現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展視野下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座第二十八講講稿

尊敬的委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、各位委員：

縱觀中國(guó)歷史，從某種意義上就是一部災(zāi)荒史，中國(guó)的災(zāi)荒史實(shí)際上反映的是中華民族在饑餓中艱難掙扎的生活史。“國(guó)以民為本，民以食為天”。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)而言，糧食安全始終是關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。中央一直把“三農(nóng)問題”作為全黨工作的重中之重，而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和保障國(guó)家糧食安全則是解決“三農(nóng)問題”的核心內(nèi)容之一。“十二五”規(guī)劃綱要中也特別強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國(guó)家糧食安全作為首要目標(biāo)”。

今天，我匯報(bào)的內(nèi)容主要分為以下四個(gè)方面：一是我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)狀，二是保障糧食安全的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示，三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展視野下的糧食安全戰(zhàn)略，四是大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保糧食安全的政策建議。

一、 我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)狀

（一） 關(guān)于糧食安全的幾個(gè)基本問題

糧食安全，顧名思義，就是能確保所有的人在任何時(shí)候既買得到又買得起他們所需的基本食品。包括三層涵義：一是確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食；二是能夠最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)；三是確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。

糧食安全具有鮮明的階段性特征，目前國(guó)內(nèi)比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是三階段論：

糧食安全的第一階段是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)期，改革開放以前是比較典型的第一階段。這一時(shí)期的特征是糧食還沒有滿足消費(fèi)需求，需要整個(gè)社會(huì)不遺余力地將糧食生產(chǎn)放在突出位置，糧食商品量占總產(chǎn)量的比重很低，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾埠艿�。這一階段的糧食安全問題可以表述為，隨時(shí)向民眾供應(yīng)足夠的基本食品，簡(jiǎn)言之，就是人人有飯吃，整個(gè)社會(huì)剛剛進(jìn)入溫飽階段。這一時(shí)期糧食安全的重點(diǎn)是總量保障。

糧食安全的第二階段是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到中等水平。其基本特征是糧食生產(chǎn)已經(jīng)可以在總量上滿足需求，社會(huì)已經(jīng)擺脫了糧食短缺的困擾，其他食品如水果、蔬菜、肉禽蛋魚等豐富起來(lái)，人們的選擇性明顯加強(qiáng)，小康社會(huì)的種種特征日益明顯。這一時(shí)期糧食商品化率有了很大程度的提高，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾步咏?0%。這一階段糧食安全可以表述為，所有人在任何時(shí)候都能買得到并買得起糧食，整個(gè)社會(huì)已進(jìn)入小康。這一時(shí)期糧食安全的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榱魍ūＷC。

糧食安全的第三階段是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到工業(yè)化水平時(shí)期。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到根本改變，糧食生產(chǎn)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化和機(jī)械化。這一時(shí)期的特征是糧食生產(chǎn)的潛能得到充分發(fā)揮，人口總量趨于平穩(wěn)或下降，因而對(duì)糧食的消費(fèi)也趨于平穩(wěn)。在糧食消費(fèi)中，人們更多的關(guān)注已不是總量和品種問題。這一時(shí)期糧食商品量占總產(chǎn)量的比重在80%以上，城鎮(zhèn)人口規(guī)模遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)與農(nóng)村人口規(guī)模。這一階段的糧食安全可以表述為，所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的食品，來(lái)滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好。在這一階段，糧食的消費(fèi)在人們?nèi)粘Ｏ�費(fèi)食物中的比重開始顯著下降，其他食物消費(fèi)的重要性逐漸高于糧食，糧食安全將逐漸讓位于食品安全或食物安全。糧食安全的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返臓I(yíng)養(yǎng)和衛(wèi)生保障以及隨生活水平提高而產(chǎn)生的食物偏好。

當(dāng)前我國(guó)正處于由第二階段向第三階段轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)逐步以食物安全取代糧食安全，擴(kuò)大對(duì)糧食安全認(rèn)知的內(nèi)涵和外延，具有越來(lái)越重要的意義和影響。

中國(guó)共產(chǎn)黨在十七屆五中全會(huì)上，審時(shí)度勢(shì)、高瞻遠(yuǎn)矚地提出了“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的重大戰(zhàn)略和歷史任務(wù)。將糧食安全納入“三化同步”的歷史進(jìn)程，我們一方面可以看到，糧食安全是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是糧食安全的保障。同時(shí)，我們更是必須要充分認(rèn)識(shí)到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展與糧食安全的現(xiàn)實(shí)矛盾。其中，最核心的矛盾便是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)糧食生產(chǎn)的“擠出效應(yīng)”。這必然注定了中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中糧食安全問題的復(fù)雜性、艱巨性和緊迫性。

（二） 糧食生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)，糧食安全仍然堪憂

毫無(wú)疑問，本世紀(jì)頭10年，我國(guó)糧食生產(chǎn)取得歷史最好成績(jī)。201*～201*年，糧食總產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了半個(gè)世紀(jì)以來(lái)首次“八連增”，年均增幅3%，并首次連續(xù)五年保持在1萬(wàn)億斤以上，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速平穩(wěn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但我們應(yīng)該清醒看到，當(dāng)前我國(guó)糧食安全保障面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)，可以用三個(gè)平衡概括：脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；緊張平衡，是保障食物及糧食安全的總供給能力不寬裕。本質(zhì)上講，改革開放以來(lái)實(shí)現(xiàn)的糧食供求基本平衡、供給略有節(jié)余，就是建立在這樣的基礎(chǔ)之上的。近10年，我國(guó)糧食供給總量中進(jìn)口比重越來(lái)越大，開始明顯突破95%的糧食自給保障線，是糧食安全“弱質(zhì)三性”加深的重要標(biāo)志。

