摘要：無(wú)論是行政機(jī)關(guān)的公文還是黨的機(jī)關(guān)的公文，新中國(guó)成立后文種設(shè)置上總的發(fā)展變化趨勢(shì)可以簡(jiǎn)單概括為“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。本文以公文生命周期理論為指導(dǎo)研究公文生命運(yùn)動(dòng)特點(diǎn)，并以此為基礎(chǔ)將我國(guó)公文現(xiàn)狀加以比較，對(duì)比較結(jié)果進(jìn)行定性分析，做出對(duì)我國(guó)公文發(fā)展的適應(yīng)性判斷，以期得出適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的公文文種。目前政協(xié)機(jī)關(guān)公文、企事業(yè)單位都沒(méi)有獨(dú)立的法規(guī)性文件對(duì)文種進(jìn)行規(guī)定而是參照黨政機(jī)關(guān)規(guī)定執(zhí)行，因此，本文著重討論的現(xiàn)行法定文種主要是四部法規(guī)性文件中的文種。

關(guān)鍵詞：公文文種；發(fā)展趨勢(shì)；淺析

“公文”一詞最早見(jiàn)于西晉陳壽的《三國(guó)志•趙儼傳》：“輒白曹公，公文下郡，綿絹悉以還民。上下歡喜，郡內(nèi)遂安”。

公文是世界各國(guó)政府機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)的管理工具，用來(lái)傳達(dá)上級(jí)機(jī)關(guān)的行政意圖、政策、法規(guī)，反映下級(jí)機(jī)關(guān)的工作情況，交流、溝通和商洽平級(jí)機(jī)關(guān)工作。世界各國(guó)都非常重視公文，針對(duì)公文制定了一系列的法律法規(guī)，規(guī)范公文處理環(huán)節(jié)，確保公文運(yùn)轉(zhuǎn)順利。我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》頒布于201*年，距今已近十年。隨著社會(huì)變革的日新月異和國(guó)際交往的日益頻繁，該《辦法》已越來(lái)越不能適應(yīng)政務(wù)變化的需求，改革公文的呼聲越來(lái)越高。

現(xiàn)代公文有廣義和狹義兩種界定。廣義的公文包括機(jī)關(guān)單位的公文、財(cái)經(jīng)領(lǐng)域公文、司法領(lǐng)域公文、科技領(lǐng)域公文、文教實(shí)用公文、醫(yī)衛(wèi)領(lǐng)域公文、公關(guān)領(lǐng)域公文、行政監(jiān)察領(lǐng)域公文、涉外公文、軍事領(lǐng)域公文等。目前對(duì)文種收錄較全的書(shū)中，《中國(guó)實(shí)用經(jīng)濟(jì)文書(shū)》收錄440種，《公文大詞典》收錄549種，《機(jī)關(guān)文書(shū)寫(xiě)作大辭典》收錄1542種，除去幾部書(shū)中重復(fù)的文種121種，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)現(xiàn)行廣義文種共2518種。狹義的公文指當(dāng)前國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)時(shí)使用的法定公文種類(lèi)，目前公文使用中明確有法律規(guī)定的部門(mén)主要包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)、軍隊(duì)機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)。

為規(guī)范現(xiàn)行公文文種使用，國(guó)家相關(guān)部門(mén)制定了一系列法規(guī)性文件，分別是：

201*年頒布的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）（國(guó)發(fā)﹝201*﹞23號(hào)）中規(guī)定行政機(jī)關(guān)的13類(lèi)13種：命令（令），決定，公告，通告，通知，通報(bào)，議案，報(bào)告，請(qǐng)示，批復(fù)，函，意見(jiàn)和會(huì)議紀(jì)要。

1996年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）（中辦發(fā)﹝1996﹞14號(hào)）中規(guī)定黨的機(jī)關(guān)的14種：決議，決定，指示，意見(jiàn)，通知，通報(bào)，公報(bào)，報(bào)告，請(qǐng)示，批復(fù)，條例，規(guī)定，函和會(huì)議紀(jì)要。

201*年施行的《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人大辦法》）中規(guī)定人大機(jī)關(guān)使用的公文共14類(lèi)18種：公告，決議，決定，法，條例，規(guī)則，實(shí)施辦法，議案，建議，批評(píng)和意見(jiàn)，請(qǐng)示，批復(fù)，報(bào)告，通知，通報(bào)，函，意見(jiàn)和會(huì)議紀(jì)要。

