù)需求問題。公益創(chuàng)投就是把風(fēng)險投資理念運用到投資和幫助立志于公益和社會效益的新興社會企業(yè)或公益組織。創(chuàng)投追求利益最大化，公益則是非營利性。公益創(chuàng)投以風(fēng)險投資運作模式來做公益，把風(fēng)險投資與公益理念緊密聯(lián)系在一起。

公益創(chuàng)投是近年來國際流行的推動公益事業(yè)發(fā)展的新形式，它將資本市場的創(chuàng)業(yè)風(fēng)投理念引入公益領(lǐng)域，充分調(diào)動企業(yè)、基金會等各類社會資源，最大限度地幫助中小型公益組織提升能力。它可以有效地節(jié)約社會成本，提高公益組織可持續(xù)發(fā)展的能力，并且，能有效推動企業(yè)界與公益組織之間互動。

目前，國內(nèi)公益創(chuàng)投主要有以下幾種基本模式：

(1)公益孵化器模式。國內(nèi)公益創(chuàng)投嘗試大都與“公益組織發(fā)展中心”(NonProfitIncubator，簡稱NPI)。它是201*年在上海成立的一個民辦非企業(yè)單位。201*年NPf在上海浦東新區(qū)民政局支持下，率先運作“公益組織孵化器”，選擇發(fā)展?jié)摿�較大、領(lǐng)導(dǎo)人能力較強、項目可行性和創(chuàng)新性較高、預(yù)期社會效益可觀、與政府目標契合的公益組織進入孵化器，通過提供項目資助和場地設(shè)備資助，從財務(wù)管理、資金募集、人才培養(yǎng)、管理咨詢等方面加強社會組織能力建設(shè)，最終使社會組織擁有一個較為完善的治理結(jié)構(gòu)、一支社會使命明確和戰(zhàn)略規(guī)劃清晰的精干高效團隊、一定的項目開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展能力。這在一定程度上推進了社會組織的規(guī)范化建設(shè)。201*年，NPI在北京進行登記注冊，并與西城區(qū)政府合

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作建立“公益組織孵化器”，取得良好效果。

(2)評估介入模式。201*年，上海市民政局主辦“上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽”，大賽由NPI承辦，具體負責(zé)創(chuàng)意策劃、項目征集、組織評審、媒體宣傳等相關(guān)工作。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體的廣泛宣傳，這次公益創(chuàng)投大賽取得良好的宣傳效果。大賽面向公益社會組織征求有創(chuàng)意且可實施的公益服務(wù)項目，每個獲得資助的公益組織可得5萬至20萬元的創(chuàng)業(yè)投資。獲得資助的公益組織要經(jīng)過兩次關(guān)于項目成效和組織能力建設(shè)方面的評估，款項分三期撥付，如評估通不過則停止資助。這樣，上海民政局作為資助方通過評估方式介入獲得資助的公益組織能力建設(shè)與發(fā)展方向，以此來推動社會組織的培育和發(fā)展。

(3)合作伙伴模式。201*年，聯(lián)想集團出資、NPI設(shè)計，共同實施“聯(lián)想公益創(chuàng)投計劃”。通過初評和終審，確定全國16家民間公益組織作為資助對象并建立合作伙伴關(guān)系，每家獲資助金10一20萬元。聯(lián)想不僅提供資金支持，還將企業(yè)發(fā)展管理經(jīng)驗引入公益社會組織，聯(lián)想的管理團隊作為志愿者幫助公益組織進行戰(zhàn)略規(guī)劃、問題診斷、管理咨詢和能力建設(shè)。通過合作伙伴的公益創(chuàng)投形式，社會組織不僅得到企業(yè)的資金支持，還得到人力資源和管理經(jīng)驗支持，在志愿者管理、財務(wù)公開透明、吸引社會資源、使命目標清晰化、組織信息化等方面都有長足發(fā)展，同時使企業(yè)的社會責(zé)任也得以體現(xiàn)，實現(xiàn)企業(yè)與公益組織的合作雙贏。

(4)重點投入模式。零點公司率先在大學(xué)生中開展公益刨投，并已投資30個項目。零點的公益創(chuàng)投包括：一是貨幣資本的組織與轉(zhuǎn)投入，使用多渠道募集資金，作為學(xué)生NGO初始啟動項目資金，幫助其提高募資能力和進入社會，逐步使其具備獨立籌資和運作能力；二是人力資本的投入，包括在較為廣泛的校園范圍進行動員，遴選有公益人格的積極分子并進行專業(yè)訓(xùn)練與實踐跟進，使其具備更強的組織推動與發(fā)展能力：三是社會資本的擴展，包括引入更多的校外NGO和公益專家支持學(xué)生NGO創(chuàng)立，讓學(xué)生NGO得到更廣泛的媒體、資金、專業(yè)資源支持。與其他公益平臺重視對社會NGO投入不同，零點公益創(chuàng)投更重視對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的投入，其核心目的是為我國公益事業(yè)培養(yǎng)更多更好的后備人才，同時也為參與公益創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生提供接觸社會的途徑與鍛煉提升的機會。南都基金會的新公民計劃也屬于這一模式。