司馬遷講“興必慮衰，安必思危”。我們雖然創(chuàng)造了糧食生產(chǎn)“八連增”的偉大奇跡，但仍然不能盲目樂觀。應(yīng)該看到：一方面，這是恢復(fù)性增長(zhǎng)，因?yàn)樽?996年糧食總產(chǎn)量首次突破一萬(wàn)億斤以來(lái)，16年中，超過(guò)一萬(wàn)億斤的有8年，另8年低于一萬(wàn)億斤，處于徘徊狀態(tài)；二是“八連增”主要依靠提高單位面積產(chǎn)量，畝產(chǎn)量由1996年的596斤上升到201*年的688斤；三是提高單位面積產(chǎn)量主要是增加化肥的投入量。農(nóng)作物播種面積由1996年的22.85億畝增加到201*年的24.10億畝，只增長(zhǎng)0.5%，糧食的播種面積由1996年的16.8億畝下降為201*年的16.5億畝，而化肥的施用量由1996年的3827萬(wàn)噸上升到201*年的5561萬(wàn)噸，增長(zhǎng)45.3%。這既增加了成本，又污染了環(huán)境，成為水體富營(yíng)養(yǎng)化的重要源頭，難以為繼。

此外，根據(jù)測(cè)算，當(dāng)前我國(guó)糧食生產(chǎn)的成本增長(zhǎng)高于產(chǎn)值的增長(zhǎng)，收益率呈下降趨勢(shì)。稻谷、小麥、玉米的收益率由1998年的30.6%下降到201*年的24.3%，大豆由37.0%下降為22.1%；在各類農(nóng)產(chǎn)品中，糧食的收益又大大低于油料、棉花、糖料、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物。雖然采取了對(duì)糧食的補(bǔ)貼與最低收購(gòu)價(jià)的政策，其補(bǔ)貼收入仍低于當(dāng)年總成本增加額與物質(zhì)費(fèi)用增加額。這一測(cè)算結(jié)果可以有力地澄清和矯正那種認(rèn)為糧食上漲就會(huì)拉動(dòng)CPI上漲甚至引發(fā)通貨膨脹，于是采取抑制價(jià)格政策從而進(jìn)一步損害農(nóng)民利益的觀念。歷史的經(jīng)驗(yàn)多次證明，這種思維必然使糧食生產(chǎn)特別是商品糧生產(chǎn)陷入產(chǎn)量徘徊局面。

同時(shí)，我們還應(yīng)該清醒地看到，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的對(duì)外貿(mào)易，已經(jīng)由出口大國(guó)變?yōu)檫M(jìn)口大國(guó)。自201*年由貿(mào)易順差變?yōu)槟娌钜詠?lái)，年年大幅增長(zhǎng)，201*年達(dá)340億美元，特別是谷物與大豆的進(jìn)口201*年已經(jīng)達(dá)到580萬(wàn)噸和5479萬(wàn)噸，兩項(xiàng)合計(jì)6049萬(wàn)噸，占糧食總產(chǎn)量的10%以上。

因此，我們可以看出，糧食產(chǎn)業(yè)是關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全的特殊產(chǎn)業(yè)。我們以占世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口，受到國(guó)際社會(huì)的贊揚(yáng)，但是由于人口的增加與土地和水資源緊缺的矛盾加劇，未來(lái)的糧食形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，確保糧食安全的任務(wù)十分艱巨。

（三） 基于糧食安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)

鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，一直是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。黨的十六大以來(lái)，中央不斷完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，大幅增加農(nóng)業(yè)投入，深化農(nóng)村改革，有力推動(dòng)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)變，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。首先，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強(qiáng)。201*年，糧食產(chǎn)量達(dá)到11424億斤，連續(xù)八年增產(chǎn)、連續(xù)五年穩(wěn)定在一萬(wàn)億斤以上；肉蛋奶、水產(chǎn)品、蔬菜、水果供應(yīng)充足，質(zhì)量安全水平不斷提高。其次，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。畜牧業(yè)和漁業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重分別比改革初上升了17.3和7.7個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比達(dá)到1.8：1，農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局初步形成。第三，物質(zhì)技術(shù)裝備水平顯著提升。201*年農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到9.05億畝，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到54.5%，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到53.5%。第四，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制不斷創(chuàng)新。截至201*年底，全國(guó)在工商部門登記的農(nóng)民專業(yè)合作社52.17萬(wàn)家，登記成員數(shù)1196.43萬(wàn)戶，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過(guò)11萬(wàn)家，種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)。第五，農(nóng)民收入大幅提升。201*年農(nóng)民收入達(dá)到6977元，增幅連續(xù)兩年高于城鎮(zhèn)居民收入。

但是，也要看到，農(nóng)業(yè)仍是薄弱環(huán)節(jié)，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)仍然明顯滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，已成為“三化同步”的短板、國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的瓶頸，主要表現(xiàn)為“四大矛盾”：一是農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力不強(qiáng)與需求剛性增長(zhǎng)的矛盾。二是資源環(huán)境約束加劇與科技支撐能力不強(qiáng)的矛盾。三是農(nóng)村勞動(dòng)力大幅轉(zhuǎn)移與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育滯后的矛盾。四是農(nóng)民收入水平偏低與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在人均GDP超過(guò)4000美元的階段，如果能及時(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)就會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；如果忽視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)萎縮、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困等諸多問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴(kuò)大、社會(huì)矛盾加劇。201*年我國(guó)人均GDP已經(jīng)超過(guò)5000美元，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這塊短板，決定著我國(guó)能否順利跨越“中等收入陷阱”，也決定著我國(guó)全面小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

二、 保障糧食安全的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

近年來(lái)，全球糧食供求日益偏緊，糧食危機(jī)的隱患越來(lái)越大，確保糧食安全已經(jīng)成為各國(guó)農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo)。各個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同，自然資源稟賦各異，糧食安全戰(zhàn)略選擇差別很大。系統(tǒng)地總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的政策設(shè)計(jì)具有重要的借鑒意義。

（一） 三種不同類型的糧食安全戰(zhàn)略

總的來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)“人地關(guān)系”特征，將世界主要國(guó)家分為三種類型：