201*年頒布的《中國(guó)人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《軍隊(duì)條例》）（﹝201*﹞軍用字第70號(hào)文件）中規(guī)定軍隊(duì)機(jī)關(guān)的12個(gè)公文種類(lèi)：命令，通令，決定，指示，通知，通報(bào)，報(bào)告，請(qǐng)示，批復(fù)，函，通告和會(huì)議紀(jì)要。

新時(shí)期我國(guó)公文改革的方向和重點(diǎn)，在傳統(tǒng)公文制度發(fā)展基礎(chǔ)上大膽借鑒外國(guó)公文的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

指示，1951年定義為“指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)工作”，1981——1994年修改為對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)布置工作、闡明工作活動(dòng)的指導(dǎo)原則，201*取消該文種。

命令，1951年定義為“頒布法律、條例、通則、決定、規(guī)定、辦法或任免、嘉獎(jiǎng)、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等，1981年修改為“頒布法律、條例、通則、決定、規(guī)定、辦法或任免、嘉獎(jiǎng)、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等”，1981年細(xì)分為“命令、令和指令”；1987年又細(xì)分為“命令（令）和指令”；1994年將命令“適用于依照有關(guān)法律規(guī)定發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強(qiáng)制性行政措施；獎(jiǎng)懲有關(guān)人員；”201*年將“獎(jiǎng)懲有關(guān)人員”改為“嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位及人員”；取消“撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定”職能。

報(bào)告，1951年定義為“對(duì)上級(jí)陳述或請(qǐng)示事項(xiàng)”；1981年將“請(qǐng)示事項(xiàng)”事由設(shè)為文種；1987年增加“提出建議”職能；1994年增加“答復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢(xún)問(wèn)”職能；之后不變。

批復(fù)，1951年定義為“答復(fù)下級(jí)的請(qǐng)示或報(bào)告事項(xiàng)”；1981年取消“答復(fù)報(bào)告事項(xiàng)”，至今。

通報(bào)，1951年定義為“對(duì)于使各機(jī)關(guān)（不分上行、平行、下行）周知的事項(xiàng)”；1981年修改為“表?yè)P(yáng)好人好事，批評(píng)錯(cuò)誤，傳達(dá)重要情況以及需要各機(jī)關(guān)知道的事項(xiàng)”；1987年將“表?yè)P(yáng)好人好事”改為“表彰先進(jìn)”；取消“需要各機(jī)關(guān)知道的事項(xiàng)”至今不再變化。

布告，1951年定義為“對(duì)人民公布關(guān)于法令性的事項(xiàng)”1981年將“法令性”改為“應(yīng)當(dāng)遵守”；1987年增加“周知”職能；1994年取消該文種。

公告，1981年定義為“向國(guó)內(nèi)外宣布重大事件”；1987年將“重大事件”改為“重要事項(xiàng)”1994年增加了“法定事項(xiàng)”；至今。

通告，1981年定義為“在一定范圍內(nèi)，對(duì)人民群眾或者機(jī)關(guān)團(tuán)體公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)”；1987年取消主體的界定將“需要知道”改為“周知”；1994年增加對(duì)主體界定“一定范圍內(nèi)”；201*年將主體界定“一定范圍內(nèi)”改為“公布社會(huì)各有關(guān)方面”。

函，1951年有公函與便函之分；1981年定義為“機(jī)關(guān)之間互相商洽工作、詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題等”；1987年修改為“相互商洽工作，詢(xún)問(wèn)和答復(fù)問(wèn)題，向有關(guān)主管部門(mén)請(qǐng)求批準(zhǔn)”；1994年增加主體界定“適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間”；201*年增加了“向有關(guān)主管部門(mén)”；增加“答復(fù)審批事項(xiàng)”事由。

決定，1981年定義為“對(duì)某些問(wèn)題或者重大行動(dòng)做出安排，用“決定”。”；1981年修改為“對(duì)重要事項(xiàng)或重大行動(dòng)做出安排，用“決定”。”1994年將其“適用于對(duì)重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)做出安排。”；201*年又增加“變更或者撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)”。

通知，1951年“傳達(dá)上級(jí)機(jī)關(guān)的指示，要求下級(jí)機(jī)關(guān)辦理或者需要知道的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)下級(jí)機(jī)關(guān)的公文或者轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文”；1987年取消“傳達(dá)上級(jí)機(jī)關(guān)的指示”增加“發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章”“與下級(jí)機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的事項(xiàng)”；1994年取消“傳達(dá)上級(jí)機(jī)關(guān)的指示”增加“發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章”“與下級(jí)機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的事項(xiàng)”；201*年將“任免和聘用干部”改為“任免人員”。

