科學(xué)發(fā)展是一個永恒的主題。政府審計工作的科學(xué)發(fā)展事關(guān)審計長遠(yuǎn)利益，只有堅持科學(xué)發(fā)展，才能充分發(fā)揮審計部門的建設(shè)性作用。這就勢必要求我們只有進一步解放思想，遵循科學(xué)發(fā)展的客觀規(guī)律，才能使審計工作緊跟形勢的發(fā)展需要，才能確保政府審計在審計體系中的主導(dǎo)地位。

一、政府審計在審計體系中的地位決定政府審計具有建設(shè)性的作用

目前理論界公認(rèn)的審計體系按主體分類,主要包括政府審計、社會審計與內(nèi)部審計,三者共同組成審計體系的一個有機的整體。在這三元體系中，政府審計如何定位，關(guān)系審計的發(fā)展，也關(guān)系政府審計作用的發(fā)揮。在審計學(xué)理論中政府審計顯然是居于主導(dǎo)的地位，社會審計、內(nèi)部審計是審計體系的重要組成部分。并非因為自己是屬于政府審計人員之一，而是政府審計本身有著其他審計不可能替代的作用，也就是今天所說的建設(shè)性作用。政府審計不同于社會審計和內(nèi)部審計，政府審計所承擔(dān)的是與政府職能密切相聯(lián)系的公共受托責(zé)任。在公有制條件下，政府具有社會公共管理和所有者代表之雙重職能。政府審計職能的發(fā)揮主要表現(xiàn)在，一是促進政府加強宏觀調(diào)控能力，有效配置資源。二是促進政府提高公共服務(wù)意識，有效利用公共資金。三是增強政府行為的透明度，提高人民對政府的信任感。四是促進國有資產(chǎn)的保值增值。今年國務(wù)院對審計署規(guī)定的十二項主要職責(zé)中也明確了指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計工作，核查社會審計機構(gòu)對依法屬于審計監(jiān)督對象的單位出具的相關(guān)審計報告。政府審計有指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查內(nèi)部審計、社會審計的職責(zé)。這也為政府審計發(fā)揮建設(shè)性作用奠定了理論和法律基礎(chǔ)。

二、發(fā)揮政府審計建設(shè)性作用是歷史的必然和現(xiàn)實需求

在審計史學(xué)上，審計的起源問題有著不同的說法。從目前理論界研究綜合分析，對審計起源主要有三種不同意見:　　一種觀點是審計源于會計，認(rèn)為審計是會計發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是適應(yīng)會計檢查的需要而產(chǎn)生的。另一種觀點是審計源于財政監(jiān)督的需要。財政是國家實現(xiàn)其職能，參與一部分社會產(chǎn)品的分配和再分配的過程。最高權(quán)力者為了鞏固它的統(tǒng)治基礎(chǔ)，都重視財政收支的檢查和監(jiān)督，這種檢查就是國家審計。最后一種觀點是審計源于經(jīng)濟監(jiān)督的需要。

審計不是會計的附屬品，二者是不同質(zhì)的二個概念，因為會計產(chǎn)生于經(jīng)濟管理的需要，審計產(chǎn)生于經(jīng)濟監(jiān)督的需要。審計的起源可追溯到與會計起源相距不遠(yuǎn)的時代，當(dāng)文明的發(fā)展產(chǎn)生了需要某人受托管理他人財產(chǎn)的時候，顯然就要求對前者的誠實性進行某種檢查。作為政府審計出現(xiàn)有其特定政治經(jīng)濟背景，在原始社會的環(huán)境和條件下，不可能產(chǎn)生上述意義上的經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系。那種具有經(jīng)濟責(zé)任聯(lián)系的受托委托關(guān)系在人類進入奴隸社會的時候出現(xiàn)了。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，特別是出現(xiàn)大量剩余產(chǎn)品，在私有制和社會分工這二大因素的刺激下，國家機器出現(xiàn)，創(chuàng)設(shè)了脫離人民而又凌駕于人民之上的公共權(quán)力機構(gòu)，隨之產(chǎn)生官僚機構(gòu)，也形成了政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任�；�于對經(jīng)濟責(zé)任履行情況的檢查工作。這種經(jīng)濟監(jiān)督行為，就是最初的政府審計。政府審計的最初起源，為統(tǒng)治者服務(wù)。那是專制制度下的產(chǎn)物。

從功能上講，經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟鑒證、經(jīng)濟評價是政府審計的三大職能。政府審計職能的調(diào)整直接關(guān)系到國家審計的發(fā)展。政府審計的起源和職能與社會審計、內(nèi)部審計有著本質(zhì)不同。政府審計作為政府責(zé)任履行情況和政府公權(quán)力保障條件下的監(jiān)督、鑒證與評價職能，具體其他審計不可超越的主導(dǎo)作用。