第一類是“人少地多”型國(guó)家。美國(guó)、加拿大、巴西、澳大利亞等國(guó)人均耕地面積大，糧食產(chǎn)量高，是世界主要的糧食出口國(guó)。這些國(guó)家的玉米、大豆、小麥等在世界市場(chǎng)上占有舉足輕重的地位。在糧食生產(chǎn)上，“人少地多”型國(guó)家多采取大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)式的經(jīng)營(yíng)方式，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)方式也以資本替代勞動(dòng)為主。由于土地資源豐富、糧食供給的壓力較小，這些國(guó)家的糧食供求矛盾主要側(cè)重在如何保障糧食的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)內(nèi)糧農(nóng)收益的穩(wěn)定性。因此，“人少地多”型國(guó)家的糧食安全保障機(jī)制一般是通過(guò)相對(duì)完善的法律手段和市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，很少采取行政干預(yù)手段。

第二類是“人多地少”型國(guó)家。我們的近鄰日本、韓國(guó)，人均耕地面積較少，糧食自給率較低，是世界主要的糧食進(jìn)口國(guó)。他們保障糧食安全的重點(diǎn)在于如何為國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)提供支持和保護(hù)，盡量提高糧食自給率并穩(wěn)定國(guó)際糧源。由于長(zhǎng)期面臨糧食危機(jī)的挑戰(zhàn)，“人多地少”型國(guó)家歷來(lái)多以強(qiáng)有力的行政手段來(lái)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障食物安全。一方面，政府支持下的農(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)，且多以節(jié)約土地和水資源的集約化經(jīng)營(yíng)模式為主要取向；另一方面，政府通過(guò)高額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)和完善的糧食流通、貿(mào)易體制等手段全方位保障國(guó)家食物安全。

第三類是“人地平衡”型國(guó)家。法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等西歐國(guó)家，人地矛盾不是非常突出，人均耕地面積處于世界中等水平，糧食供求總體保持平衡。隨著全球糧食供求關(guān)系趨緊，國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)日益加大，“人地平衡型”國(guó)家保障糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。當(dāng)前，他們保障糧食安全的重點(diǎn)在于，如何確保國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定和供求的均衡，其具體措施主要是在備受爭(zhēng)議的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架下構(gòu)建的，主要特點(diǎn)是對(duì)內(nèi)通過(guò)巨額補(bǔ)貼維持糧價(jià)穩(wěn)定，對(duì)外實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)。通過(guò)內(nèi)外“兩手”齊抓，這些國(guó)家不僅維護(hù)了本國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，還保證了歐盟的糧食安全。

總結(jié)世界各國(guó)保障糧食安全的主要經(jīng)驗(yàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，無(wú)論“人地關(guān)系”是否緊張，保障糧食安全一直都是各國(guó)農(nóng)業(yè)政策的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。第二，種類繁多、相互補(bǔ)充的政府補(bǔ)貼是各國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要手段。第三，與自然資源稟賦相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營(yíng)體制是各國(guó)發(fā)展糧食生產(chǎn)的重要途徑。第四，完善的糧食市場(chǎng)與貿(mào)易政策是各國(guó)確保糧食安全的重要基礎(chǔ)。第五，符合WTO規(guī)則的靈活且有針對(duì)性的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策是各國(guó)保障糧食安全的重要補(bǔ)充。

（二） 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)糧食安全保障的啟示

與其他國(guó)家相比，我國(guó)不僅人多地少，而且人多水少，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束非常大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的地理差異巨大，農(nóng)業(yè)資源分布的時(shí)空不均衡問題突出。這就要求我們?cè)诳偭坑邢�、分布不均的資源條件下，走出一條符合中國(guó)特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全保障之路。當(dāng)前，我國(guó)糧食安全總體上實(shí)現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的單一糧食觀向多元化食物觀轉(zhuǎn)變，由“藏糧于庫(kù)”向“藏糧于地”、“藏糧于市”、“藏糧于民”有機(jī)結(jié)合轉(zhuǎn)變，由一般化抓糧食生產(chǎn)向重點(diǎn)抓糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)變。但是，由于消費(fèi)需求剛性增長(zhǎng)，耕地?cái)?shù)量逐步減少，水資源短缺矛盾顯現(xiàn)，供求區(qū)域性矛盾突出，品種結(jié)構(gòu)矛盾加劇，種糧比較效益偏低，國(guó)際糧價(jià)沖擊等一系列問題的存在，使得我國(guó)糧食安全依然面臨諸多挑戰(zhàn)。從世界主要國(guó)家保障糧食安全的經(jīng)驗(yàn)中，我們得到如下啟示：

第一， 我國(guó)糧食安全必須堅(jiān)持“立足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)基本自給”的原則。中國(guó)人的飯碗，必須端在自己手中！中國(guó)擁有世界上最多的人口，因此，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)是世界上最需要重視糧食安全的國(guó)家。如果中國(guó)不能實(shí)現(xiàn)糧食的基本自給，社會(huì)繁榮和穩(wěn)定就無(wú)從談起，甚至連國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整都可能無(wú)法保障。大家知道，這兩年，中東很多政權(quán)被顛覆。我們不去深究其他原因，單看這些國(guó)家的“飯碗端在誰(shuí)手里”就能看出一些端倪。例如埃及，它是中東人口最多的國(guó)家，這個(gè)國(guó)家糧食自給率很低。低到什么程度呢？埃及人的主食是大餅和面包，都是小麥面粉做的。201*年以來(lái)，它一直是世界第一大小麥進(jìn)口國(guó)，在穆巴拉克因?yàn)檎�變下臺(tái)之前，埃及的小麥自給率低于40%，7500多萬(wàn)人口中6400多萬(wàn)人的口糧是國(guó)家定量配給的。飯碗端在別人手里，社會(huì)穩(wěn)定就端在別人手里！此外，我們國(guó)家的糧食生產(chǎn)，還兼有社會(huì)保障的重大意義。農(nóng)民進(jìn)城打工，如果工作丟了，可以回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有事做，有飯吃，這對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的意義十分重大。201*年金融危機(jī)，大量農(nóng)民工失業(yè)、返鄉(xiāng)，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等于是一種社會(huì)保障，否則，大量滯留在城市，會(huì)帶來(lái)很大的社會(huì)不穩(wěn)定因素。而且，根據(jù)目前我國(guó)的糧食消費(fèi)水平和世界糧食貿(mào)易規(guī)模，我國(guó)糧食自給率每降低一個(gè)百分點(diǎn)，就相當(dāng)于多消耗世界糧食貿(mào)易的兩個(gè)百分點(diǎn)。如果我國(guó)更多地依靠糧食進(jìn)口，將不可避免地加劇全球糧食“恐慌”，給所謂的“中國(guó)威脅論”提供借口。再者，如果大量進(jìn)口糧食，海運(yùn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)也是必須要考慮的。因此，立足國(guó)內(nèi)的原則不僅是國(guó)家安全、社會(huì)和諧的需要，在經(jīng)濟(jì)上計(jì)算也符合成本最小化原則。