會(huì)議紀(jì)要，1987年定義為“傳達(dá)會(huì)議議定事項(xiàng)和主要精神，要求與會(huì)單位共同遵守、執(zhí)行”；1994年將其界定為“適用于記載和傳達(dá)會(huì)議情況和議定事項(xiàng)”。

議案，1994年將其“適用于各級(jí)人民政府按照法律程序向同級(jí)人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)審議事項(xiàng)。”至今。

意見(jiàn)，201*年將其“適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法”至今。

文種增減或變動(dòng)充分考慮各種影響因素，使文種在最大范圍內(nèi)發(fā)揮其職能，力圖引導(dǎo)文種向便捷、高效方向發(fā)展，這種發(fā)展屬于文種的合理性發(fā)展。合理發(fā)展是一種摒棄也是一種發(fā)展，繼承前期文種的合理性部分摒棄不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的部分，同時(shí)根據(jù)該時(shí)期的特點(diǎn)和政務(wù)管理的需要進(jìn)行修訂。

一、文種表述凸顯服務(wù)性

文種的變革是為了實(shí)現(xiàn)公文輔助管理國(guó)家、處理政務(wù)的職能，能夠滿(mǎn)足管理需要的文種存留下來(lái)，而一些完成了歷史使命的文種則會(huì)逐漸退出歷史舞臺(tái)。201*年的《辦法》中“取消指示，增加意見(jiàn)”，正是對(duì)這一特性的最好詮釋。“指示”是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)闡明工作指導(dǎo)原則時(shí)使用的指揮性文種，其權(quán)威性、制約性和原則性非常強(qiáng)，發(fā)文機(jī)關(guān)的級(jí)別要求也較高，因此使用時(shí)需謹(jǐn)慎，此外，“指示”的“向下級(jí)機(jī)關(guān)布置工作”的功能已經(jīng)逐步被“決定”和“通知”所取代。如果仍然保留這一文種則違背了經(jīng)濟(jì)性原則，因此，新《辦法》取消這一文種完全合理的。

“意見(jiàn)”在很長(zhǎng)一段時(shí)期一直是一種非正式文種，但在實(shí)際工作中使用頻率非常高。隨著我國(guó)政治體制改革的逐漸深入及政治文明程度的不斷提高，越來(lái)越多的公文使用者意識(shí)到長(zhǎng)期以來(lái)制約中國(guó)人民的封建等級(jí)觀念嚴(yán)重影響當(dāng)今提倡的構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展。上級(jí)機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)行政意圖時(shí)不僅要有權(quán)威性和強(qiáng)制性還要充分發(fā)揮各級(jí)尤其是下級(jí)行政機(jī)關(guān)的積極性與創(chuàng)造性，而“意見(jiàn)”正是這種背景下的產(chǎn)物，它改變了之前簡(jiǎn)單的上對(duì)下的單維指揮模式，增強(qiáng)了各級(jí)各類(lèi)機(jī)關(guān)之間的協(xié)作與互動(dòng)性。

報(bào)告、請(qǐng)示從相互混淆或混為一談到相互獨(dú)立。1951年的《暫行辦法》中規(guī)定：報(bào)告，對(duì)上級(jí)陳述或請(qǐng)示事項(xiàng)用“報(bào)告”。這一時(shí)期報(bào)告與請(qǐng)示不分，在公文制發(fā)階段經(jīng)常將本應(yīng)屬于請(qǐng)示事項(xiàng)的結(jié)尾處，以“特此報(bào)告”作結(jié)，甚至出現(xiàn)了請(qǐng)示報(bào)告的奇怪文種。在收文機(jī)關(guān)對(duì)“報(bào)告”進(jìn)行處理時(shí)，可能將請(qǐng)示問(wèn)題的報(bào)告與反映問(wèn)題的報(bào)告混淆，作為一般的傳閱件處理，使請(qǐng)示事項(xiàng)不能及時(shí)處理，給公文處理和歸檔工作帶來(lái)不便。1957年《關(guān)于公文名稱(chēng)和體式問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)（稿）》已經(jīng)注意到這一問(wèn)題，并新增“請(qǐng)示”文種，隨著幾次完善，對(duì)兩種文種的適用范圍也有了明確規(guī)定：報(bào)告，適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，反映情況，答復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢(xún)問(wèn)；請(qǐng)示，適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示、批準(zhǔn)。1981年的《辦法》中便把二者徹底分開(kāi)，并一直沿用至今。

二、文種增刪體現(xiàn)工具性

文種變動(dòng)主要是指文種數(shù)量的變化和具體文種的增刪。工具性是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性和效益性的最大結(jié)合。工具性要求用最少的文種準(zhǔn)確、全面地表述政務(wù)管理中的所有事由。