現(xiàn)代政府審計的發(fā)展，從查錯防弊為主的財務(wù)收支審計，到真實、合法、效益審計，發(fā)展到以問責(zé)為主的經(jīng)濟責(zé)任審計，再到目前的績效審計。政府審計隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而生產(chǎn)，并得到發(fā)展。如何以科學(xué)發(fā)展的眼光看待政府審計，具有重大的現(xiàn)實意義�？茖W(xué)發(fā)展很明確就是要發(fā)展，防止停滯不前，要消除現(xiàn)有思想觀念上的障礙，但也不能操之過急，要漸進式的發(fā)展，這才叫科學(xué)發(fā)展，對待政府審計的發(fā)展也是一樣，這關(guān)系政府審計未來的發(fā)展走向和趨勢。

三、從政府審計的職責(zé)定位對審計建設(shè)性作用的幾點思考

（一）關(guān)于政府審計的定位

審計的終極使命維護國家安全、保障國家利益。對于審計的定義國家審計署舉行過大討論，最后有了一個說法。審計是獨立檢查會計帳目，監(jiān)督財政、財務(wù)收支真實、合法、效益的行為。按審計的主體分類，可分為國家審計、內(nèi)部審計和社會審計。國家審計，也稱政府審計，是指由國家審計機關(guān)代表國家所實施的審計。

目前，關(guān)于政府審計的定位說法很多，近似于大討論。流行的幾種說法，審計是國家財產(chǎn)的“守護神”，原李金華審計長說是“看門狗”，劉家義審計長提出的“免疫系統(tǒng)”觀點，也有人提出是免疫系統(tǒng)一部分。其實對審計的定位既不要神化，也不要妖魔化。在當(dāng)前的形勢下，政府審計還不是門神，更不是擋箭牌。我國政府審計的職責(zé)從今年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)審計署主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》中規(guī)定的十二項主要職責(zé)，最主要的就是負(fù)責(zé)對國家財政收支和法律法規(guī)規(guī)定屬于審計監(jiān)督范圍的財務(wù)收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。政府審計也是一種履責(zé)，政府審計工作者是人，不是神，更不是守護神。審計工作是務(wù)實的，更恰當(dāng)?shù)恼f，每一個審計人員應(yīng)是國家公職人員------一名盡忠盡職履行審計職責(zé)的公務(wù)員。

政府審計作為民主與法治的產(chǎn)物這一定位是準(zhǔn)確的，科學(xué)而且是具有發(fā)展的眼光。分析中國歷史上東西方思想文化交流導(dǎo)致的三次思想大解放：一是以康有為、梁啟超等為代表吸收西方君主立憲、改良運動的思想，公車上書，維新變法，洋務(wù)運動，產(chǎn)生了中國最早的民族資本主義。二是以孫中山、鄧小平、周恩來等為代表，引發(fā)的民主主義革命。三是目前以改革開放政策為先導(dǎo)，以國際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為手段的信息化時代為平臺，以大批吸收西方思想理念精華的海歸人士為傳播代表的民主化進程，導(dǎo)致了思想理念的轉(zhuǎn)變，從村民自治，代表直選，到高層領(lǐng)導(dǎo)與網(wǎng)民對話等等。西方社會在今年的次貸金融危機中認(rèn)同了馬克思理論的部分說法，對關(guān)系國計民生的金融等行業(yè)實行國有化，西方社會驚呼“布什政府在走社會主義”。這就是全球化前提下思想理念的融合。政府審計建設(shè)性作用以民主與法治為基石，圍繞民主與法制這兩條主線來履行自身的職責(zé)。民主是民眾的主張，是民意的集合。法治代表的是政府的執(zhí)政能力、治理經(jīng)濟社會的能力。政府的執(zhí)政能力一是戰(zhàn)爭時期體現(xiàn)的軍事實力，二是和平時期體現(xiàn)為經(jīng)濟建設(shè)能力。審計則是經(jīng)濟社會運行中的一個免疫系統(tǒng)或是一種免疫細(xì)胞。

（二）關(guān)于審計計劃

政府審計作為民主與法治的產(chǎn)物。審計計劃的安排，要思考如何進一步體現(xiàn)民生、傾聽民聲、反映民意見，參與法治建設(shè)，增強政府的執(zhí)政能力。多年來，進行了許多有益的探索。例如聽取所屬黨委、政府及主管部門的意見，征詢下級審計機關(guān)意見，編制滾動項目計劃，但與社會的期望還有差距，從實質(zhì)走向形式，走向前臺，形成制度化、規(guī)范化還有一個過程。在目前政體下，從人大、政協(xié)所代表的層面，聽取各級人大代表、政協(xié)委員對審計項目計劃的意見，如何走向書面化、制度化，可以更加規(guī)范和透明。網(wǎng)絡(luò)時代的背景下，探討通過網(wǎng)絡(luò)收集民意和民眾的主張，聽取民眾對審計的期望和要求也值得進一步研究和探索。