第二， 在立足國(guó)內(nèi)供給的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)外“兩個(gè)市場(chǎng)”、“兩種資源”的作用。尤其應(yīng)大力實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過(guò)農(nóng)業(yè)合作實(shí)施優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增加和補(bǔ)充我國(guó)的糧食供應(yīng)。例如日本，從上世紀(jì)70年代開始，就以全國(guó)農(nóng)協(xié)聯(lián)合會(huì)和綜合商社為中心，在海外搞農(nóng)業(yè)開發(fā)，把在海外生產(chǎn)的谷物直接運(yùn)回日本。我們國(guó)家搞農(nóng)業(yè)“走出去”還有更進(jìn)一步的國(guó)際政治意義，到海外搞農(nóng)業(yè)開發(fā)，援助亞非拉國(guó)家搞農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，可以幫助這些國(guó)家保障他們的糧食安全。中國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)該實(shí)施中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)對(duì)外援助。

第三， 實(shí)現(xiàn)糧食安全與農(nóng)民增收的有機(jī)統(tǒng)一。要健全和完善對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼和其他政策扶持。例如美國(guó)，它的農(nóng)業(yè)法案里面特別強(qiáng)調(diào)，要給農(nóng)民提供一種收入的安全網(wǎng)。這不僅是要支持糧食生產(chǎn)，還要給農(nóng)民提供一種收入支持。美國(guó)農(nóng)民的收入40%來(lái)自農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。再看我國(guó)，201*年開始搞種糧補(bǔ)貼試點(diǎn)，201*年全面推開，現(xiàn)在已經(jīng)有“四補(bǔ)貼”，每年1000多億下去，平均到每個(gè)農(nóng)民頭上200多元人民幣，占農(nóng)民人均純收入的4%不到。農(nóng)民種糧積極性很難可持續(xù)保障。因此，在發(fā)放補(bǔ)貼的同時(shí)，還要注意價(jià)格支持，提高農(nóng)民種糧的比較效益。另外，要給農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)低價(jià)的社會(huì)化服務(wù)，農(nóng)民現(xiàn)在種地不納稅、上學(xué)不交費(fèi)、看病不太貴，下一步是不是可以做到種糧少花費(fèi)，甚至不花費(fèi)呢？當(dāng)然，這個(gè)補(bǔ)貼政策要在WTO的框架下，用足、用好。

第四， 注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新。世界各國(guó)都是把加大農(nóng)業(yè)科研和推廣投入、提高農(nóng)業(yè)科技水平作為發(fā)展糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)教育、科技和推廣是“三位一體，政校合一”的。美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)合作局和農(nóng)業(yè)推廣局是聯(lián)邦農(nóng)業(yè)教育—科研—推廣的重要機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府在各個(gè)縣都有派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)這個(gè)三位一體的工作，提供服務(wù)。美國(guó)的州立大學(xué)農(nóng)學(xué)院是大學(xué)系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)教育—科研—推廣的重要機(jī)構(gòu)，州立大學(xué)有很多附屬的農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)站和合作推廣站，這樣，農(nóng)業(yè)科研成果就能夠迅速有效地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。我國(guó)受土地和水資源的約束,未來(lái)實(shí)現(xiàn)糧食持續(xù)增產(chǎn)的根本出路也在于提高糧食綜合生產(chǎn)能力上。說(shuō)到底，就是提高單產(chǎn)水平。主要就是要依靠科技創(chuàng)新，開發(fā)新的種子，研制新的肥料，提升灌溉技術(shù)，等等，還要把技術(shù)切實(shí)推廣下去。

第五， 健全保障國(guó)家糧食安全的法律法規(guī)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視糧食立法工作。例如日本，早在戰(zhàn)后初期就制定了《糧食管理法》，對(duì)糧食批發(fā)、零售、加工制定了嚴(yán)格的法律規(guī)定。這部法律非同小可，在日本大米實(shí)現(xiàn)自給的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。隨著糧食安全形勢(shì)的變化，日本的糧食法也在不斷修訂。立法是我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)主要工作，當(dāng)前，中國(guó)的第一部《糧食法》征求意見稿正在廣泛征求意見，希望能夠早日得到全國(guó)人大常委會(huì)的審議通過(guò)。同時(shí)，還要深入研究，制定涉及糧食價(jià)格保護(hù)、糧食儲(chǔ)備機(jī)制、預(yù)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)等相關(guān)的配套法規(guī)，并適時(shí)予以修訂完善。

三、 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展視野下的糧食安全戰(zhàn)略

（一） 明天誰(shuí)來(lái)種地？

美國(guó)學(xué)者布朗曾兩次提出“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”。這個(gè)問題曾經(jīng)一度引發(fā)決策層的高度警覺，也曾經(jīng)深深刺痛了我們的自尊心。但是，現(xiàn)在我們可以挺直腰桿回答，中國(guó)人自己來(lái)養(yǎng)活自己！誰(shuí)讓我們有這樣的底氣呢？千千萬(wàn)萬(wàn)的中國(guó)普通農(nóng)民！從這個(gè)意義上，我們可以說(shuō)，目前，大量分散的小規(guī)模農(nóng)戶仍然是養(yǎng)活中國(guó)的主要力量。然而，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入城市務(wù)工，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶不斷衰退。我國(guó)現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工人員超過(guò)2.4億，城市化進(jìn)程，每天都以吞并20個(gè)行政村的速度使農(nóng)村逐步“萎縮”。如此下去，若干年以后，農(nóng)村是否會(huì)從地理概念、風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)文化等方面逐漸消失？中國(guó)的自耕農(nóng)群體是否也會(huì)伴之而逐漸破產(chǎn)或消失？目前，農(nóng)村勞動(dòng)力供給不僅面臨著只剩下婦女、老人、兒童組成的389961部隊(duì)的問題，更大的問題是缺乏高素質(zhì)人力資源的問題。我們不只出現(xiàn)了“民工荒”，還出現(xiàn)了“農(nóng)民荒”。我們不禁要問一句：“十年之后，誰(shuí)來(lái)種地？誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)？”