新中國(guó)成立后涉及公文文種變化的規(guī)范性文件有近十次（見(jiàn)附表1）：

1950年中央人民政府政務(wù)院秘書(shū)廳《公文處理暫行辦法（草案）》規(guī)定了八類(lèi)十種文種；

1951年中央人民政府政務(wù)院《公文處理暫行辦法》規(guī)定七類(lèi)十二種；1956年國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳《關(guān)于公文名稱(chēng)的體式問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)（稿）》規(guī)定七類(lèi)十二種；

1981年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》規(guī)定九類(lèi)十五種；

1987年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定十類(lèi)十五種；

1989年中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》規(guī)定十三種；

1993年國(guó)務(wù)院辦公廳修訂并發(fā)布《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定十二類(lèi)十三種；

1996年中共中央辦公廳印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》規(guī)定十四種，201*年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定十三種。

新中國(guó)成立之初，廢除了咨、呈等一大批帶有封建性質(zhì)的公文文種名稱(chēng)，新設(shè)立了指示、命令、報(bào)告、布告、批復(fù)、通報(bào)、函七種文種，在以后的幾次修訂中都是以此為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整。

三、文種變革呈現(xiàn)發(fā)展性

新中國(guó)成立后，公文經(jīng)歷五次大的變革，主要有1951年、1981年、1987年、1994年和201*年《辦法》中對(duì)文種的有關(guān)規(guī)定。為了清晰地表述建國(guó)后文種數(shù)量方面的不同，現(xiàn)用表格形式匯總。

四、文種職能彰顯科學(xué)性

《辦法》是以實(shí)踐為基礎(chǔ)，調(diào)整公文分類(lèi)及文種職能。201*年的《辦法》與1994年的《辦法》相比，增減了部分文種職能，使文種職能更全面嚴(yán)密，有利于依法辦事。

增加了“決定”中的“變更或者撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)”職能，因?yàn)閷?duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的不適當(dāng)決定有的是撤銷(xiāo)，而對(duì)一部分文種用“變更”更為合適；

增加了“函”中的“答復(fù)審批事項(xiàng)”職能，因?yàn)?ldquo;函”可以適用于向不相隸屬機(jī)關(guān)請(qǐng)求批準(zhǔn)，相關(guān)的部門(mén)對(duì)這些請(qǐng)示進(jìn)行答復(fù)也可用“函”；

取消了“命令”中“撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定”職能，將其劃歸給“決定”，既體現(xiàn)出“命令”在發(fā)布過(guò)程中的高度權(quán)威性又能突出“決定”的可執(zhí)行性；

取消了“通知”的“發(fā)布規(guī)章”職能，規(guī)范了行政規(guī)章的發(fā)布形式。將“通知”中的“任免和聘用干部”改為“任免人員”，符合當(dāng)前國(guó)家機(jī)關(guān)人事制度改革的新形勢(shì)，即聘用人員采取簽訂聘用合同的辦法，不再發(fā)通知，而將“干部”改為“人員”更符合工作實(shí)際，因?yàn)槿蚊獾牟灰欢ㄈ�是干部�?/p>

取消了“報(bào)告”中的“提出意見(jiàn)和建議”職能，將其劃歸為新的文種“意見(jiàn)”，凡是要求上級(jí)機(jī)關(guān)答復(fù)的只能用“請(qǐng)示”，僅反映情況，不能要求上級(jí)機(jī)關(guān)答復(fù)，用“報(bào)告”，有利于分清“報(bào)告”與“請(qǐng)示”；

將“通告”主體“一定范圍內(nèi)”改為“公布社會(huì)各有關(guān)方面”，立足點(diǎn)從公文制發(fā)者轉(zhuǎn)向收文者，一定程度上劃分了通告與公告的適用范圍；

將“命令”中“獎(jiǎng)懲有關(guān)人員”改為“嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位及人員”，“命令”用于獎(jiǎng)勵(lì)的多，用于懲戒的較少，取消懲罰性職能更加符合實(shí)際，而嘉獎(jiǎng)的對(duì)象不僅僅是個(gè)人，實(shí)際工作中更多的是某個(gè)單位。增加“嘉獎(jiǎng)單位”讓“命令”的職能更全面突出，更符合客觀實(shí)際。

改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了公文的與時(shí)俱進(jìn)，使公文逐步邁向了正規(guī)化、法制化、科學(xué)化道路。明確了文種的種類(lèi)和職能，對(duì)規(guī)范文種的使用和處理工作發(fā)揮了極其重要的作用，充分體現(xiàn)了公文文種的科學(xué)發(fā)展。

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