總而言之，政府審計的項目計劃安排要考慮，一是要立足我經(jīng)濟全球化的大背景，要在保證國家或區(qū)域經(jīng)濟安全上更好地發(fā)揮宏觀績效審計的作用。二是要從國家的整個經(jīng)濟領(lǐng)域角度，運用審計手段參與國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控政策落實情況的監(jiān)督。三是要調(diào)整審計的著眼點，我們在審計中總把著眼點放在錢和物上，審計的監(jiān)督、鑒證和評價更多的是圍繞錢和物展開。但是，現(xiàn)實生活中，國家的經(jīng)濟發(fā)展則是由經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟目標(biāo)、經(jīng)濟行為、經(jīng)濟結(jié)果等各種經(jīng)濟因素構(gòu)成。為此，審計職能的履行范圍，不僅要在錢和物上發(fā)揮監(jiān)督作用，而且更重要的是應(yīng)在經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟目標(biāo)、經(jīng)濟政策上發(fā)揮監(jiān)督、評價作用，因為這些方面和環(huán)節(jié)的失誤或偏差所導(dǎo)致的經(jīng)濟損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于某單位或個人的具體經(jīng)濟行為失當(dāng)所造成的經(jīng)濟損失。在新世紀(jì)，加強對經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟政策的監(jiān)督和評價應(yīng)是國家審計職能調(diào)整的一個趨勢

（三）關(guān)于審計公告和績效審計

審計公告掀起了審計風(fēng)暴，審計公告是陽光下的權(quán)力制衡，但部分輿論認(rèn)為這其實也是無奈之舉。幾年來，審計公告從揭露問題的角度是有力的，但也要看到問題的另一方面，審計公告后屢審屢犯的后果是嚴(yán)重削弱了審計的威懾力，更可以說是軟化了政府的執(zhí)政能力。政府審計淪為社會的同情者，這與政府審計的地位是不相符合的。歸根結(jié)底，癥結(jié)在于審計公告缺乏執(zhí)行手段。在“20**中國財經(jīng)法律論壇”原李審計長講到面臨的困惑， “最大的矛盾與困惑是：面對審計出來的諸多問題，如何落實和追究審計責(zé)任。”直到今天這個困惑還在繼續(xù)�？梢哉f是審計公告還不夠徹底造成的，如何解決審計公告的后遺癥問題，值得大家研究與思考。

關(guān)于績效審計，應(yīng)有選擇的進行，如民眾關(guān)心的政府負(fù)債、社保基金、醫(yī)保資金、住房公積金等事關(guān)民生的這是民眾的知情權(quán)，這些項目要審計公告，也應(yīng)進行績效審計，重點公告其運營的績效。在搞績效審計的同時，處理好幾方面的關(guān)系，不能放松審計的基本功，查錯防弊基本職能不能丟，更應(yīng)注重真實、合法、效益審計。同時作為審計的鑒證職能，展開評價的前提，必須是真實與合法，否則招致的只能是金玉其外敗絮其中的后果。社會公眾是市場的觀眾，政府審計不能自賣自夸，更不能充當(dāng)擋箭牌，因為最終面臨市場實踐的真實檢驗，實質(zhì)上也是對政府執(zhí)政能力的一種檢驗。

（四）關(guān)于審計對象

審計對象問題是審計工作的源頭，在經(jīng)濟形勢變幻無常的今天，有多少審計對象納入了我們的監(jiān)督范圍，有沒有存在監(jiān)督死角。在信息化的技術(shù)條件下，在聯(lián)網(wǎng)審計的基礎(chǔ)上，建立健全審計對象數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對審計對象的動態(tài)、科學(xué)管理也是值得我們探討的問題。

（五）關(guān)于政府審計主導(dǎo)地位

政府審計的主導(dǎo)地位，從誕生之日起，就超越了其他審計所擁有的地位。因為政府審計是以國家的行政權(quán)力為依托。如何主動發(fā)揮政府審計的主導(dǎo)作用，關(guān)鍵還是在于如何運用好手中的執(zhí)法權(quán)，維護審計秩序，賦予審計職能的公開、公正、公平，揭露社會審計中存在的虛假信息、督促內(nèi)部審計協(xié)助國有資產(chǎn)經(jīng)營者加強內(nèi)部財務(wù)管理。對社會審計與內(nèi)部審計的監(jiān)督與指導(dǎo)，要雙管齊下，只能強化，不可弱化，否則將對政府審計的地位造成不良影響。

總之，科學(xué)發(fā)展觀是審計工作的靈魂和指南。審計的轉(zhuǎn)型需要創(chuàng)新，審計事業(yè)的發(fā)展需要我們在前人的基礎(chǔ)上進一步創(chuàng)業(yè)。以貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀為契機，切實把審計監(jiān)督工作融入到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展大局之中，在全面推進審計轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，樹立科學(xué)審計理念，以人為本、科學(xué)發(fā)展、勇于創(chuàng)新，充分發(fā)揮審計的建設(shè)作用，政府審計的道路必將更加輝煌。

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