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要與之相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型期，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體也發(fā)生著深刻的變化。新型經(jīng)營(yíng)主體正在不斷影響和改造著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。在傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民減少的背景下，種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)等主體正在迅速壯大，很多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)已經(jīng)形成了“公司+基地”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。此外，培育農(nóng)村專業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)大戶，已成為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給、帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富的當(dāng)務(wù)之急。但是，目前的體制機(jī)制還未理順、政策扶持亟待到位、土地流轉(zhuǎn)不夠暢通等一系列問題阻礙了專業(yè)大戶的進(jìn)一步發(fā)展。只有通過(guò)進(jìn)一步深化改革，才能夠加以解決。改革開放30多年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，同時(shí)也催生了公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)�？傮w而言，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整完善，向兼顧公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)供給，協(xié)調(diào)專業(yè)性服務(wù)與綜合性服務(wù)有機(jī)結(jié)合的方向發(fā)展；專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)利益，提高農(nóng)戶在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中的地位。但條塊分割、農(nóng)村資源配置效率低下、農(nóng)產(chǎn)品流通渠道不暢等問題依然存在，極大地壓縮了農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域；龍頭企業(yè)雖然可以有效為農(nóng)戶提供資金、技術(shù)、信息等服務(wù)，但其追求利益最大化的目標(biāo)與帶動(dòng)農(nóng)戶的社會(huì)責(zé)任之間的矛盾也是不言而喻的。

在世界農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，各國(guó)都依存于本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，形成了獨(dú)特的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式。新大陸國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞已經(jīng)形成了規(guī)�；�農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。在美國(guó)，一系列政策使得土地經(jīng)營(yíng)者權(quán)益得到保障，又通過(guò)技術(shù)進(jìn)步降低了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)一步降低了大型農(nóng)場(chǎng)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)的各種成本。而東亞國(guó)家，如日本、韓國(guó)，雖然其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)凸顯了很強(qiáng)的組織性和高效性，但是在食品供給與國(guó)家安全上仍具有很大的弊端和風(fēng)險(xiǎn)。日本政府雖然制訂了完善的法規(guī)，但是經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整經(jīng)常失誤，加之土地資源和勞動(dòng)力的快速流失，使得日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展偏離了預(yù)想的農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，反而進(jìn)一步削弱了農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)能力。歐盟國(guó)家例如法國(guó)、英國(guó)的情況居于前兩者之間。法國(guó)因自由貿(mào)易主義政策付出沉重代價(jià)后開始反思以往的經(jīng)濟(jì)政策，轉(zhuǎn)而高度關(guān)注農(nóng)業(yè)問題，并采取措施對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)民予以大力保護(hù)。1992年歐洲共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施后，農(nóng)民獲得了按生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模發(fā)放的直接補(bǔ)貼，農(nóng)民獲得的直接補(bǔ)貼已經(jīng)占其收入的 25%以上。20世紀(jì)末，法國(guó)政府又加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，推進(jìn)其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)入新的改革階段。

我國(guó)幅員遼闊、地大物博，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件和資源稟賦差異很大，農(nóng)業(yè)發(fā)展也因此呈現(xiàn)出多層次和不平衡性�；�于這種情況，《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（201*—201*年）》將我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)方針，按區(qū)域劃分為重點(diǎn)推進(jìn)、率先實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)步發(fā)展三大類。重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域具有地勢(shì)比較平坦、水土資源比較豐富、生產(chǎn)技術(shù)比較成熟等特點(diǎn)，從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)�；�提供了良好基礎(chǔ)。針對(duì)該區(qū)域的特點(diǎn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的主導(dǎo)思路是發(fā)揮種養(yǎng)大戶對(duì)傳統(tǒng)承包經(jīng)營(yíng)戶的帶動(dòng)作用，健全農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)體系和信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快對(duì)專業(yè)大戶的培育進(jìn)程。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)水平。但考慮到農(nóng)業(yè)安全問題，不鼓勵(lì)大型資本直接租種農(nóng)民土地。率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域是我國(guó)集約化農(nóng)業(yè)、規(guī)�；�農(nóng)業(yè)和多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，而該區(qū)域的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與建設(shè)主體發(fā)展速度快、創(chuàng)新模式多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或服務(wù)企業(yè)也逐步呈現(xiàn)出集團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)化、集群化的發(fā)展趨勢(shì)。適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游主體之間的溝通與合作，同時(shí)鼓勵(lì)物流企業(yè)、代理商、配送中心、批發(fā)商等經(jīng)營(yíng)主體加入進(jìn)來(lái)，構(gòu)成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地和園區(qū)。穩(wěn)步發(fā)展區(qū)域主要指草原生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。由于該區(qū)域突出生態(tài)保障功能，政府對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)保措施的補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)民采取環(huán)境友好的生產(chǎn)方式的鼓勵(lì)政策顯得尤為重要。此外，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)合作社、相關(guān)協(xié)會(huì)等農(nóng)業(yè)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的組織和實(shí)施工作也會(huì)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)保效果。這些組織可以利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)民提供生產(chǎn)技術(shù)咨詢和服務(wù)，推廣可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究新成果，并且宣傳環(huán)保型農(nóng)業(yè)的內(nèi)容和意義。還可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提供經(jīng)營(yíng)管理荒地、診斷土壤問題、銷售有機(jī)肥料、開辟綠色觀光、宣傳農(nóng)業(yè)環(huán)保等創(chuàng)新型服務(wù)。