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（六）構(gòu)建公益文化傳播體系

黨和政府要把公益文化建設(shè)作為先進文化建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的一個重要組成部分，為公益文化建設(shè)提供良好的政策保障和制度環(huán)境。有關(guān)部門要著眼于國民公益意識的培育，對教育體制、文化宣傳、民間組織管理體制等方面進行相應(yīng)的改革，提供清晰良好的制度環(huán)境，積極引導(dǎo)和支持學(xué)校、媒體、民間公益組織等投身到公益文化建設(shè)事業(yè)中，對這些主體在公益文化建設(shè)中應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)予以明確要求和有效監(jiān)督．

加強和改進對公益輿論宣傳和國民公益意識教育的引導(dǎo)、管理和服務(wù)。各種媒體要加大對公益理念和公益行為的輿論宣傳，為社會公益事業(yè)營造良好的輿論氛圍。一是加大公益廣告制作宣傳的分量和力度；二是做大做強民生新聞；三是聯(lián)合舉辦一些面向特殊群體或社會公眾廣泛參與的、與社會公益事業(yè)密切相關(guān)的活動。各級學(xué)校，特別是中學(xué)和大學(xué)，要把公益意識培育作為一個不可或缺的重要內(nèi)容納入思想道德教育和素質(zhì)教育當中去。學(xué)校應(yīng)針對中學(xué)和大學(xué)階段學(xué)生不同的實際情況，采取生動活潑、行之有效的形式。例如，開展以社會公益為主題的學(xué)習(xí)討論會、辯論賽或演講比賽；有關(guān)公益活動的圖文展覽；有關(guān)社會公益的征文活動；邀請投身社會公益事業(yè)的有關(guān)人士走進校園。開展有關(guān)社會公益事業(yè)講座；組織學(xué)生步入社會，參與公益實踐活動等，以培育學(xué)生的公益理念，倡導(dǎo)公益文化，弘揚公益精神。公益組織要增強品牌推廣意識，提升公信力。加強對自身的宣傳和推廣力度，無疑是增強社會對公益組織的認知、了解、接受和參與的一個重要途徑。在現(xiàn)階段。我國一些公益組織對自身的推廣意識不是增強了。而是減弱了，以至近年來盡管社會上出現(xiàn)了許多公益組織，卻很少為人所知。其自身運作也就陷人困境。人文社會科學(xué)學(xué)者要加深對中國傳統(tǒng)文化和西方文化中慈善理念和公益精神的研究和弘揚，為公益文化建設(shè)提供智力支持和理念支撐。無論是在我國傳統(tǒng)民族文化中，還是在西方文化中．都有深厚的慈善理念和公益精神。

總之，通過公益文化建設(shè)，在全社會營造良好的氛圍，促進廣大民眾對公益的認知、了解、接受、贊譽和付諸行動，使國民牢固樹立公益價值觀，使公益行動從少數(shù)人逐步普及成為全民行動。

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（七）加強合作與交流

1、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和行業(yè)聯(lián)合會功能

美國的社會組織行業(yè)管理是美國社會組織自愿聯(lián)合的產(chǎn)物。例如美國基金會聯(lián)合會、美國全國非營利機構(gòu)董事會中心、美國慈善信息局等，都是由社會組織的負責(zé)人自發(fā)地聯(lián)合組成的全國性機構(gòu)。他們的主要功能是交流信息、組織會議、研究公共政策，增進組織的公開性和透明度，以保證社會組織具有活力地健康發(fā)展。

德國的行業(yè)協(xié)會和商會都有各自明確的利益目標，代表著不同組織的利益。為了維護自身利益和自身形象，每個行業(yè)協(xié)會如商會都特別注重自己的行為和專業(yè)操作的規(guī)范，依照章程行使權(quán)力，依靠各種制度規(guī)范行為。如有會員違背自律原則，要受到相應(yīng)的處罰。自律機制的形成得益于以下因素：一是有法可依；二是社會監(jiān)督；三是自身利益的驅(qū)動；四是大量的同業(yè)組織的競爭。