（二） 未來(lái)糧食生產(chǎn)的潛力何在？

首先，要不斷加強(qiáng)耕地保護(hù)措施。根據(jù)測(cè)算，東南沿海省份工業(yè)產(chǎn)值每增加1萬(wàn)億元，它們的糧食播種面積就減少87.1萬(wàn)公頃。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院分析預(yù)測(cè)了中國(guó)在未來(lái)的可耕地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地方面的主要趨勢(shì)，并根據(jù)這一趨勢(shì)測(cè)算了未來(lái)耕地?cái)?shù)量和可能達(dá)到的糧食生產(chǎn)潛力。通過(guò)研究，我們認(rèn)為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程將是未來(lái)耕地總面積數(shù)量下降的最主要原因。為了保障糧食生產(chǎn)，就必須維持優(yōu)質(zhì)的農(nóng)用耕地，必須通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和行政措施，提高非農(nóng)土地利用的集約程度。研究顯示，加強(qiáng)耕地保護(hù)措施，包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)，將對(duì)保證可耕地?cái)?shù)量和提高糧食生產(chǎn)能力起到顯著作用。

其次，要逐步實(shí)現(xiàn)節(jié)水農(nóng)業(yè)。水利對(duì)糧食生產(chǎn)貢獻(xiàn)率在40%以上，足夠的水資源量是糧食安全的硬指標(biāo)。目前來(lái)看，我國(guó)水資源存在著區(qū)域性、季節(jié)性的不平衡，而且淡水資源污染嚴(yán)重，只有走農(nóng)業(yè)節(jié)水之路才能保障糧食安全。近20年來(lái)，全世界的噴灌和微灌面積平均以每年超過(guò)30%的速度增長(zhǎng)，總面積已達(dá)到2400多萬(wàn)公頃，美國(guó)54%的灌溉面積采用噴灌和微灌技術(shù)，以色列則全部采用微灌和噴灌，其中微灌占一半以上，歐洲國(guó)家的噴灌和微灌面積占灌溉面積的比例都達(dá)到了80%以上。我國(guó)節(jié)水灌溉近年來(lái)發(fā)展也很快，其中噴、微灌面積年凈增300萬(wàn)畝以上，噴微灌面積之和達(dá)到6600萬(wàn)畝，增速居世界第一。但是，噴微灌面積占總有效灌溉面積的比例仍然很小，僅占不到10%。這一方面說(shuō)明，我國(guó)的灌溉技術(shù)相對(duì)落后，另一方面也說(shuō)明，農(nóng)業(yè)用水具有很大的節(jié)水潛力，提高灌溉水的有效利用可以在相當(dāng)程度上緩解農(nóng)業(yè)用水的短缺狀況。

第三，要加快中低產(chǎn)田改造。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)20多年的實(shí)踐表明，大規(guī)模改造中低產(chǎn)田，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力，既為保障國(guó)家糧食安全奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，也走出了財(cái)政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一條新路子。數(shù)據(jù)顯示，201*年底，中國(guó)耕地總數(shù)不足18.26億畝，當(dāng)然現(xiàn)在也有一些新的數(shù)字。但是，不管耕地?cái)?shù)量多大，我們都應(yīng)當(dāng)看到，平均而言，耕地中有78.5%的中低產(chǎn)田，其中，中產(chǎn)田面積占37.3%，低產(chǎn)田面積占41.2%。針對(duì)不同土壤的障礙因素進(jìn)行中低產(chǎn)田改造，是提高土地生產(chǎn)力、挖掘糧食生產(chǎn)潛力的重要途徑。中低產(chǎn)田改造的基本原則是統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理、先易后難、分期實(shí)施、以點(diǎn)帶面、分類指導(dǎo)，搞好技術(shù)開發(fā)，注意遠(yuǎn)近期結(jié)合，并與區(qū)域開發(fā)、生產(chǎn)基本建設(shè)等緊密銜接。中低產(chǎn)田改造不單純是提高當(dāng)年產(chǎn)量，而是著眼于根本性的土壤改良，提高耕地特別是要進(jìn)行提高綜合生產(chǎn)能力的基本建設(shè)。

四、 大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保糧食安全的政策建議

今年年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，其中，堅(jiān)持確保國(guó)家糧食安全是第一個(gè)基本原則，尤其是，規(guī)劃里面強(qiáng)調(diào)“加快構(gòu)建供給穩(wěn)定、儲(chǔ)備充足、調(diào)控有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的糧食安全保障體系”。關(guān)于政策措施，《規(guī)劃》里面已經(jīng)講得非常全面。有這樣幾個(gè)問題還需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：

（一） 糧食安全戰(zhàn)略需要對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行改革

糧食安全既是國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容。在新的背景下，實(shí)現(xiàn)糧食安全需要對(duì)頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行改革，具體包含三個(gè)內(nèi)容：一是對(duì)糧食安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃與設(shè)計(jì)進(jìn)行改革；二是對(duì)糧食安全戰(zhàn)略的運(yùn)行機(jī)制與組織進(jìn)行改革；三是對(duì)糧食安全戰(zhàn)略的具體措施與執(zhí)行進(jìn)行改革。

糧食安全戰(zhàn)略的總體規(guī)劃與設(shè)計(jì)方面，我想有必要升華對(duì)糧食安全的認(rèn)識(shí)和界定。糧食安全英文是Food Security，當(dāng)時(shí)我們翻譯過(guò)來(lái)的時(shí)候，還是沒吃飽飯的時(shí)候，不能多做要求，所以翻譯成了糧食安全。實(shí)際上，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）對(duì)Food Security的定義是食物安全，也就是確保人們能夠有規(guī)律地獲得充足、高質(zhì)量的食物，過(guò)上積極、健康的生活。這個(gè)定義，顯然把全部食物都包括在內(nèi)了。因此，食物安全戰(zhàn)略實(shí)際上是三個(gè)層次的概念：第一，保障糧食的有效供給；第二，保障所有食物的有效供給；第三，保障食物的質(zhì)量安全。第一個(gè)層次是傳統(tǒng)意義上的糧食安全戰(zhàn)略，只是局限于糧食生產(chǎn)能否保證人民生活的基本食物所需。第二個(gè)層次，仍然與糧食相關(guān)，一是肉蛋奶等畜產(chǎn)品，以糧食做飼料，我們要保障這些農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，二是瓜果蔬菜等產(chǎn)品，是與糧食爭(zhēng)地的產(chǎn)品，我們?nèi)匀灰�保障這些農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。在《規(guī)劃》里面，國(guó)家對(duì)糧油糖、肉蛋奶、瓜果菜和水產(chǎn)品都做出了相應(yīng)的規(guī)劃。第三個(gè)層次，是食物的質(zhì)量安全。當(dāng)前威脅社會(huì)和諧與穩(wěn)定的食物安全事件頻繁發(fā)生，從根本上影響了食物安全的內(nèi)涵。《規(guī)劃》專門把“增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障能力”列為重點(diǎn)任務(wù)之一。

糧食安全戰(zhàn)略的運(yùn)行機(jī)制與組織方面，要圍繞重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，以最急需、最關(guān)鍵、最薄弱的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，組織實(shí)施一批重大工程，全面夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。這包括，旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、新增千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)工程、棉油糖生產(chǎn)基地建設(shè)工程、新一輪“菜籃子”建設(shè)工程、現(xiàn)代種業(yè)工程、漁政漁港建設(shè)工程、動(dòng)植物保護(hù)工程、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)能力建設(shè)工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推進(jìn)工程、農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)工程、農(nóng)村沼氣工程、草原保護(hù)與建設(shè)工程、新型農(nóng)村人才培養(yǎng)工程等十四個(gè)重點(diǎn)工程。

糧食安全戰(zhàn)略的具體措施與執(zhí)行方面，要進(jìn)一步明確糧食公共物品屬性和社會(huì)屬性，把糧食安全作為各級(jí)政府的責(zé)任和義務(wù)。必須從我國(guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)、加大投入、多措并舉。一是建立農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。這需要，繼續(xù)加大投入力度，改善農(nóng)村金融服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)力量投入農(nóng)業(yè)。二是加大農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度。這需要，堅(jiān)持和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，建立完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)制度，平衡主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益關(guān)系，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣的支持力度，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制等。三是提高農(nóng)業(yè)對(duì)外開放水平。這需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易摩擦等。四是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革。這需要，積極推動(dòng)種業(yè)、農(nóng)墾等方面改革，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、新形勢(shì)下農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作的指導(dǎo)和支持，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革等。五是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)法制保障。這需要，完善以農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)體系，研究起草農(nóng)業(yè)投入等方面的法律法規(guī)，加快農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革，深入開展農(nóng)業(yè)普法宣傳教育。六是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。這需要，堅(jiān)持“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)作為考核地方特別是縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效的重要內(nèi)容，全面落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度。

（二） 適時(shí)改革農(nóng)業(yè)管理體制是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，確保糧食安全的制度保障

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就。新時(shí)期、新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的要?jiǎng)?wù)之一就是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)�，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)管理體制，在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史進(jìn)程中起到了積極的作用，但其弊端越來(lái)越明顯，必須盡快實(shí)施相關(guān)改革，以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需求。

在宏觀管理的層面，必須提高行政效率。在美國(guó)，農(nóng)業(yè)部是僅次于國(guó)防部的第二大內(nèi)閣部門，幾乎所有農(nóng)業(yè)行業(yè)的職能都在農(nóng)業(yè)部并高效運(yùn)轉(zhuǎn)，這就可以在很大程度上解釋美國(guó)農(nóng)業(yè)的強(qiáng)大。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)管理體制是由農(nóng)業(yè)部和各�。ㄊ校�、地、縣的農(nóng)業(yè)廳、局構(gòu)成的條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制。導(dǎo)致出現(xiàn)了多頭管理、“多龍不治水”、職能交叉以及管理效率不高等突出問題。這就需要最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本，以實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中的統(tǒng)一化管理。這首先需要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。其次，國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門及相關(guān)的研究機(jī)構(gòu)必須研究解決農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展中存在的重大問題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)行業(yè)市場(chǎng)秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。第三，要繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

在微觀經(jīng)營(yíng)的層面，必須培育農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)供給的主體。以前我們一直在談要在農(nóng)村建立“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這么多年來(lái)，我們形成了農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。“分”得已經(jīng)夠多了，下一步要解決“統(tǒng)”的問題。最關(guān)鍵的是，要解決農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)供給主體的問題。目前，龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、種糧大戶、村集體等紛紛成為“統(tǒng)”的主體。農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)主體做到極致的是日本，這個(gè)國(guó)家的農(nóng)協(xié)在農(nóng)村幾乎無(wú)所不能。日本不僅給農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，還提供經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)。比如，農(nóng)協(xié)預(yù)計(jì)今年蘋果價(jià)格下降，就會(huì)告訴農(nóng)戶把蘋果樹上的花打下來(lái)三分之一，就可以通過(guò)減少市場(chǎng)供給，提高蘋果的價(jià)格。我們要培育農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)主體，首先要打破制度上的限制，給予農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)主體合法地位。其次，要讓社會(huì)化服務(wù)主體能夠享受強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。最后，也是最重要的一點(diǎn)，不能鼓勵(lì)社會(huì)資本大面積、長(zhǎng)時(shí)間地租用農(nóng)村土地，尤其是警惕現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向，在這個(gè)過(guò)程中，要對(duì)村集體的行為進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生。

（三） 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究是確�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與糧食安全的重要措施