印度公益組織有著活躍的聯(lián)盟和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。比如印度志愿行動網(wǎng)絡(luò)（VoluntaryActionNetworkIndia，簡稱VANI）就是一個全國性的倡導(dǎo)與公益部門支持組織，它自己定位為一個在中央政府、邦政府、地區(qū)政府以及印度社會組織之間的催化劑。VAIN建立于1988年，目前已有222個組織、22個網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟、42個個體會員，包括亞洲參與研究會（SocietyForParticipatoryResearchinAsia，簡稱PRIA），國家倡導(dǎo)研究中心（NationalCenterforAdvocacyStudies,簡稱NCAS）等，后者本身又是一個多層次的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。VANI的運作采用“工作體模式”，主要結(jié)構(gòu)包括工作委員會、秘書局、顧問委員會等。

2、重視與政府的合作關(guān)系的同時，保持獨立性

中國大部分資源仍由政府控制，因此，與政府建立良好的合作伙伴關(guān)系是公益組織開展活動最重要的經(jīng)驗。然而，政府購買是一種契約活動，雙方主體獨立，是契約關(guān)系構(gòu)成的基本條件。因而，公益組織提供互補性服務(wù)、輔助服務(wù)必須具備獨立性，不能以模糊身份來提供公共服務(wù)，否則只能使其定位失準。

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此外，對于公益組織而言，更為重要的是保持獨立性。公益組織具有分擔(dān)部分社會管理職能、促進公益的特點，可以起到減震器和橋梁作用，是現(xiàn)代公共管理模式的實踐者，更是群眾參與民主實踐的好方式。NPO的成立的基本目的是代表社會中的邊緣化團體或者沒有發(fā)言權(quán)的人群。無論其接受的資助是來自于企業(yè)、個人還是政府，都不應(yīng)成為資助方的附庸，因為那將使公益組織的性質(zhì)發(fā)生改變。事實上，政府向社會中的公益團體提供資助的目的，也恰恰在于使得社會也能聽到這些團體和他們所代表的人群的聲音，如果沒有這種資助使他們得以存活，在公共問題識別和政策制定過程中，政府可能就無法聽到這些聲音。民間組織保持獨立性是與我國建設(shè)以人為本、民主和諧社會的目標是相一致的。

3、加強公益組織間的業(yè)務(wù)合作和資源整合

由于公益組織的非政府性和非贏利性，導(dǎo)致了它在動員企業(yè)、社會團體、民眾等社會資源、公共服務(wù)、資金物資等方面弱于政府；在參與市場競爭、實行商業(yè)化運作方面弱于企業(yè)。公益組織這種特殊的性質(zhì)和社會地位，決定了它只能是有限的、不全面的發(fā)展。在市場經(jīng)濟大環(huán)境下，公益組織在具體操作層面應(yīng)該借鑒企業(yè)的運作模式，加強公益組織間的溝通與聯(lián)系，建立業(yè)務(wù)上的合作機制，以更好的承接政府“訂單”。

公益組織間資源整合有多種方式。公益組織應(yīng)加強同政府等公共機構(gòu)、高校等科研機構(gòu)、企業(yè)等經(jīng)濟組織的合作，如上海市自強社會服務(wù)總社與高校聯(lián)合組織專題研究，成立禁毒志愿者隊伍；捷安特(中國)有限公司向自強社工捐贈自行車500輛，舉行了禁毒宣傳大巡游，在全市張貼禁毒海報5萬張；上海大眾廣告有限公司與自強合作，推出“爭當禁毒先鋒”活動；上海洪智有限公司建立首個民辦的“戒毒人員過渡性就業(yè)基地”；上海市慈善基金會、上海愛心幫教基金會為貧困的服務(wù)對象子女提供助學(xué)金和生活補助費累計近30萬元。此外，諸如加入中華慈善總會、青基會等做為它們在地方上的分屬機構(gòu)；地方性慈善組織在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)整合，避免公益資源的浪費；重視與國際公益組織的合作，充分利用國際公益資源；也可以就某一具體的項目開展臨時合作，成立組織聯(lián)盟、制定自律及監(jiān)督機制等，為組織間的長期合作奠定基礎(chǔ)，待時機成熟實現(xiàn)區(qū)域、行業(yè)內(nèi)的

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整合。經(jīng)過資源整合，可以增強公益組織的實力，促進組織承接更大規(guī)模、更具復(fù)雜性的外包業(yè)務(wù)，從而為與政府展開更深層次的合作打下堅實基礎(chǔ)。

4、加強國際交流與合作

國際上有很多公益組織已經(jīng)在其幾十年甚至上百年的歷史上總結(jié)了很多成熟的管理和運行經(jīng)驗。在中國公益組織發(fā)展初期，我們應(yīng)當倡導(dǎo)開展公益組織的國際交流與合作，通過公益項目的實施，采取“走出去，引進來”的形式，促進國內(nèi)外公益工作者之間的交流。

二、公益組織發(fā)展策略三、未來的預(yù)測

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