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源約束較強(qiáng)，淡水資源和農(nóng)業(yè)灌溉用水相對(duì)匱乏；以石化能源為基礎(chǔ)的石油農(nóng)業(yè)，因能源緊缺和低碳農(nóng)業(yè)的要求已經(jīng)沒有發(fā)展空間了；土壤的條件也不容樂觀，呈南咸、北堿的狀況，近一半領(lǐng)土干旱，而且土壤有機(jī)質(zhì)退化嚴(yán)重。這對(duì)我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提出了極大的挑戰(zhàn)，也為農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用提供了廣闊的空間，特別是利用生物技術(shù)培育新品種，是我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路。現(xiàn)代生物技術(shù)能培育多抗、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效新品種，提高品種改良效率，并可降低農(nóng)藥、肥料投入，在緩解資源約束、保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、拓展農(nóng)業(yè)功能等方面潛力巨大。然而，目前主要的生物技術(shù)，特別是轉(zhuǎn)基因關(guān)鍵技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)基本上掌握在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司手里。如果再不奮起直追，我們將會(huì)失去對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的高端控制，最終將失去對(duì)動(dòng)植物品種和農(nóng)畜產(chǎn)品市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)。這已經(jīng)是我國(guó)糧食安全必須面對(duì)的課題。目前，生物技術(shù)已成為發(fā)達(dá)國(guó)家科技核心競(jìng)爭(zhēng)力和新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，誰(shuí)占領(lǐng)了科技制高點(diǎn)，誰(shuí)就會(huì)把握住新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，而誰(shuí)落后于他人的步伐，誰(shuí)就會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中落后。例如，歐盟近年來(lái)抵制生物技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)造成了大量生物技術(shù)人才的外流。歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入歐債危機(jī)的泥潭，雖然有多種因素，但是一定程度上是由于老牌的歐洲國(guó)家因循守舊，沒能把握新科技革命帶來(lái)的紅利。我國(guó)加強(qiáng)生物技術(shù)的研究和開發(fā)，努力掌握自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的生物技術(shù)和生物育種技術(shù)是目前農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究的重要任務(wù)之一。

具體而言，可通過(guò)以下三種措施確�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全：

一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。首先要突出農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新重點(diǎn)，穩(wěn)定支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究；其次，明確農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方向，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，超前部署農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)和基礎(chǔ)研究，力爭(zhēng)在世界農(nóng)業(yè)科技前沿領(lǐng)域占據(jù)有利位置；第三，改善農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新條件，加大國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技計(jì)劃的支持力度，提高公益性科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障水平，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融信貸、風(fēng)險(xiǎn)投資等社會(huì)資金參與農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新；第四，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，打破區(qū)域、學(xué)科界限，整合科技資源，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研、農(nóng)科教緊密結(jié)合。

二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)吸收再創(chuàng)新。首先，要以引進(jìn)吸收再創(chuàng)新為主要途徑，突破現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的各項(xiàng)技術(shù)“瓶頸”，通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)改造，加快國(guó)產(chǎn)化進(jìn)程；其次，要積極加強(qiáng)產(chǎn)、學(xué)、研、推資源整合，使能夠適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的相關(guān)技術(shù)及成果得到開發(fā)應(yīng)用；第三，應(yīng)積極搭建對(duì)外交流平臺(tái)，推動(dòng)更高水平的“引進(jìn)來(lái)”和更大步伐的“走出去”。

三是推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)大力強(qiáng)化基層公益性農(nóng)技推廣服務(wù)，充分發(fā)揮各級(jí)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)的作用，著力增強(qiáng)基層農(nóng)技推廣服務(wù)能力，推動(dòng)家庭經(jīng)營(yíng)向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變。同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)科研教育機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)技服務(wù)，引導(dǎo)高等學(xué)校、科研院所成為公益性農(nóng)技推廣的重要力量，強(qiáng)化服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)，完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)科研教學(xué)人員深入基層從事農(nóng)技推廣服務(wù)。此外，還需培育和支持新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，推進(jìn)科技富民強(qiáng)縣行動(dòng)、科普惠農(nóng)興村計(jì)劃，通過(guò)政府訂購(gòu)、定向委托等方式，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量廣泛參與到農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究，尤其要重視農(nóng)業(yè)管理及軟科學(xué)的研究。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速推進(jìn)階段，其經(jīng)濟(jì)問題、管理問題都會(huì)直接影響農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益、效率和發(fā)展速度。農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究本身具有效益的整體性、研究?jī)?nèi)容的廣泛性、成果的政策性和方法的綜合性，其主要目的是為農(nóng)業(yè)各種類型及各層次的決策提供科學(xué)依據(jù)和解決問題的辦法，推動(dòng)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。在國(guó)內(nèi)的學(xué)術(shù)環(huán)境中，重硬輕軟，重技術(shù)輕戰(zhàn)略的現(xiàn)象仍然十分突出。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)軟科學(xué)研究的投入通常為其研究及開發(fā)經(jīng)費(fèi)的5%～10%，而我國(guó)目前還不到2%，其中對(duì)農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究投入就更少。應(yīng)采取積極有效措施，建立多渠道、社會(huì)化的農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究投入體系。從加強(qiáng)農(nóng)業(yè)軟科學(xué)基地和隊(duì)伍建設(shè)入手，跟蹤自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)的前沿，引入人文社會(huì)科學(xué)各個(gè)領(lǐng)域最先進(jìn)的理論和方法，在決策實(shí)踐中發(fā)展多學(xué)科綜合支持的農(nóng)業(yè)軟科學(xué)研究體系。要特別重視高等院校的軟科學(xué)研究工作，建立和發(fā)展一批國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)軟科學(xué)的教育、研究基地，為包括國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略在內(nèi)的各類中央“三農(nóng)”決策服務(wù)。

我們可喜的看到，今年夏糧產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“九連豐”，為全年糧食生產(chǎn)開了一個(gè)好局。在國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，能源、糧食與金融危機(jī)等問題交替出現(xiàn)，世界饑餓人口快速增加，全球糧食安全形勢(shì)持續(xù)緊張的大背景下，連續(xù)實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)本身就是中國(guó)對(duì)世界的巨大貢獻(xiàn)。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，農(nóng)業(yè)問題永遠(yuǎn)都是最基礎(chǔ)的問題，中國(guó)更是如此。糧食一旦吃緊，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)就會(huì)動(dòng)搖。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障13億人口的糧食安全，任重道遠(yuǎn)，需要我們付出堅(jiān)持不懈地努力。

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